Das neue Planungsrecht der Übertragungsnetze: Vorgaben des deutschen und europäischen Rechts:
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|---|---|
| Format: | Thesis Book |
| Language: | German |
| Published: |
Frankfurt am Main
PL Academic Research
[2017]
|
| Series: | Veröffentlichungen des Instituts für Energie- und Regulierungsrecht Berlin
Band 60 |
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Matthias Schöpf
Das neue Planungsrecht der • •
Ubertragungsnetze:
Vorgaben des deutschen
und europäischen Rechts
PL ACADEMICRESEARCH
Inhaltsverzeichnis
Einleitung l
1 Kapitel: Grundlagen und Fragestellung 3
I Terminologie und Eingrenzung der Arbeit 3
1 Der Begriff des „Planungsrechts der Übertragungsnetze 3
a) Die Bedeutung von Netzausbau, -Optimierung und
-Verstärkung 3
b) Begrenzung auf nationale und unionsrechtliche
Vorgaben für das deutsche Übertragungsnetz 5
c) Bedeutung des Unionsrechts für das Planungsrecht 6
2 Die Begriffe „Planungsinstrumente und „Planungsebenen 7
3 Die nationalen und europäischen Planungsbeteiligten 8
4 Der Begriff des „Übertragungsnetzes 11
a) Grenzüberschreitende Verbindungsleitungen 12
b) Anbindungsleitungen für Offshore-Windpark-
Umspannwerke zu den Netzverknüpfungspunkten an Land 13
c) Das „Übertragu'ngsnetz im Rahmen der
vorliegenden Arbeit 14
5 Zusammenfassung 14
II Der technische Fortschritt und seine Auswirkung auf das
Planungsrecht 15
1 Vorhandene Regelungen im Planungsrecht 15
a) Vorhandene unionsrechtliche und nationale Regelungen 15
b) Die Pflicht zur Forschungs- und Entwicklungstätigkeit
der ÜNBs und die Gewährleistung der Finanzierung 17
2 Wichtige Übertragungstechniken im Überblick 18
a) Verlustarme Übertragung hoher Leistungen über große
Entfernungen: Die HGÜ-Technik als Sonderfall 18
b) Neue Übertragungsnetze durch
Hochtemperaturleiterseile (HTLS) 20
VD
c) Alternativen zu Übertragungsnetzen, insbesondere
durch das Gasnetz 21
3 Die notwendigen Regelungen im Planungsrecht 23
III Energiewirtschaftliche Ziele als Maßstab für ein Planungsrecht 23
1 Die Ziele des deutschen Gesetzgebers 23
a) Das Ziel der Sicherheit bzw Versorgungssicherheit 25
b) Das Ziel der Preisgünstigkeit 26
aa) Steigende Netzentgelte ohne Netzausbau 26
bb) Steigende Netzentgelte mit Netzausbau 28
c) Das Ziel der Umweltverträglichkeit 30
2 Europäische Ziele: Der Binnenmarkt als Ausgangspunkt 32
3 Die unterschiedliche Ausrichtung nationaler und
unionsrechtlicher Zielsetzungen 33
IV Fazit: Die notwendige Beschaffenheit des Planungsrechts 35
M 2 Kapitel: Bedarfsplanung 37
I Die nationale Bedarfsplanung des EnWG seit dem Jahr 2011 37
1 Die Ausgangslage der Bedarfsplanung im Jahr 2011 37
2 Die Bedarfsplanung nach geltendem Recht 38
3 Rechtliche und praktische Bedeutung des Bundesbedarfsplans 40
a) Bedeutung für die ÜNBs 40
b) Bedeutung für den Planungsprozess einschließlich der
Planfeststellung 41
c) Erfahrungen mit dem EnLAG-Bedarfsplan 42
4 Beteiligung der Öffentlichkeit 43
5 Einbindung von Netznutzern, nachgelagerten
Netzbetreibern, Behörden und Trägern öffentlicher Belange 44
6 Zwischenfazit 47
II Vorschläge zur Beschaffenheit der nationalen Bedarfsplanung 47
1 Das notwendige Verhältnis von betrieblichen Interessen
zur teilweise staatlichen Bedarfsplanung 48
a) Die Gewährleistung einer objektiven Bedarfsplanung
durch die BNetzA 49
VIII
b) Die Gewährleistung eines objektiven
gemeinschaftsweiten NEPs durch die
EU-Kommission und ACER 51
2 Die Einbindung der Stromerzeugung 53
a) Überlegungen zu Marktdesign und
Kapazitätsmechanismen 55
b) Die Beschaffenheit einer teilweise staatlichen
Erzeugungsplanung 56
c) Einfluss der Unionsebene 58
d) Die notwendige Beschaffenheit des Szenariorahmens
und der energiepolitischen Ziele der Bundesregierung 59
aa) Zusammenführung der energiepolitischen Ziele 59
bb) Die Frage nach der Zuständigkeit für den
Szenariorahmen und die energiepolitischen Ziele 60
e) Die Abstimmung der Erzeugungs- und Netzplanung
zwischen Bund und Ländern 61
aa) Die Interessenlagen von Bund und Ländern 61
bb) Die notwendigen Mittel der Raumordnung
zwischen Bund und Ländern 62
/, *
cc) Die Notwendigkeit eines politischen Konsens auf
allen Planu'ngsebenen 63
III Die Strategische Umweltprüfung (SUP) in der Bedarfsplanung 65
1 Die SUP-Pflicht des Bundesbedarfsplans: Ablauf und Inhalt 65
2 SUP-Pflicht bei parlamentarischen Änderungen 67
3 Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung 69
a) Die Beteiligung der Behörden, insbesondere
Länderbehörden 69
b) Die Beteiligung der Öffentlichkeit 73
aa) Allgemeine Bedeutung der Öffentlichkeitsbeteiligung 73
bb) Geltende Rechtslage 74
cc) Verbesserungsvorschläge 75
4 Die'Bedeutung des Umweltberichts für staatliche Stellen
und die Öffentlichkeit 76
IX
5 Die notwendige Reichweite der Alternativenprüfung in
der SUP 78
a) Der Umfang der Alternativenprüfung 78
b) Die Gewährleistung einer objektiven behördlichen
Alternativenprüfung 82
6 Diskussion einer weitergehenden Umweltprüfung
schon in der Bedarfsplanung 84
7 Der Einfluss der ÜNBs auf die SUP 86
a) Der Einfluss auf die SUP bezüglich des NEP 86
b) Der Einfluss auf die SUP bezüglich des Offshore-NEP 88
c) Die Gewährleistung einer objektiven SUP durch
die BNetzA 89
8 Zentraler vs dezentraler Vollzug der SUP auf
Bundes- und Länderebene 90
a) Bundes- vs Ländervollzug 91
b) Vollzug durch mehrere Bundesbehörden 93
9 Diskussion einer Integration der
Raumverträglichkeitsprüfung in die SUP und Bedarfsplanung 94
10 Grenzüberschreitende-Behördenbeteiligung und die
Rolle der EU •/ 97
r
Die Planungsvorgaben auf Unionsebene seit dem
3 Energiebinnenmarktpaket und der TEN-E-VO 2013 100
1 Das Verhältnis von Koordination zu Planung im
gemeinschaftsweiten NEP 100
a) Die Rolle von ENTSO (Strom) 100
b) Die Rolle der europäischen Institutionen, insbesondere
der EU-Kommission und ACER 101
c) Die Rolle des Konsultationsverfahrens 103
2 Das Verhältnis von Koordination und Planung in der
TEN-E-Entscheidung 2006 und der TEN-E-VO 2013 103
a) Das Verhältnis in der TEN-E-Entscheidung 2006 103
b) Das Verhältnis in der TEN-E-VO 2013 105
aa) Struktur und Einordnung in das Planungsgefüge 105
bb) Flexibilität der TEN-E-VO 2013 und ihre rechtlichen
Grenzen 107
cc) Bindungswirkung in den Mitgliedstaaten und
Leitliniencharakter 108
dd) Bewertung der TEN-E-VO 2013 110
3 Unterschiede der Energiepolitik von EU und Mitgliedstaaten 111
4 Auswirkung auf zukünftige Planungen der Unionsebene 114
5 Lösungsvorschläge zur besseren Interkonnektion der
Übertragungsnetze 114
a) Bedarfsplanungen ausbauwilliger Mitgliedstaaten in
einer Verstärkten Zusammenarbeit der Art 20 EUV,
Art 326-334 AEUV 115
aa) Gestaltungsspielräume und Grenzen einer
Verstärkten Zusammenarbeit 115
bb) Verhältnis zum gemeinschaftsweiten NEP, der
TEN-E-VO 2013 und dem Binnenmarkt 116
cc) Bedeutung für die deutsche Bedarfsplanung 118
b) Die notwendige Einbindung der Energieerzeugung 119
aa) Verstärkte Zusammenarbeit und Erzeugungsplanung 120
bb) Diskussion-der Erzeugungsplanung über
weitgehenäe Marktmechanismen 121
c) Empfehlung eines Instrumentenbündels 122
V Fazit 123
Kapitel: Fachplanung des Bundes 125
I Einordnung und Verfahren 125
II Raumverträglichkeit und Zuständigkeiten auf nationaler Ebene 127
1 Geringe Effizienz einer Fachplanung durch die
Raumordnung von Bund und Ländern 127
a) Die Raumordnungskompetenz des Bundes,
§ 17 Abs 1, 3ROG 128
aa) Raumordnungskompetenz im Bundesgebiet
einschließlich dem Küstenmeer 128
bb) Die Raumordnungskompetenz in der AWZ ! 130
b) Die Raumordnungskompetenz der Länder 131
aa) Probleme einer Grobtrassierung durch den
landesweiten Raumordnungsplan 133
bb) Probleme einer Grobtrassierung am Beispiel
transeuropäischer Netze 135
c) Fazit 137
2 Die neugeordnete Fachplanung im Bundesgebiet
einschließlich dem Küstenmeer 137
a) Der Anwendungsbereich des NABEG und die
Zuständigkeit der BNetzA 137
b) Die Notwendigkeit und Verfassungsmäßigkeit einer
umfassenden Bundesfachplanung für sämtliche
Übertragungsleitungen 139
aa) Das Bestehen der Gesetzgebungskompetenz
des Bundes 140
bb) Die notwendigen Gesetzesanpassungen im NABEG 141
4 c) Vorteile einer umfassenden Bundesfachplanung:
Technische Aspekte, Planungsbeschleunigung und
Konzentration de,r Länder auf Verteilernetze 142
/ •
d) Vorhandene und notwendige Lösungen bei Konflikten
von Bundesfachplanung und Landesplanung 144
aa) Strikte Bindungswirkung nach § 4 Abs 1S1 ROG 145
bb) Vorrang der Bundesfachplanung nach
§ 4 Abs 2 ROG und NABEG, insbesondere
§ 15 Abs 1S2 NABEG 147
cc) Die notwendige Findung eines politischen Konsens 149
dd) Ausgleichszahlungen für den Netzausbau als
Erleichterung der Konsensfindung 149
ee) Fazit: Der Vorrang der Bundesfachplanung als
politisches Verhandlungsmittel 151
e) Überlegungen zu einer parzellenscharfen NABEG-
Fachplanung 152
3 Die neugeordnete Fachplanung in der AWZ - Der
Bundesfachplan Offshore und die Zuständigkeit des
Bundesamts für Seeschifffahrt und Hydrographie (BSH) ; 154
XII
S
a) Die Rechtswirkung des Offshore-Netzplans für die
ausschließliche Wirtschaftszone der Bundesrepublik
Deutschland (Bundesfachplan Offshore) 155
b) Die inhaltlichen Festlegungen gemäß § 17a EnWG 156
c) Das Verhältnis des vorgelagerten Bundesfachplan
Offshore zur nachgelagerten Bedarfsplanung 157
d) Vorhandene und notwendige Lösungen bei Konflikten
von Fachplanung und Raumordnung 158
aa) Die Situation in der AWZ 158
bb) Die Situation bei Berücksichtigung der
Netzverknüpfungspunkte an Land 159
e) Die Zusammenarbeit der Bundesbehörden: Momentane
Situation und Reformbedarf 160
aa) Die Abstimmung mit dem BfN 161
bb) Das Einvernehmen mit der BNetzA 163
4 Notwendige Zuständigkeiten einer einheitlichen
Fachplanung von Bundesgebiet und AWZ 163
a) Die verfassungsgemäße Alleinzuständigkeit der BNetzA 163
b) Praktikabilität det skizzierten Alleinzuständigkeit 166
c) Neuordnung der- Bundesfachplanung unter
Beibehaltung bestehender Ministerial- und
Behördenstrukturen 168
d) Lösung über politischen Konsens in den Ministerien 170
5 Einfluss der ÜNBs auf Trassen und Trassenkorridore 170
a) Bestehende Rechtslage und Unterschiede zum
Raumordnungsverfahren 170
b) Vorschläge für notwendige Gesetzgebungsakte 173
6 Mitwirkungsrechte der Bundesländer 175
a) Mitwirkung im Bundesgebiet und Küstenmeer durch
Länder und Kommunen 175
aa) Die Mitwirkung nach geltendem Recht und seine
verfassungsrechtlichen Grenzen 175
bb) Vorschläge zu alternativen Mitwirkungsrechten
der Länder 178
xm
i)
cc) Vorschläge zu alternativen Mitwirkungsrechten
der Kommunen 180
b) Mitwirkung in der AWZ (Bundesfachplan Offshore) 182
aa) Geltende Rechtslage 182
bb) Vorschlag eines alternativen Mitwirkungsrechts 184
cc) Politischer Konsens als Ergänzung zur vorhandenen
Rechtslage 186
c) Fazit: Mitwirkung über politische Strukturen 187
7 Die Abstimmung mit der Planung von Erzeugungsanlagen 188
a) Die Abstimmung nach geltendem Recht in der AWZ
und dem Bundesgebiet 189
b) Notwendige Instrumente zur Anlagenplanung 190
aa) Verzahnung mit der Raumordnung 191
bb) Privilegierung einzelner Erzeugungsarten 192
c) Flexible Fachplanung bei geänderter Erzeugungsstruktur 193
aa) Reformvorschlag 194
bb) Risiko des Reformvorschlags 195
d) Lösung in der Form eines Instrumentenbündels 195
III Die SUP in der Bundesfachplanung und für den
Bundesfachplan Offshore 196
1 Ablauf, Inhalt und Zuständigkeiten 197
2 Notwendige Erweiterung auf sämtliche Vorhaben im
Bundesgebiet 198
3 Die Bedeutung von Natura 2000-Gebieten in der
Bundesfachplanung für die nachfolgende Planfeststellung 200
a) Der Einfluss von Natura 2000-Gebieten auf die Wahl des
Trassenkorridors 201
b) Notwendige Instrumente der Fehlerrevision in der
nachfolgenden Planfeststellung 202
4 Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung für die Entwürfe
der Bundesfachplanung / des Bundesfachplan Offshore und
des Umweltberichts 203
a), Funktion und Grenzen der unverbindlichen frühen
Öffentlichkeitsbeteiligung in der Bundesfachplanung ! 204
XIV
b) Die verbindliche Öffentlichkeitsbeteiligung: Nationale
und unionsrechtliche Vorgaben 205
c) Lösungsansatz: Kommunalbeteiligung als Substitut der
Öffentlichkeitsbeteiligung 207
5 Der Einfluss der ÜNBs auf die SUP 209
a) Der Einfluss auf die SUP im Anwendungsbereich
des NABEG 210
b) Der Einfluss auf die SUP des Bundesfachplan Offshore 212
c) Die Gewährleistung einer objektiven SUP durch die
BNetzA und das BSH 213
IV Der Bundesnetzplan 214
V Grenzüberschreitende Aspekte der Fachplanung 215
1 Reformbedarf der grenzüberschreitenden Fachplanung in
der AWZ 215
2 Reformbedarf der grenzüberschreitenden Fachplanung im
Bundesgebiet einschließlich dem Küstenmeer 217
3 Gesetzesvorschlag für grenzüberschreitende Leitungen 218
VI Europäische Aspekte der Fachplanung 218
i '
1 Die momentane Fachplanung auf EU-Ebene und ihr
Reformbedarf 219
2 Gesetzgebungskompetenzen der EU 222
a) Einordnung des Art 194 AEUV 223
b) Gesetzgebungskompetenzen für materiellrechtliche
Vorgaben 224
c) Gesetzgebungskompetenzen für verfahrensrechtliche
Vorgaben 224
3 Notwendige Beschaffenheit unionsrechtlicher
Fachplanungsvorgaben 226
a) Verfahrensrechtliche Vorgaben 226
b) Materiellrechtliche Vorgaben 228
c) Die Einordnung notwendiger unionsrechtlicher
Vorgaben in das deutsche Fachplanungsrecht 229
aa) Die NABEG-Fachplanung im Bundesgebiet 229
i
bb) Sonderfall: Der Bundesfachplan Offshore für die AWZ 231
XV
cc) Die Ausrichtung des deutschen Rechts an Leitbilder
des Unionsrechts auch ohne EU-Gesetzgebungsakte 232
d) Möglichkeiten einer Verstärkten Zusammenarbeit,
Art 326 ff AEUV 233
4 Institutionelle Reformansätze 233
a) Das Innenverhältnis von EU und Mitgliedstaaten:
Mögliche Weisungsrechte 234
aa) Ausgestaltung des Weisungsrechts 234
bb) Kompetenzrechtliche Voraussetzungen 235
b) Zuständigkeiten auf EU-Ebene und
Koordinationsfunktion der EU-Kommission 236
VII Fazit 238
4 Kapitel: Planfeststellung 239
I Einordnung und Verfahren 239
1 Übersicht: Planfeststellungsverfahren im Bundesgebiet
(NABEG) und der AWZ (SeeAnlVO) 239
2 Bewertung der Verfahren des NABEG und der SeeAnlVO 241
3 Weitere Planfeststellungs-/Genehmigungsverfahren und
ihr Reformbedarf' 243
a) Die Rechtslage im Bundesgebiet 243
b) Die Rechtslage in der AWZ 245
II Inhalt und Zuständigkeiten 247
1 Planrechtfertigung 248
a) Die Bewertung des Bundesbedarfsplangesetzes (BBP1G) 248
b) Notwendige Einbindung technischer Innovationen
(intelligente Netze/Messstellen und gasförmige
Stromspeicherung) 249
2 Die Planfeststellung als Abwägungsentscheidung 251
a) Abwägungsinhalt und-Vorgang 251
b) Vorhandene und notwendige Instrumente der
Abwägungsentscheidung 251
c)'Die reformbedürftige Gewichtung von Umweltbelangen 252
d) Der notwendige Einfluss der EU-Kommission 254
XVI
e) Die Gewichtung der Vorhaben im Sinne der
Art 170 ff AEUV: Reformbedarf und Lösungsansatz 256
3 Die Planfeststellung per Gesetz: Diskussion einer
„Stendalgesetzgebung für Übertragungsnetze 258
4 Notwendige Alleinzuständigkeit der BNetzA für Übertra
gungsleitungen des Bundesgebiets und im Küstenmeer 260
5 Notwendige Alleinzuständigkeit des BSH für die AWZ 262
6 Der Einfluss der ÜNBs und die Reichweite
staatlicher Vorgaben 262
7 Mitwirkungsmöglichkeiten der Länder 264
a) Vorhandene Mitwirkungsmöglichkeiten 265
b) Bewertung und Reformansätze 265
III Das Umweltrecht und die UVP in der Planfeststellung 267
1 Die UVP in der Planfeststellung 268
a) Die UVP nach geltendem Recht 268
b) Bewertung und notwendige Reformansätze 269
aa) Materiellrechtliche Ansätze 270
bb) Verfahrensrechtliche Ansätze in der Zuständigkeit 271
2 Der Einfluss der ÜNBs auf die UVP 273
a) Der Einfluss ^uf die UVP im Anwendungsbereich des
NABEG 274
b) Die Gewährleistung einer objektiven UVP durch die
Behörden 276
aa) Die Gewährleistung beim Scoping der
Antragskonferenz 276
bb) Die Gewährleistung nach der Antragskonferenz 277
cc) Die Bedeutung der Behördenstruktur 278
dd) Die Effektivität vorhandener Regelungen 280
3 Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung für die Umwelt -
und Raumverträglichkeit und sonstige Belange 281
a) Funktion und Grenzen der unverbindlichen frühen
Öffentlichkeitsbeteiligung 281
b) Die verbindliche Öffentlichkeitsbeteiligung: Nationale
und unionsrechtliche Vorgaben 283
xvn
c) Beispiele zu Grenzen der Akzeptanzförderung:
Bündelungsgebote und Vorbelastungen 284
IV Grenzüberschreitende Aspekte der Planfeststellung 287
1 Die geltende Gesetzeslage und die notwendige
Alleinzuständigkeit von BNetzA und BSH 287
2 Die unionsrechtliche Notwendigkeit der Bundeszuständigkeit 288
3 Reformvorschläge 289
V Europäische Aspekte der Planfeststellung 291
1 Der momentane Einfluss der EU-Ebene auf die
Planfeststellung und sein Reformbedarf 291
2 Gesetzgebungskompetenzen der EU 293
3 Notwendige Beschaffenheit unionsrechtlicher Vorgaben
für die Planfeststellung 294
a) Verfahrens- und materiellrechtliche Vorgaben 295
b) Möglichkeiten einer Verstärkten Zusammenarbeit,
Art 326 ff AEUV 297
c) Die Einordnung unionsrechtlicher Vorgaben in das
deutsche Planfeststellungsverfahren 297
aa) Die Planfeststellung im Bundesgebiet 297
bb) Die Planfe'ststellung in der AWZ 298
4 Institutionelle Reformansätze 298
a) Das Innenverhältnis von EU und Mitgliedstaaten:
Mögliche Weisungsrechte 298
b) Zuständigkeiten auf EU-Ebene und Koordinationsfunk
tion der EU-Kommission 300
VI Fazit 301
5 Kapitel: Planungsdurchsetzung und Rechtsschutz 303
I Planungsdurchsetzung gegenüber dem ÜNB 303
1 Die vorhandenen Instrumente der Planungsdurchsetzung 303
a) Darstellung der vorhandenen Instrumente
(Regulierung, Finanzierung, Sanktionierung) 303
b) Bewertung der vorhandenen Instrumente 305
2 Notwendigkeit einer behördlichen Prüfungsexpertise 308
xvin
II Rechtsschutz von Umwelt-/ Naturschutzvereinigungen und
Privatpersonen 310
1 Die Stellung von Umwelt- und Naturschutzvereinigungen
im Rechtsschutzsystem 311
2 Die Stellung von Privatpersonen im Rechtsschutzsystem 315
a) Auswirkungen der EuGH-Entscheidungen in
den Sachen Altrip und Europäische Kommission /
Bundesrepublik Deutschland 316
b) Gleiche Effektivität von Privatpersonen und § 3
UmwRG-Vereinigungen 318
3 Die Frage nach der notwendigen Eingangsinstanz 319
4 Rechtsschutz am Planungsende sowie gegen gesetzliche
Bedarfsausweisungen 322
a) Die Notwendigkeit eines nachgelagerten Rechtsschutzes
am Planungsende 322
b) Rechtsbehelfe gegen Bedarfsausweisungen in
gesetzlichen Planungen 324
5 Diskussion vorhandener und möglicher Vorgaben des
Unionsrechts für Rechtsbehelfe und eine Fehlerfolgenlehre 325
a) Problemaufriss und die Verfahrensautonomie der
Mitgliedstaaten 325
b) Unionsrecht und die Einwendungspräklusion bei
Übertragungsnetzen 326
c) Unionsrecht und die Fehlerfolgenlehre bei
Übertragungsnetzen 329
aa) Vorgaben des Unionsrechts und Einordnung ins
deutsche Energierecht 329
bb) Auswirkung auf die Klagewahrscheinlichkeit am
Beispiel des einstweiligen Rechtsschutzes 332
d) Der Bedarf an unionsrechtlichen Vorgaben 334
aa) Gesetzgebungskompetenz und vorhandene
Unionsregelungen 334
bb) Gestalterische Möglichkeiten 336
cc) Einordnungsprobleme in die Rechtssysteme der
Union und Mitgliedstaaten ? 337
e) Alternativen zu einem verbindlichen Unionsrechtsakt 338
XIX
III Fazit 339
Ergebnis 341
Quellenverzeichnis 343
Amtliche Dokumente 343
Literatur 356
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