Die Rechtsstellung des Unternehmens in grenzüberschreitenden Kartellverfahren: zur Tragweite des Grundsatzes "ne bis in idem" im EG-Kartellsanktionsrecht
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Köln [u.a.]
Heymann
2009
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Titel: Die Rechtsstellung des Unternehmens in grenzüberschreitenden Kartellverfahren
Autor: Baudisch, Ilja
Jahr: 2009
Inhaltsverzeichnis
Vorwort des Herausgebers. V
Vorwort des Autors. VI
Einleitung. 1
Erster Teil:
Rechtliche Probleme des dezentral-kooperativen Kartellrechtsvollzugs 7
§ 1. Die zunehmende globale Konvergenz der Wettbewerbsordnungen. 9
I. Die wettbewerbspolitische Notwendigkeit einer effektiven Kartellrechtsdurchset-
zung. 9
1. Eingrenzung der Untersuchung auf Hardcore-Beschränkungen. 9
2. Entwicklungslinien der modernen Kartellgesetzgebung. 11
a) Die Wettbewerbspolitik der USA. 12
b) Deutschland: vom »Land der Kartelle« zur Wettbewerbsnation. 14
c) Wettbewerbsrecht und -politik in der Europäischen Gemeinschaft. 17
d) Die besondere Situation in der Schweiz. 20
3. Zwischenergebnis. 24
II. Herausbildung kongruenter Instrumente zur Bekämpfung von Hardcore-Kar-
tellen. 25
1. Vorbemerkungen: staatliche versus private Kartellrechtsdurchsetzung. 25
2. Staatliche Instrumente zur Aufdeckung wettbewerbsschädlicher Praktiken. 27
a) Relevanz des Verfolgungsansatzes für die Aufdeckung von Hardcore-Ver-
stößen. 27
b) Grundlegende Anforderungen an staatliche Ermittlungsmaßnahmen. 28
c) Die internationale Verbreitung von Kronzeugenprogrammen. 29
aa) Zielsetzung und grundlegende Funktionsweise. 29
bb) Vergleichende Gegenüberstellung der Kronzeugenprogramme. 31
(i) Kronzeugenregelungen im Kartellrecht der USA. 31
(ii) Kronzeugenregelungen im EG-Wettbewerbsrecht. 32
(iii) Fazit: Unterschiede und gemeinsame Grundsätze. 34
3. Hoheitliche Sanktionsbefugnisse im Hinblick auf Hardcore-Kartelle. 36
a) Sanktionsbefugnisse für Kartellverstöße in den USA. 36
b) Die Bußgeldpolitik der Europäischen Kommission. 37
4. Vorläufige Bewertung und Folgefragen. 40
§ 2. Grundlagen der auslandsbezogenen Durchsetzung der Wettbewerbsregeln. 41
I. Anknüpfungskriterien der extraterritorialen Rechtsanwendung. 41
1. Das Auswirkungsprinzip im Kartellrecht der Vereinigten Staaten. 42
a) Einschränkung der Zuständigkeit durch gerichtliche Interessenabwägung
(»judicial balancing« und »international comity«). 44
b) Begrenzung des räumlichen Anwendungsbereichs durch den »Foreign Trade
Antitrust Improvement Act«. 46
c) Fazit zur Extraterritorialität des US-Antitrustrechts. 49
2. Die internationale Anwendbarkeit der EG-Wettbewerbsvorschriften. 49
a) Theorie der wirtschaftlichen Unternehmenseinheit. 50
b) »Durchführung innerhalb der Gemeinschaft« statt Auswirkungsprinzip. 51
c) Fazit zur Extraterritorialität des EG-Wettbewerbsrechts. 53
VII
Inhaltsverzeichnis
II. Stellungnahme zur auslandsbezogenen Rechtsanwendung und ihren Folgepro-
blemen. "
1. Probleme aus der Sicht der beteiligten Wettbewerbsbehörden.¦. 54
a) Der Erlass von Schutz- bzw. Abwehrgesetzgebung (»blocking legislation«). 54
b) Ermittlungs- und Vollzugsdefizite bei grenzübergreifenden Sachverhalten. 55
c) Die Gefahr divergierender wettbewerbsrechtlicher Entscheidungen. 57
2. Probleme aus der Sicht der betroffenen Unternehmen. 58
a) Fusionskontrolle und Unternehmenskooperation. 58
b) Beurteilung in Kartell- und Missbrauchsfällen. 60
aa) Statistischer Anstieg der Kartellfälle mit internationalem Bezug. 60
bb) Nachteilige Auswirkungen auf Kronzeugenprogramme. 61
cc) Potentielle Überbestrafung durch Mehrfachsanktionen. 63
(i) Das ökonomische Modell der Kosten-Nutzen-Analyse. 64
(ii) Beschränkung auf wohlfahrtsökonomisch relevante Auswir-
kungen. 65
(iii) Rechtsstaatliche Bedenken bei multiplen Verfahren und Sank-
tionen. 66
3. Zusammenfassung. 67
§ 3. Internationale Regulierungsmodelle zur Bekämpfung grenzübergreifender Kartelle. 68
I. Die Zusammenarbeit der nationalen Wettbewerbsbehörden auf bilateraler Ebene. 69
1. Das Kooperationsabkommen zwischen der EG und den USA von 1991/1995 . 70
a) Gegenseitige Notifizierung und Austausch von Informationen. 70
b) Unterstützung bei Anwendungsmaßnahmen und Abstimmung des gemein-
samen Vorgehens. '1
c) Achtung wichtiger Belange der anderen Partei (»international comity«). 72
2. Ausbau und Konkretisierung durch das »positive comky«-Abkommen
von 1998. 73
3. Bewertung der Zusammenarbeit und der Möglichkeiten ihrer Weiterent-
wicklung. '5
a) Wettbewerbspolitische Beurteilung des in den Abkommen vorgesehenen
Koordinierungsmechanismus. '5
b) Praktische Probleme des Austauschs von Informationen und Beweisen. 77
c) U.S. International Antitrust Enforcement Assistance Act (IAEAA). 78
d) Zwischenergebnis. 79
II. Die globalen Initiativen zur Stärkung der internationalen Kartellrechtsdurchset-
zung. 79
1. Der »top down«-Ansatz des »Draft International Antitrust Code«. 80
a) Die materiellrechtlichen Bestimmungen im Überblick. "1
b) Bewertung dieses Regulierungsansatzes. 82
2. Der »bottom up«-Ansatz des International Competition Network. 83
a) Inhalte der projektbezogenen Zusammenarbeit. 83
b) Bewertung dieses Regulierungsansatzes. 85
3. Zusammenfassende Würdigung der internationalen Regulierungsmodelle. 85
§ 4. Die Behandlung grenzüberschreitender Kartellsachverhalte in der Europäischen Ge-
meinschaft. 86
I. Die Art. 81, 82 EG als einheitlicher Rechtsrahmen zur Behandlung transnationaler
Kartellfälle. 87
1. Die Abgrenzung anhand einer extensiv ausgelegten Zwischenstaatlichkeits-
klausel. 88
2. Das Rangverhältnis zwischen nationalem und europäischem Kartellrecht. 90
a) Situation vor Erlass der VO 1/2003. 90
b) Situation nach Erlass der VO 1/2003. 91
VIII
Inhaltsverzeichnis
c) Bewertung der Neuordnung in Bezug auf die Unternehmensinteressen. 92
d) Fazit. 95
II. Der dezentrale Vollzug der Wettbewerbsvorschriften nach der VO 1/2003. 95
1. Wesen und Funktionsweise des European Competition Network. 96
a) Grundzüge des Verwaltungsvollzugs in der Europäischen Gemeinschaft. 96
aa) Der indirekte Vollzug durch die Mitgliedstaaten. 97
bb) Der direkte Vollzug durch Gemeinschaftsorgane. 98
b) Besonderheiten des Verwaltungsvollzugs im ECN. 100
aa) Entwicklung und Kernelemente der Zusammenarbeit. 100
bb) Rechtsstellung und Befugnisse der Europäischen Kommission. 101
(i) Notifizierungspflichten gegenüber der Kommission. 102
(ii) Evokationsrecht gemäß Art. 11 Abs. 6 VO 1/2003. 102
(iii) Gemeinschaftsweite Ermittlungs- und Sanktionsbefugnisse. 103
cc) Rechtsstellung und Befugnisse der nationalen Wettbewerbsbehörden. 104
dd) Der Gemeinsame Ausschuss für Kartell- und Monopolfragen. 106
2. Die Grundsätze der Fallverteilung im Wettbewerbsnetzwerk. 107
a) Verfahrenshäufung im Verhältnis der Mitgliedstaaten untereinander. 108
aa) Ausübung des Evokationsrechts in der anfänglichen Fallverteilungs-
phase. 110
bb) Ausübung des Evokationsrechts nach Abschluss der Fallverteilungs-
phase. 111
cc) Anspruch auf Behandlung des Falles durch die »gut geeignete Be-
hörde«?. 112
(i) Rechtsnatur von Kommissionsmitteilungen und -bekanntmachun-
gen. 113
(ii) Kein individueller Rechtsanspruch der Unternehmen. 114
dd) Zwischenergebnis. 115
b) Verfahrenshäufung im Vertikalverhältnis von Kommission und Mitglied-
staaten. 115
aa) Tätigwerden der Kommission nach Abschluss des nationalen Verfah-
rens . 115
bb) Tätigwerden nationaler Stellen nach Abschluss des Kommissionsver-
fahrens. 116
c) Parallelverfahren nach europäischem und nationalem Kartellrecht. 117
d) Zusammenfassung zu den Fallverteilungsmechanismen. 118
III. Schutz vertraulicher Informationen bei der transnationalen Zusammenarbeit. 119
1. Schutz im Verhältnis zu Dritten: das Gebot der Amtsverschwiegenheit. 119
2. Schutz im Innenverhältnis der Netzwerkmitglieder untereinander. 121
a) Beschränkungen der Informationsverwertung nach dem Verfahrensgegen-
stand. 122
b) Beschränkungen der Infonnationsverwertung nach dem Adressatenkreis. 123
c) Relevanz verfahrensrechtlicher Unterschiede bei der Informationsermitt-
lung. 125
aa) Kartellrechtliche Ermittlungsbefugnisse in den Verfahrensordnungen . 125
bb) Die Reichweite des »nt'mo tenetur«-Grundsatzes. 126
cc) Vertraulichkeit der Anwaltskommunikation (»attorney-client pri-
vilege«). 128
dd) Die Unverletzlichkeit von Privat- und Geschäftsräumen. 130
d) Bewertung der Unterschiedlichkeit grundrechtlicher Standards bei der
Informationsermittlung und -Weitergabe. 134
IX
Inhaltsverzeichnis
IV. Die verfahrensmäßige Behandlung von Kronzeugenanträgen im Wettbewerbsnetz-
werk. 137
1. Die rechtliche Ausgangslage. 137
2. Änderungen durch die Kronzeugenmitteilung 2006. 139
3. »Model Leniency Programme« der Kommission. 140
4. Bewertung der Maßnahmen der Kommission. 141
V. Stellungnahme zum dezentral-kooperativen Rechtsvollzug im EG-Kartellrecht. 142
1. Die strikte Zuständigkeitsverteilung in der europäischen Fusionskontrolle. 142
a) Abgrenzung nach der gemeinschaftsweiten Bedeutung des Vorhabens. 143
b) Modifizierung durch erweiterte Verweisungsmöglichkeiten nach der
VO 139/2004. 144
2. Die Zwei-Pfeiler-Lösung des EWR-Abkommens. 145
3. Begründung der abweichenden Verfahrensgestaltung im EG-Kartellrecht. 147
4. Fazit. 150
i 5. Ergebnis zum ersten Teil. 151
Zweiter Teil:
Die verfahrenskoordinierenden Wirkungen
des transnationalen »ne bis in idem«-Gmndsa,tzes 155
l 6. Grundsätzliche Anerkennung und Inhalte einer transnationalen »ne bis in idem«-Ga-
rantie. 156
I. Dogmatische Grundlegung und zentrale Gewährleistungsinhalte. 157
1. Die Wechselbeziehung zwischen »ne bis in idem« und Rechtskraft. 158
2. Subjektiver Gewährleistungsgehalt des »ne bis in idem«-Grundsatzes. 161
3. Objektiv-rechtliche Wirkungen der »ne bis in idem«-Gewährleistung. 162
4. Zwischenergebnis zur dogmatischen Ableitung des »ne bis in idern«-Grund-
satzes. 163
II. Die umfassende Anerkennung als rechtsordnungsintern wirkende Gewährleis-
g\f
1. Rechtliche Verankerung in der Europäischen Menschenrechtskonvention. 1 "
a) Ableitung aus allgemeineren (straf-)verfahrensrechtlichen Garantien. *°4
b) Die Verbürgung des Art. 4 des 7. EMRK-Zusatzprotokolls. 165
2. »Ne bis in idem«-Verbürgungen in den nationalen Verfassungsordnungen. 1°°
a) Bestimmung des Art. 103 Abs. 3 GG zugrunde liegenden Tatbegriffs. l68
b) Die Verfahrenswiederaufnahme zum Nachteil des Betroffenen. "
c) Strafklageverbrauchende Wirkung ausländischer Urteile. " ¦*
III. Die Anerkennung als rechtsordnungsübergreifender Grundsatz im Gemeinschafts-
recht. 175
\. Art. 54 des Schengener Durchführungsübereinkommens (SDÜ). 175
a) Auslegung des Begriffs der rechtskräftigen Aburteilung. 176
aa) Restriktives Verständnis der deutschen Rechtsprechung. 177
bb) Extensive teleologische Auslegung durch den EuGH. I78
b) Auslegung des Begriffs »dieselbe Tat«. 18°
aa) Vorüberlegungen zu möglichen Interpretationsansäßten. 180
bb) Bestimmung der Tatidentität in der Rechtsprechung des EuGH. 181
c) Zusammenfassung zur Auslegung des Art. 54 SDÜ. ^
2. Weitere transnationale »ne bis in idem«-Garantien, insbesondere Art. 50 GRC. 183
a) Die territoriale Reichweite des Doppelbestrafungsverbots in Art. 50 GRC. 184
aa) Umfassende Geltung in rechtsordnungsinternen Sachverhalten. l85
bb) Anwendung in grenzüberschreitenden Sachverhalten fraglich. lg5
cc) Zwischenergebnis zum territorialen Geltungsbereich. lg7
b) Auslegung des Begriffs »dieselbe Tat« in Art. 50 GRC. l87
X
Inhaltsverzeichnis
c) Zusammenfassung zur Auslegung des Art. 50 GRC. 189
IV. Konsequenzen des transnationalen »ne bis in idem« für eine effektive Strafverfol-
gung. 189
Der »ne bis in idem«-Grundsatz in der Rechtsprechung zum europäischen und inter-
nationalen Kartellrecht. 192
I. Die rechtsordnungsinterne Anerkennung in Verfahren der Europäischen Kom-
mission. 194
1. Vorliegen einer rechts- bzw. bestandskräftigen Sachentscheidung. 194
2. Vorliegen einer einheitlichen Tat (»idem«). 195
a) Zusammentreffen verschiedener materiellrechtlicher Tatbestände. 196
b) Zusammentreffen verschiedener Sanktionsfolgen. 197
aa) Büß- und Zwangsgelder gemäß Art. 23, 24 VO 1/2003. 198
bb) Nebeneinander der Bußgeldtatbestände des Art. 23 Abs. 2 VO 1/2003. 199
cc) Individual- und Ausfallhaftung gemäß Art. 23 Abs. 2 und 4 VO 1/2003. 200
II. Transnationale Wirkungen der Gewährleistung im Gemeinschaftskartellrecht. 203
1. Die Tragweite im Verhältnis zwischen europäischem und nationalem Kartell-
recht. 203
a) Zurückweisung eines universalen innereuropäischen »ne bis in idem«. 204
b) Anrechnung als Ausdruck eines allgemeinen Billigkeitsgedankens. 206
2. Anwendbarkeit im Verhältnis zwischen Europäischer Gemeinschaft und Dritt-
staaten . 207
a) Kein transnationales Doppelbestrafungs- und Doppelverfolgungsverbot. 207
b) Keine Anrechnung drittstaatlicher Kartellsanktionen im Rahmen der Sank-
tionszumessung. 208
3. Bedeutung der Rechtsprechung für den dezentralen Kartellrechtsvollzug im
ECN. 209
a) Alleiniges Vorgehen einer Behörde innerhalb des Wettbewerbsnetzes. 210
b) Handeln mehrerer Wettbewerbsbehörden innerhalb des ECN. 211
aa) Verfahrenshäufung im Vertikalverhältnis. 211
bb) Verfahrenshäufung im Horizontalverhältnis. 214
4. Zwischenergebnis. 216
III. Würdigung der »ne bis in idem«-Rechtsprechung. 217
1. Kritik am restriktiven Verständnis des Identitätserfordernisses. 217
a) Zum Kriterium der Rechtsnormenidentität. 217
b) Zum Kriterium der Sachverhaltsidentität. 219
2. Entwicklung eines alternativen Lösungsansatzes. 222
Dogmatische Qualifikation der EG-Kartellgeldbuße als »Strafe im weiteren Sinne«. 227
I. Rechtsfolgen von Wettbewerbsverstößen in den Mitgliedstaaten. 229
1. Das Spektrum kartellrechtlicher Sanktionen im nationalen Recht. 229
2. Einordnung der Ordnungswidrigkeiten des deutschen Rechts. 230
a) Nichtgekung des »ne bis in idem«-Grundsatzes im Disziplinarrecht. 230
b) Strittige Anwendbarkeit im Bereich des Ordnungswidrigkeitenrechts. 231
aa) Praktische Konsequenzen für kartellbehördliche Maßnahmen. 232
(i) Ausschluss der mehrfachen Bebußung desselben Kartellverstoßes. 232
(ii) Zusammentreffen von Kartellgeldbuße und Vorteilsabschöpfung. 233
(iii) Zusammentreffen von Kartellgeldbuße und Verfallsanordnung. 234
bb) Meinungsstand zur Qualifikation der Geldbußen im deutschen Recht. 235
cc) Geltung einzelner strafrechtlicher Garantien im Ordnungswidrigkeiten-
recht. 237
(i) Der Bestimmtheitsgrundsatz gemäß Art. 103 Abs. 2 GG. 237
(ii) Bedeutung für die Tatbestände des Kartellordnungswidrigkeiten-
rechts. 239
XI
Inhaltsverzeichnis
(in) Schlussfolgerungen hinsichtlich des »ne bis in idem«-Grundsatzes. 242
dd) Zwischenergebnis. 24J
II. Die Rechtsnatur gemeinschaftsrechtlicher Kartellsanktionen. 244
1. Irrelevanz der Bestimmung des Art. 23 Abs. 5 VO 1/2003. 244
2. Einordnung der Sanktion anhand materieller Beurteilungskriterien. 247
a) Der Begriff des Strafrechts in der Rechtsprechung des EGMR. 247
b) Anwendung dieser Grundsätze auf die EG-Kartellgeldbuße. 248
aa) Legislatorische Einordnung (»domestic classification«). 24"
bb) Funktion der Kartellgeldbuße (»nature of the offence«). 25°
cc) Schwere der Sanktion und ihre Wirkungen auf den Adressaten
(»severity of the potential penalty«). 251
c) Zwischenergebnis.-.•.
III. Konsequenzen der Einordnung als Strafe im weiteren Sinne für die Verteidigungs-
rechte im EG-Kartellverfahren. 253
1. Der Bestimmtheitsgrundsatz und seine Bedeutung für das europäische Wett-
bewerbsrecht. 2'
a) Bestimmtheit der materiellen Tatbestände des EG-Wettbewerbsrechts. 255
b) Bestimmtheit der Bußgeldtatbestände nach der VO 1/2003. 255
aa) Auffassungen in der Literatur. 2-1
bb) Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte. 256
c) Würdigung. 258
2. Die speziellen Gewährleistungen des »fair trial«-Grundsatzes. 259
a) Der Grundsatz der Waffengleichheit im Strafverfahren. 25"
b) Der Grundsatz der Waffengleichheit im Kartellverfahren. 261
c) Zwischenergebnis. 2°2
3. Schlussfolgerungen für die Anwendbarkeit des »ne bis in idem«-Grundsatzes
im Gemeinschaftskartellrecht. 263
a) Ansätze zur Differenzierung nach der Art und Schwere der Sanktion. 264
b) Der »ne bis in idem«-Grundsatz als ausnahmslos geltende Gewährleistung. 265
c) Wechselwirkung zwischen Schutzbereich und Eingriffsrechtfertigung. 267
d) Besonderheiten des Art. 50 GRC. 269
IV. Fazit. 270
§ 9. Die Erstreckung des »ne bis in idem«-Grundssatzes auf juristische Personen und Per-
sonenvereinigungen. 271
I. Ausgangspunkt: Unternehmen als Bußgeldadressaten. 272
1. Der Unternehmensbegriff im EG-Kartellrecht. 273
2. Unternehmensträger als faktischer Bußgeldadressat. 274
II. Bedingungen der Grundrechtsberechtigung von juristischen Personen und
Personenvereinigungen. 275
1. Verortung zwischen Gesetzes- und Verfassungsrecht in den nationalen Rechts-
ordnungen. 276
2. Dogmatische Begründungsansätze der Grundrechtsfähigkeit. 277
a) Individualistische Betrachtung: Durchgriff auf die vom Unternehmen reprä-
sentierten natürlichen Personen?.'.•• 277
b) Feststellung einer grundrechtstypischen Gefährdungslage. 278
c) Grundrechtsberechtigung juristischer Personen des öffentlichen Rechts. 279
d) Sonderfall: die universale Anwendbarkeit von Prozessgrundrechten. 280
3. Die gemeinschaftsgerichtliche Praxis zur Grundrechtsberechtigung juristischer
Personen. 282
4. Zwischenergebnis. 285
III. Übertragung dieser Grundsätze auf die »ne bis in idem«-Garantie. 285
1. Vorüberlegungen.,. 285
XII
Inhaltsverzeichnis
2. Die wesensmäßige Anwendbarkeit des »ne bis in idem« in seiner Funktion als
Doppelbestrafungs- und Doppelverfolgungsverbot,. 287
3. Die wesensmäßige Anwendbarkeit des »ne bis in idem« in seiner Funktion als
Anrechnungs- oder Berücksichtigungsgebot. 290
4. Implikationen für die Berücksichtigung ausländischer Sanktionen bei der Buß-
geldzumessung. 292
a) Bestehen einer Berücksichtigungspflicht. 292
b) Umfang der Berücksichtigungspflicht. 294
IV. Fazit. 296
§10. Ergebnis zum zweiten Teil. 296
Fazit zur verfahrensrechtlichen Situation der Unternehmen
in grenzüberschreitenden Kartellverfahren 301
§ 11. Zusammenfassende Bewertung der Untersuchungsergebnisse. 301
§12. Abstract. 310
Abkürzungsverzeichnis. 313
Literaturverzeichnis. 319
Sachverzeichnis. 345
XIII |
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