Politische Verwaltungssteuerung: demokratisches Erfordernis und faktische Grenzen
Gespeichert in:
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| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Zürich [u.a.]
Schulthess
2008
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| Schriftenreihe: | Zürcher Studien zum öffentlichen Recht
181 |
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181
ZUERCHER STUDIEN ZUM OEFFENTLICHEN RECHT
HERAUSGEGEBEN IM AUFTRAG DER RECHTSWISSENSCHAFTLICHEN FAKULTAET DER
UNIVERSITAET ZUERICH VON A. AUER, G. BIAGGINI,T. GAECHTER, A.GRIFFEL,TJAAG,
C. KAUFMANN, H. KELLER, A. KLEY, M.REICH, D.THUERER, F. UHLMANN UND B.
WEBER-DUERLER
LORENZ ENGI
POLITISCHE VERWALTUNGSSTEUERUNG
DEMOKRATISCHES ERFORDERNIS UND FAKTISCHE GRENZEN
SCHULTHESS § 2008
IMAGE 2
INHALTSVERZEICHNIS
ABKUERZUNGSVERZEICHNIS XI
LITERATURVERZEICHNIS XV
MATERIALIENVERZEICHNIS LXXV
1. TEIL: PROBLEMATIK
1. GRUNDLAGEN 1
1.1 EINFUHRUNG 1
1.1.1 AUSGANGSLAGE 1
1.1.2 GEGENSTAND DER UNTERSUCHUNG 2
1.1.3 GANG DER UNTERSUCHUNG 4
1.2 BEGRIFFLICHKEIT 5
1.2.1 VERWALTUNG/VERWALTUNGSHANDELN 5
1.2.2 STEUERUNG 7
1.2.3 POLITISCH 9
1.3 ALLGEMEINE EINORDNUNG 15
1.3.1 VON DER PLANUNGSEUPHORIE ZUR STEUERUNGSSKEPSIS 15 1.3.2
THEORETISCHER VERZICHT AUF EIN STEUERUNGSSUBJEKT 16 1.3.3
BEDEUTUNGSZUWACHS DER STEUERUNGSPERSPEKTIVE IN DER 19
VERWALTUNGSRECHTSWISSENSCHAFT
2. GRENZEN DER POLITISCHEN STEUERUNG 21
2.1 KOOPERATIVE VERWALTUNG 21
2.2
2.3
STEUERUNGSEBENEN 2.2.1 NORMATIVESTEUERUNG 2.2.2 INSTITUTIONELLE
STEUERUNG 2.2.3 PERSONAL-STEUERUNG 2.2.4 BUDGET-STEUERUNG
STEUERUNGSPROBLEME 2.3.1 KOMPLEXITAET UND DYNAMIK 2.3.2 SOZIALGESTALTUNG
2.3.3 ENTHIERARCHISIERUNG 2.3.4 GEGENMAECHTE 2.3.5 ZWEISEITIGKEIT
2.3.6 OBSTRUKTIONSNEIGUNG 2.3.7 MANAGEMENT 2.3.8 DIFFERENZIERUNG UND
PLURALISIERUNG DER VERWALTUNG 2.3.9 NORMENFLUT
22 23 24 26 26
27 28 30 33
33 34 35
36 37 38
V
IMAGE 3
INHALTSVERZEICHNIS
2.3.10 INTERNATIONALISIERUNG 39
2.4 PROBLEME AUF DEN STEUERUNGSEBENEN 40
2.4.1 NORMATIVE STEUERUNG 40
2.4.2 INSTITUTIONELLE STEUERUNG 42
2.4.3 PERSONAL-STEUERUNG 43
2.4.4 BUDGET-STEUERUNG 44
2.5 TRANSFORMATION DES POLITISCHEN? 46
3. ERFORDERNIS DER POLITISCHEN STEUERUNG 49
3.1 DEMOKRATIE UND STEUERUNG 49
3.2 DEMOKRATIE 50
3.2.1 ZUM BEGRIFF 50
3.2.2 ERFORDERNIS ZENTRALER POLITISCHER STEUERUNG 53
3.2.3 ERFORDERNIS DER STEUERUNG AUCH IN DER DIREKTEN DEMOKRATIE 56 3.3
DEMOKRATISCHE LEGITIMATION 59
3.3.1 VERMITTELTE LEGITIMATION 59
3.3.2 UNVERMITTELTE LEGITIMATION 62
3.3.3 DISKREPANZ 63
3.3.4 ZWEI LEGITIMATIONSBEGRIFFE 65
3.4 DEMOKRATIE DURCH RECHTSSTAATLICHKEIT 66
3.5 ERGEBNIS NACH DEM ERSTEN TEIL 68
II. TEIL: LOESUNGSANSAETZE
4. ALTERNATIVE ANSAETZE 71
4.1 VORBEMERKUNGEN ZUM ZWEITEN TEIL 71
4.2 GOVERNANCE 72
4.2.1 GENESE 72
4.2.2 BEGRIFF 74
4.2.3 STEUERUNG 76
4.2.4 DEMOKRATISCHE LEGITIMATION 78
4.2.5 ENTGRENZUNGEN 81
4.2.5.1 STAAT UND GESELLSCHAFT 81
4.2.5.2 POLITISCH UND UNPOLITISCH 83
4.2.5.3 OEFFENTLICH UND PRIVAT 84
4.2.6 FAZIT 85
4.3 DIE ZIVILGESELLSCHAFT ALS KORREKTIV ZU VERSELBSTAENDIGTER
ADMINISTRATIVER MACHT (JUERGEN HABERMAS) 86
4.3.1 VERSELBSTAENDIGTE ADMINISTRATIVE MACHT 86
4.3.2 ZUSAMMENSPIEL ZWISCHEN INSTITUTIONALISIERTER WILLENS- BILDUNG UND
NICHT-VERMACHTETER OEFFENTLICHKEIT 88
VI
IMAGE 4
4.3.3 HINTERGRUND: DIE LEBENSWELT
4.3.4 DEMOKRATISCHE LEGITIMATION 4.3.5 STAAT UND GESELLSCHAFT 4.3.6 DAS
MACHTPROBLEM
4.4 POLITIK ALS TEILSYSTEM (HELMUT WILLKE) 4.4.1 POLITIK ALS
SUPERVISIONS-INSTANZ 4.4.2 DISKREPANZEN 4.4.3 KEIN PLATZ FUER DAS
POLITISCHE
INHALTSVERZEICHNIS
90 91 93 95
96 97 98 100
4.5 ZWISCHENERGEBNIS 101
5. EIGENER ANSATZ: REDUKTION DES POLITISCHEN STEUERUNGS- ANSPRUCHS 103
5.1 UNAUFLOESBARE GRUNDPROBLEMATIK 103
5.1.1 UMWELTKOMPLEXITAET 103
5.1.2 AUFGABENSTELLUNG 104
5.2 KONSEQUENZEN FUER DIE POLITIK 105
5.2.1 UEBERHOEHTER STEUERUNGSANSPRUCH 105
5.2.2 REDUKTION DES POLITISCHEN ANSPRUCHS 106
5.3 KONSEQUENZEN FUER DAS RECHT 107
5.3.1 BEGRENZTE STEUERUNGSFAEHIGKEIT 108
5.3.2 RAHMENSTEUERUNG 109
5.4 KONSEQUENZEN FUER DIE (VERWALTUNGS-)RECHTSWISSENSCHAFT 111 5.4.1
NORMATIVITAET UND FAKTIZITAET 112
5.4.2 VERWALTUNGSRECHTSWISSENSCHAFT ALS STEUERUNGSWISSENSCHAFT 116
5.5 ERGEBNIS NACH DEM ZWEITEN TEIL 119
III. TEIL: POSITIVRECHTLICHE IMPLIKATIONEN
6. DIE POLITISCHE VERHALTENSSTEUERUNG DER VERWALTUNG INSBESONDERE DURCH
GESETZ UND GESETZESBINDUNG 121
6.1 VORBEMERKUNGEN ZUM DRITTEN TEIL 121
6.2 GESETZ UND GESETZMAESSIGKEIT ALS SCHLUESSELELEMENTE DER DEMOKRATISCHEN
VERWALTUNGSSTEUERUNG 122
6.3 SCHWEIZERISCHE TRADITION 124
6.3.1 LEHRE 124
6.3.2 RECHTSPRECHUNG 126
6.4 DEUTSCHE TRADITION 127
6.4.1 LEHRE 127
6.4.2 RECHTSPRECHUNG 129
VII
IMAGE 5
INHALTSVERZEICHNIS
6.4.3 VERGLEICH 131
6.5 NEUERE SCHWEIZER LEHRE 132
6.5.1 LOCKERUNGSTENDENZ 133
6.5.2 NEUESTE ENTWICKLUNGEN: NEW PUBLIC MANAGEMENT 134
6.6 WUERDIGENDE ZWISCHENBETRACHTUNG 136
6.6.1 FUNDAMENTALER WANDEL ZUM LEISTUNGSSTAAT 136 6.6.2 VERARBEITUNG IN
DER SCHWEIZER LEHRE 138
6.7 RECHTSLAGE ZUM ERFORDERNIS DER GESETZLICHEN GRUNDLAGE 140 6.7.1
BUNDESVERFASSUNGSRECHT 140
6.7.2 KRITERIEN DER WICHTIGKEIT 143
6.7.3 BUNDESGERICHTLICHE RECHTSPRECHUNG 150
6.8 DIE ERFORDERLICHE BESTIMMTHEIT DER GESETZESNORMEN 154 6.8.1 LEHRE
154
6.8.2 BUNDESGERICHTLICHE RECHTSPRECHUNG 157
6.9 FOLGERUNGEN IM HINBLICK AUF DIE POLITISCHE STEUERUNG DES
VERWALTUNGSHANDELNS 161
6.9.1 ABNEHMENDE NORMDICHTE 161
6.9.2 ERFORDERLICHE POLITISIERUNG DER GESETZGEBUNG 162 6.9.3
KOMPENSATION? 165
6.10 STEUERUNGSEBENE ORGANISATION 166
6.10.1 GRUNDSAETZLICH TIEFE ANFORDERUNGEN DES LEGALITAETSPRINZIPS 167
6.10.2 VERFASSUNG 167
6.10.3 GESETZ 168
6.10.4 VERORDNUNG 169
6.10.5 GESAMTBETRACHTUNG DER ORGANISATIONSRECHTLICHEN
VERHALTENSSTEUERUNG 171
6.11 STEUERUNGSEBENE PERSONAL 171
6.11.1 VERFASSUNG 172
6.11.2 GESETZ 173
6.11.3 VERORDNUNG 173
6.11.4 ALS BEISPIEL ZUR GESETZGEBUNG: DAS BUNDESPERSONALGESETZ 174
6.12 STEUERUNGSEBENE HAUSHALT 176
6.12.1 DER HAUSHALT ALS STEUERUNGSMITTEL 176
6.12.2 EINGESCHRAENKTER SPIELRAUM 177
6.12.3 RECHTLICHE AUSGESTALTUNG 178
6.13 GESAMTBETRACHTUNG ZU DEN STEUERUNGSEBENEN 179
7. DIE POLITISCHE STEUERUNG DES VERWALTUNGSHANDELNS IN
STAATSORGANISATORISCHER HINSICHT 181
7.1 GEWALTENTEILUNG 181
7.1.1 TRADITIONELLES VERSTAENDNIS 181
VIII
IMAGE 6
INHALTSVERZEICHNIS
7.1.2 GANG DER WEITEREN UNTERSUCHUNG 182
7.2 DAS PROBLEM DER REGIERUNGSFUNKTION 183
7.2.1 VERSUCHE DER UMSCHREIBUNG 183
7.2.2 VIERTE FUNKTION? 186
7.2.3 STAATSLEITUNG DURCH REGIERUNG UND PARLAMENT 187
7.3 STAATSLEITUNG UND POLITIK 188
7.3.1 RUDOLF SMEND, ULRICH SCHEUNER 188
7.3.2 BESTIMMUNG DES REGIERUNGSBEGRIFFS DURCH DAS POLITISCHE 190 7.3.3
DAS KRITERIUM DES POLITISCHEN 191
7.3.4 POLITIK, UMSETZUNG UND KONTROLLE 194
7.4 POLITIK UND VERWALTUNG 195
7.4.1 TRENNUNG VON VERWALTUNG UND REGIERUNG 196
7.4.2 VERWALTUNG ALS EIGENSTAENDIGER FAKTOR 197
7.4.3 DIE POLITISCHEN BEHOERDEN: REGIERUNG UND PARLAMENT 199 7.4.4
PRINZIPIELL NICHTPOLITISCHE VERWALTUNG 200
7.5 POLITIK UND DEMOKRATIE 201
7.6 BUNDESVERSAMMLUNG UND BUNDESRAT 203
7.6.1 PARLAMENTSSUPREMATIE 204
7.6.2 DIE FRAGE NACH DER VOLKSWAHL DES BUNDESRATES 204
7.7 BUNDESRAT UND BUNDESVERWALTUNG 207
7.7.1 DIE FAKTISCHE SCHWAECHE DES BUNDESRATES 207
7.7.2 DER BUNDESRAT ALS POLITISCHE BEHOERDE 207
7.7.3 REGIERUNG DURCH DEN BUNDESRAT 208
7.7.3.1 LEITUNG UND BEAUFSICHTIGUNG DES VORBEREITUNGS- VERFAHRENS DER
GESETZGEBUNG 209
7.7.3.2 ALLGEMEINE PLANUNG IM SINNE EINER RICHTLINIEN- GEBUNG 211
7.7.3.3 LEITUNG UND BEAUFSICHTIGUNG DER VORANSCHLAGS-, FINANZPLANS- UND
RECHNUNGSERSTELLUNG 212
7.7.3.4 ALLGEMEINE VERWALTUNGSFUEHRUNG IM SINNE EINER RICHTLINIENGEBUNG
213
7.7.3.5 REPRAESENTATION DES STAATES NACH INNEN UND NACH AUSSEN, VERBUNDEN
MIT BESONDEREN BEFUGNISSEN IN DER AUSSENPOLITIK 214
7.7.3.6 INFORMATIONSTAETIGKEIT 215
7.7.3.7 DIE REGIERUNGSFUNKTIONEN INSGESAMT: TRENNUNG DES POLITISCHEN VOM
ADMINISTRATIVEN 216
7.8 REFORM DER STAATSLEITUNG 217
7.8.1 HISTORISCHE DISKUSSION 217
7.8.2 NEUERE REFORMBEMUEHUNGEN 219
7.8.3 DAS MISSTRAUEN GEGENUEBER POLITISCHER FUEHRUNG IN DER SCHWEIZ 221
7.8.4 DIE MINIMIERUNG DES REGIERENS 223
IX
IMAGE 7
INHALTSVERZEICHNIS
7.9 FOLGERUNGEN DE CONSTITUTIONE FERENDA 225
7.9.1 EIGENES KAPITEL FUER DIE BUNDESVERWALTUNG 226
7.9.2 UNTERSCHEIDUNG ZWISCHEN BUNDESRATSMITGLIED UND DEPARTEMENTSCHEF
227
7.9.3 KLARE AUFGABENVERTEILUNG ZWISCHEN REGIERUNG UND VERWALTUNG,
INSBESONDERE BEZUEGLICH DER GESETZ- UND VERORDNUNGSGEBUNG 228
7.9.4 VERWALTUNG FUER REGIERUNG UND PARLAMENT 232
7.9.5 ZUSAMMENFASSENDE BEMERKUNGEN DE CONSTITUTIONE FERENDA 233
7.10 SCHLUSS: POLITIK, DEMOKRATIE UND VERWALTUNG 234
7.11 ERGEBNIS NACH DEM DRITTEN TEIL 236
7.12 SCHLUSSBETRACHTUNG 239
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