Umsetzung von Menschenrechtsübereinkommen in Bundesstaaten: gleichzeitig ein Beitrag zur grundrechtlichen Ordnung im Föderalismus
Gespeichert in:
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Sprache: | German |
Veröffentlicht: |
Zürich/St. Gallen
Dike
[2017]
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Titel: Umsetzung von Menschenrechtsübereinkommen in Bundesstaaten
Autor: Wyttenbach, Judith
Jahr: 2017
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungs Verzeichnis XXIII
Einleitung und Fragestellung 1
TEIL I: Völkerrechtliche Vorgaben 7
1. Kapitel: Der Bundesstaat im Völkerrecht 9
I. Bundesstaat als Völkerrechtssubjekt 9
II. Menschenrechtsübereinkommen: same, bul different 11
III. Bundesstaatsklauseln 18
A. ILO-Verfassungen 18
B. Kchte Bundesstaatsklaus ei: Genler Abkommen über die
Rechtsstellung der Flüchdinge (GFK) 19
C. Interamerikanische Menschenrechtskonvention 21
D. UNO-Menschenrechtspakte 21
E. Weitere Übereinkommen 24
F. Bewertung: Bundesstaatsklauseln und
Menschenrechtsübereinkommen 25
IV. Vorbehalte und auslegende Erklärungen 27
A. Einführende Bemerkungen zur Zulässigkeit 27
B. Vorbehaltsregime einzelner Menschenrechtsinstrumente
und Vorbehalte von Bundesstaaten 29
1. Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) 29
2. L'NO-Mcnschenrechtspakte 33
3. Vorbehalte zu weiteren Übereinkommen 38
C. Bevcrmng: Bundesstaatlich motivierte Vorbehalte 43
IX
Inhaltsverzeichnis
1. Vorbehalte zu Menschenrechtsübereinkommen und
das System der WVRK 43
2. Gegenstand, und Zweck von
Menschentechtsverträgen 47
3. Vorbebake aufgrund der bundesstaatlichen Ordnung 50
V. Zusammenfassung 54
2. Kapitel: Umsetzungspflichten 57
I. Untcrsuchungs gegenständ 57
II. Umsetzungsvorgaben einzelner Übereinkommen 59
A. Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) 60
B. UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte
(Zivilpakt) 62
1. Implementierungspflichten 62
2. Bundes staatliche Aspekte der Umsetzung 64
C. UNO-Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle
Rechte (Sozialpakt) 67
1. Verpflichtungen im Bereich des Sozialpaktes 67
2. Konkretisierung der Umsetzungspflichten 69
D. UNO-Übereinkommen gegen Folter (CAT) und
Fakultativprotokoll (OP CAT) 72
E. UNO-Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form der
Diskriminierung der Frau (CEDAW) 75
F. UNO-Übereinkommen über die Rechte des Kindes
(CRC) 77
1. Umsetzungspflichten 77
2. Bundesstaatliche Aspekte der Umsetzung 78
G. UNO-Übercinkommen zur Beseitigung von
Rassendiskriminierung (CERD) 80
H. Politische Ebene: Universal Periodic Review 81
III. Pflicht zur wirksamen Implementierung 84
A. Umsetzung^Verpflichtung im Mlgemcinen 84
1. Umsetzung nach Treu und Glauben,
Verpflichtungsebenen und holistische Interpretation 84
X
Inhaltsverzeichnis
2. Ermessen der Vertragsstaaten bei der Umsetzung 88
3. Innerstaatliche Anwendbarkeit und Spiegelung in der
Gesetzgebung 91
4. Spektrum der Massnahmen 93
B. Strukturelle und institutionelle Umsetzungsbedingungen
in Bundesstaaten 98
C. Organisationspflichten des Bundesstaates 102
D. General Measures of Implementation 107
1. Akzessorische Umsctzungsmassnahmen im
Überblick 107
2. Human Rights Impact Asscssment im Besonderen 111
3. Nutzung des Berichterstattungsverfahrens 114
4. Aktionspläne im Menschenrechtsbereich 125
5. Nationale Menschenrechtsinstitutionen 129
IV. Pflicht zur glcichmässigen Implementierung? 134
A. Fragestellung 134
B. Konkretisierung in den Dokumenten der
Überwachungsorgane 135
1. Ein Dauerthema 135
2. Kinderrechtskonvention: Regionale Disparitäten als
Diskriminierung 137
3. UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte 138
4. EGMR: Einhaltung des Mindeststandards 141
C. Beurteilung 144
1. Anknüpfung an den Wohnsitz 144
2. Bedürfnisangepasstheit und Innovation durch
Autonomie 145
3. Zum Verhältnis zwischen guter und gleicher
Implementierung 148
4. Zum Verhältnis zwischen Standard und
Massnahmen 150
5. Personen mit eingeschränkter Nicderlassungsfreiheit:
Nivellierung der Massnahmen aufgrund des
Diskriminierungsverbots? 152
6. Aufgaben des Bundesstaates in diesem Kontext 155
V. Zusammenfassendes Zwischenergebnis 157
XI
Inhaltsverzeichnis
TEIL II: Grund- und Menschenrechte in
Bundesstaaten 161
3. Kapitel: Umsetzungspraxis in Bundesstaaten 163
I. Föderalismus und Bundesstaathchkeit 163
A. Föderalismus: Verwirklichung von Interessen 163
B. Bundesstaadichkeit; Einheit im Bund, Autonomie der
Gliedstaaten 165
II. Systeme in ausgewählten Bundesstaaten 168
A. Deutschland 168
1. Unitarischer Bundesstaat 168
2. Abschluss und Umsetzung von
Menschenrechtsübereinkommen 174
B. Österreich 184
1. Unitarischer und zcntralistischer Bundesstaat 184
2. Abschluss und Umsetzung von
Menschenrechtsübereinkommen 186
C. Kanada 189
1. Dezentralisierter Bundesstaat mit regionaler
Minderheitenthematik 189
2. Abschluss und Umsetzung von
Menschenrechtsübereinkommen 197
D. USA 205
1. Dualistischer Bundesstaat 205
2. Abschluss und Umsetzung von
Menschenrechtsübereinkommen 208
E. Australien 214
1. Bundesstaat ohne geschriebenen Grundrechtskatalog 214
2. Abschluss und Umsetzung von
Menschenrechtsübereinkommen 217
F. Belgien 223
1. Sonderfall 223
2. Vertragsschluss und Umsetzung 224
XII
Inhaltsverzeichnis
4. Kapitel: Bewertung der Mehrebenenpolitik in den
untersuchten Bundesstaaten 227
I. Relevante Faktoren im Überblick 227
II. Allgemeine Strukturmerkmale 227
III. Vertragsschlusskompetenzen 230
IV. Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht 231
V. Umsetzung und Dynamik des Kompetenz settings 234
VI. Koordination, Kooperation und Verflechtung der
Zuständigkeiten 236
VII. Rolle des Bundes bei der Umsetzung 239
VIII. Bedeutung von Grundrechtskatalogen 243
IX. Funkdon der Bundesgerichte 244
X. Umgang mit Hctcrogenität 248
XI. Konfliktfelder 249
A. Kollektiv- und Individualinteressen 249
B. Demokratische Gruppenrechte und
Individualrechtsschutz 253
C. Bundesstaatlichkeit, Minderheiten und Individualrechte 259
XII. Zusammenfassendes Zwischenergebnis 263
TEIL III: Bundesstaatlichkeit und Umsetzung in der
Schweiz 269
5. Kapitel: Bundesstaatlichkeit und Völkerrecht in der
Schweiz 271
I. Vertragsverhandlungen und Ratifikation 271
A. Kompetenzen des Bundes im Bereich der Aussenpolitik
und der Staats vertrage 271
XIII
Inhaltsverzeichnis
B. Einbezug der Kantone im Vorfeld des Vertragsbeitritts 274
C. Bewertung 279
II. Geltung, Anwendbarkeit und Rang des Völkerrechts in der
Schweiz 283
A. Monistische Ausrichtung 283
B. Bessere Umsetzung durch Wechsel zum Dualismus? 284
C. Anwendbarkeit 287
1. Einordnung 287
2. Justiziabilität 289
D. Verhältnis von Völkerrecht und Uandesrecht 292
E. Bedeutung von Art. 49 BV (Vorrang des Bundesrechts) 294
F. Urteile des EGMR und Views von Überwachungsorganen 296
III. Umsetzungszuständigkeit 298
A. Ausgangslage 298
B. Lehre, Materialien und Behördenpraxis 299
C. Bewertung 304
IV. Verbindungen zwischen Menschenrechtsübereinkommen,
Grundrechtsschutz und Sozialverfassung 307
A. Grundrechtsschutz 307
1. Ineinandergreifen der Normenordnungen 307
2. Verbindungen zwischen Grund- und
Menschenrechtsschutz 309
3. Tragweite von Art. 35 BV 312
4. Grundrechte als bundesstaatlich neutrale, materielle
Verhaltensnormen 317
B. Sozialverfassung 319
1. Allgemeines 319
2, Kompetenzverteilung 321
C. Bewertung: Verschränkung zwischen Grund- und
Menschcnrechtsschutz 322
V. Vertikale Kontrollfunktion des Bundesgerichts 324
A. Verfahrensrechtliche Aspekte 324
XIV
Inhaltsverzeichnis
B. Auswirkungen in bundesstaatücher Hinsicht 327
C. Versäumnisse des Gesetzgebers 331
D. Untätigkeit des kantonalen Gesetzgebers im Besonderen 332
E. Bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Gleichheit und
Bundesstaatkchkeit 336
1. Fragestellung und Grundsätze 336
2. Rechtsgleichheit und Vollzug von Bundes- bzw.
kantonalem Recht 341
F. Ergebnis: Reichweite und Grenzen der Gerichtsfunktion 344
VI. Zusammenfassendes Zwischenergebnis 345
6. Kapitel: Praxis der Schweiz zu ausgewählten
Übereinkommen 349
I. Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) 349
A. Ratifikation durch die Schweiz und Rechtsprechung des
EGMR 349
B. Innerstaatliche Umsetzung 352
II. UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte (Zivilpakt) 354
A. Ratifikation und Ausgangspunkt der Implementierung 354
B. Rechtsprechung des Bundesgerichts 358
III. UNO-Pakt über wirtschafdiche, soziale und kulturelle Rechte
(Sozialpakt) 360
A. Haltung der Schweiz zur Implementierung 360
B. Rechtsprechung des Bundesgerichts 362
C. Empfehlungen des Ausschusses 363
D. Bewertung 364
IV. UNO-Übereinkommen gegen Rassendiskriminierung (GERD) 366
A. Ratifikation und Ausgangspunkt der Implementierung 366
B. Empfehlungen des Ausschusses und des UNO-
Sonderbenchterstatters 367
C. Bewertung 369
XV
Inhaltsverzeichnis
V. UNO-Übereinkommen gegen Folter und andere grausame,
unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe
(CAT) 370
A. Ratifikation und Ausgangspunkt der Implementierung 370
B. Empfehlungen des Ausschusses und view 371
C. Ergebnis 372
D. Umsetzung des Fakultativprotokolls zu CAT (ÜP CAT) 374
VI. Europäisches Übereinkommen zur Verhütung von Folter und
unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder
Bestrafung (CPT) 377
A. Ratifikation und Ausgangspunkt der Implementiemng 377
B. Besuche des Ausschusses und Berichte 378
VII. UNO-Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von
Diskriminierung der Frau (CEDAW) 379
A. Ratifikation und Ausgangspunkt der Implementierung 379
B. Rechtsprechung des Bundesgerichts 382
C. Empfehlungen des Ausschusses 384
D. Bewertung 385
VIII. UNO-Übereinkommen über die Rechte des Kindes (CRC;
Kinderrechtskonvention) 386
A. Ratifikation und Ausgangspunkt der Implementierung 386
B. Rechtsprechung des Bundesgerichts 389
C. Empfehlungen des Ausschusses 390
D. Bewertung 391
IX. Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit
Behinderungen (CRPD) 393
X. Universal Periodic Review durch den UNO-Menschcnrechtsrat
(UPR) 394
XI. Statut über den internationalen Strafgerichtshof 396
XVI
Inhaltsverzeichnis
XII. Rahmenübereinkommen des Europarates zum Schutz nationaler
Minderheiten und Europäische Charta der Regional- und
Minderheitensprachen 397
XIII. Zwischenergebnis: Schutzausrichtung der Garantien und
Aufgabenverteilung 400
7. Kapitel: Kompetenzverteilung, Kompetenzausübung und
sachgerechte Umsetzung 405
I. Zuständigkeiten und Aufgaben 405
A. Ausgangslage 405
B. Bundeskompetenzen 406
C. Stellung und Autonomie der Kantone 407
D. Horizontale und vertikale Zusammenarbeit 409
E. Zentripetale Entwicklungen 412
IL Föderalismus und Individualrechtsschutz 414
III. Aspekte von Kompetenzverteilung und Kompetenzausübung
bei der Umsetzung von Menschenrechtsübereinkommen 418
A. Monismus schweizerischer Prägung 418
B. Subsidiaritätsprinzip als Kompetenzzuweisungs- und
Kompetenzausübungsregel 421
1. Allgemeines 421
2. Art. 5a BV 421
3. Art. 43* BV 424
4. Subsidiaritätsprinzip und Verpflichtung zur
Umsetzung von Menschenrechtsübereinkommen 426
C. Kantonale Autonomie und Heterogenität der Umsetzung 428
D. Einbindung der Staatsebenen durch einen
prozessorientierten Ansatz 429
IV. Zusammenfassendes Zwischenergebnis 430
XVII
Inhaltsverzeichnis
8. Kapitel: Aufgabenverteilung und Umsetzung im Einzelnen 433
I. Auslegeordnung 43»?
II. Umsetzung durch die Kantone 434
A. Grundrechtsschutz durch die Kantone 434
B. Umsetzung von Menschenrechtsübereinkommen durch
die Kantone 436
1. Umsetzungsverpflichtung im autonomen und im
delegierten Bereich 436
2. Aufgaben des kantonalen Gesetzgebers im
Besonderen 438
3. Venvaltungsstrukturen und andere Einrichtungen 441
4. Kontrolle durch die kantonalen Gerichtsinstanzen 443
C. Rolle von Regionen und Gemeinden 444
1. Verfassungsrechtliche Ausgangslage 444
2. Aktivitäten der Gemeinden und internationale
Kooperation 446
3. Bewertung: Einbindung von Gemeinden und
Städten bei der Implementierung 449
D. Aufsicht der Kantone über die Gemeinden 450
E. Bewertung: Potenzial und Grenzen 452
1. Vielfalt und Innovation 452
2. Potenzielle Defizite von Umsetzungsautonomie und
Heterogenität 454
3. Weitere Gründe für eine zögerliche Umsetzung 457
4. Verdeutlichung der kantonalen
Umsetzungsverpflichtung in der Bundesverfassung? 459
5. Kostenüberwälzung an die Kantone? 460
III. Instrumente des horizontalen kooperativen Föderalismus 461
A. Institutionen 461
B. Konkordate und interkantonale Richtlinien 462
IV. Instrumente des vertikalen kooperativen Föderalismus 467
A. Zusammenarbeit unter der Leitung des Bundes 467
XVIII
Inhaltsverzeichnis
B. VertragÜche Vereinbarungen zwischen Bund und
Kantonen 471
C. Bewertung: Institutionelle Verankerung der vertikalen
Kooperation im Menschenrechtsbereich 473
V. Umsetzung durch den Bund 474
A. Anpassung der Bundesgesetzgebung 474
1. Unmittelbare Umsetzungserlasse 474
2. Verordnungen und Verfügungen gestützt auf
Art. 184 BV 476
B. Sicherstellung der Umsetzung des Bundesrechts 477
1. Allgemeine Grundsätze 477
2. Vorgaben des Bundes über die (einheitliche)
Umsetzung von Bundesrecht 478
3. Absprachen und Übereinkünfte zwischen Bund und
Kantonen 480
4. Beispiele für die Verengung des kantonalen
Spielraums 480
5. Problemkonstellation bei beschränkten
Bundeskompetenzen: Das Beispiel der Fahrenden 486
C. Bundesförderung 489
1. Allgemeines 489
2. Bundestorderung im Menschenrechtsbereich 491
3. Anreize und Steuerung über Bundesförderung 493
D. Würdigung 495
VI. Aufsichtsmassnahmen des Bundes 498
A. Allgemeines und Zuständigkeit 498
B. Mittel der Aufsicht 502
C. Ersatzmassnahmen des Bundes im Besonderen 505
D. Konkretisierung der Bundesaufsicht (Art. 49 B\r) oder
Verankerung cinur subsidiären Bundeskompetenz
(Ergänzung von Art. 54 BV)? 507
E. Ergebnis: Motivation und Einbindung vor
Zwangsmassnahmen 509
VII. Kompetenzzuweisungen an den Bund 510
XIX
Inhaltsverzeichnis
VIII. Dezentralisierungen und Umsetzung von
Menschenrechtsabkommen 512
IX. Zusammenfassung 514
9. Kapitel: Begleitende Umsetzungsmassnahmen 519
I. Um setz ungs aufgaben des Bundes 519
A» Informationsvermktlung und funktionsspezifische
Mcnschcnrcchtsbildung 519
B. Zuständigkeiten auf Bundesebene 521
C. Klärung und Regelung der innerstaatlichen Umsetzung 524
1. Aufbereitung und Weiterbearbeitung 524
2. Vertikale Gestaltung des Prozesses und
organisationsrechtliche Regelung 525
3. Rolle einer unabhängigen Mcnschcnrcchtsinstitution 529
II. Human Rights lmpact Assessment und Evaluation 530
A. Ex (M/e-Prüfung 530
B. Evaluation 533
III. Planungsinstrumente zur Umsetzung von Abkommen in der
Schweiz 535
A. Grundlagen 535
B. Beispiele 537
C. Bewertung: Potenzial und Grenzen 540
IV. Nutzung des Staatenberichts Verfahrens 542
A. Datenerhebung für Staatenberichte 542
B. Bewertung: Bessere Nutzung des Verfahrens 546
C. Weiterbearbeitung der Empfehlungen (Follow-up) 548
U Massnahmen im Bereich des Follow-up 548
2. Einbindung der Legislative und Publikation der
Beschlüsse 551
3. Aufbereitung der Dokumente und
Informationsvermittlung 552
V. Zusammenfassung 553
XX
Inhaltsverzeichnis
TEIL IV: Schlussbetrachtungen 557
Literaturverzeichnis 573
Abgekürzt zitierte Materiahen 619
I. Berichte und Botschaften (Schweiz) 619
II. Wiederholt verwendete Dokumente im Staatenberichtsverfahren
(Schweiz) 620
III. Weitere abgekürzt zitierte Dokumente 622
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