Rechtsfragen zu business improvement districts:
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|---|---|
| Format: | Thesis Book |
| Language: | German |
| Published: |
Berlin
Lexxion, Der Jur. Verl.
2009
|
| Series: | Beiträge zum Raumplanungsrecht
238 |
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| Online Access: | Inhaltsverzeichnis |
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| ISBN: | 9783939804758 |
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| adam_text | Titel: Rechtsfragen zu Business Improvement Districts
Autor: Wellens, Cornelia
Jahr: 2009
Inhaltsübersicht
Erster Teil: Grundlagen .................................. 1
§ 1 Einführung ........................................... 1
§ 2 Vorläufer und Entstehung des Konzepts der Business Improvement
Districts ............................................. 25
Zweiter Teil: Business Improvement Districts im deutschen Recht .... 45
§ 3 Organisationsform ...................................... 45
§ 4 Gesetzliche Regelungen zu Business Improvement Districts in
Deutschland .......................................... 69
Dritter Teil: Verfassungsrechtliche Fragen zum Business Improvement
District in öffentlich-privater Kooperation............109
§ 5 Finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit der Abgabe..............109
§ 6 Grundrechtliche Fragen...................................190
§ 7 Anforderungen des Demokratieprinzips aus Art.20 Abs.l, 2 GG ......221
Vierter Teil: Fragen des europäischen Beihilfen- und Vergaberechts
zum Business Improvement District in öffentlich-
privater Kooperation ...........................279
8 8 Beihilfenrecht .........................................279
§ 9 Vergaberecht..........................................316
Zusammenfassung ........................................391
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis.................................... XIX
Erster Teil: Grundlagen.................................... ]
§ 1 Einführung ........................................... 1
1. Problemstellung .................................... 1
2. Ziel und Gang der Untersuchung ........................ 5
3. Definition und Merkmale eines Business Improvement Districts ... 7
a) Abgegrenztes Gebiet............................... 8
b) Geschäftsquartier ................................. 9
c) Private Initiative.................................. 10
d) Hoheitliche Errichtung auf gesetzlicher Grundlage .......... 11
e) Befristung ...................................... 12
f) Aufwertungsmaßnahmen............................ 13
g) Verpflichtende Abgabe ............................. 14
h) Grundstückseigentümer und/oder Gewerbetreibende ......... 15
4. Begriff »Business Improvement District«................... 16
5. Tätigkeitsfelder der Business Improvement Districts........... 17
a) Investitionen in die Gebietsausstattung .................. 18
b) Sauberkeit und Instandhaltung ........................ 19
c) Sicherheit ...................................... 19
d) Nutzungssteuerung ................................ 20
e) Erreichbarkeit.................................... 20
f) Kundenbetreuung ................................. 21
g) Marketing ...................................... 21
h) Interessenvertretung ............................... 22
i) Leerstands- und Branchenmanagement .................. 22
j) Qualifizierung ................................... 23
k) Soziales........................................ 23
§ 2 Vorläufer und Entstehung des Konzepts der Business Improvement
Districts ............................................. 25
I. Business Improvement Districts und ihre Vorläufer in
Nordamerika ...................................... 25
1. Vorläufer von Business Improvement Districts in den USA .... 25
2. Die Anfänge - Business Improvement Areas in Kanada ...... 28
VII
3. Entwicklung, Verbreitung und rechtliche Gestaltung von
Business Improvement Districts in den USA .............. 30
a) Prozess der Errichtung ........................... 31
b) Organisationsform .............................. 32
c) Abgabenpflicht und -erhebung...................... 34
II. Initiativen zur Aufwertung der deutschen Innenstädte und
Vorläufer von Business Improvement Districts in Deutschland .... 36
1. Stadtentwicklungspolitik und Städtebauförderung........... 37
2. Räumliche Steuerung des Einzelhandels ................. 38
3. Freiwillige Zusammenschlüsse der Gewerbetreibenden oder
Grundstückseigentümer............................. 40
4. Innenstadtmarketing ............................... 41
5. Immobilien- und Standortgemeinschaften auf freiwilliger Basis . 42
Zweiter Teil: Business Improvement Districts im deutschen Recht . . • • 45
§ 3 Organisationsform ......................................
I. Anforderungen an die Organisationsform eines Business Improve-
ment Districts...................................... 45
1. Selbstorganisation................................. 45
2. Ausübung von Zwang.............................. 46
II. Mögliche Organisationsformen des öffentlichen Rechts......... 4/
1. Eignung........................................ 4»
a) Körperschaft des öffentlichen Rechts ................. 47
b) Anstalt des öffentlichen Rechts ..................... 49
2. Gegenüberstellung ...............................• *
III. Öffentlich-private Kooperation - Darstellung der in deutschen
Gesetzen gewählten Organisationsform ...................• 53
1. Organisationsstruktur und Errichtungsverfahren ............ ^4
a) Initialphase ................................... ^
b) Interne oder externe Aufgabenträgerschaft..............
c) Antrag auf Errichtung............................ 5
d) Prüfung, Auslegung und Betroffenenbeteiligung.........• ^
e) Förmliche Errichtung ...........................•
f) Abgabenerhebung und Durchführung der Maßnahmen ..... 59
2. Charakterisierung der Handlungsbeiträge Privater..........¦ ^°
a) Keine Privatisierung............................¦ 61
vin
b) Regulierte Selbstregulierung ....................... 63
c) Partizipation .................................. 67
d) Vertragliche Kooperation ......................... 67
§ 4 Gesetzliche Regelungen zu Business Improvement Districts in
Deutschland .......................................... 69
I. Landesrecht ....................................... 69
1. Stand der Gesetzgebung und der Errichtung von Business
Improvement Districts.............................. 69
2. Grundkonzeption, Zweck und Anwendungsbereich.......... 71
a) Öffentlich-private Kooperation als Grundkonzeption....... 71
b) Zweck....................................... 72
c) Anwendungsbereich ............................. 73
3. Ausgestaltung der Business Improvement Districts.......... 73
a) Bezeichnung und Rechtspersönlichkeit ................ 73
b) Katalog möglicher Maßnahmen ..................... 74
c) Geltungsdauer ................................. 75
4. Akteure........................................ 76
a) Aufgabenträger ................................ 76
aa) Hamburger Modell und darauf basierende gesetzliche
Regelungen ................................ 76
bb) Nordrhein-westfälische Immobilien- und Standort-
gemeinschaft als interner Aufgabenträger ........... 79
b) Grundstückseigentümer und/oder Gewerbetreibende....... 81
c) Akteure auf öffentlicher Seite ...................... 83
5. Errichtungsverfahren............................... 85
a) Initialphase und Antragstellung ..................... 85
aa) Informale und formale Bestandteile ............... 85
bb) Schleswig-holsteinische Besonderheiten............. 86
b) Prüfung. Auslegung und Betroffenenbeteiligung.......... 88
c) Förmliche Errichtung ............................ 91
6. Umsetzung...................................... 92
a) Abgabenerhebung............................... 92
b) Durchführung der Maßnahmen...................... 93
c) Überwachung des Aufgabenträgers................... 94
7. Abgabe ........................................ 95
IX
a) Abgabenpflichtige .............................. 95
b) Ausnahmen und Befreiungen....................... 97
c) Bemessungsgrundlage............................ 99
d) Rechtsnatur................................... 99
e) Verwendung .................................. 100
II. Bundesrechtliche Regelung in § 171f BauGB................ 102
1. Kompetenzrechtliche Flankierung der Landesgesetze als
Regelungsmotivation............................... 103
2. Weitere Inhalte................................... 105
Dritter Teil: Verfassungsrechtliche Fragen zum Business Improvement
District in öffentlich-privater Kooperation............109
§ 5 Finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit der Abgabe..............109
A. Rechtsnatur der Abgabe ..................................109
I. Steuer...........................................1 n
1. Von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen hoheitlich
auferlegte Geldleistungspflicht........................ 2
2. Erzielung von Einnahmen für den allgemeinen öffentlichen
Finanzbedarf ....................................11^
a) Haushaltsmäßige Behandlung....................... 13
b) Zweckbindung.................................1 ^
c) Zwecksteuer .................................. *
aa) Gesetzgebungskompetenz für Zwecksteuer...........1
bb) Verwendungsspielraum........................1
3. Keine Gegenleistung...............................1^
II. Gebühr ..........................................l20
1. An den Aufgabenträger weitergeleiteter Abgabenanteil .......l21
2. Pauschalbetrag für den Verwaltungsaufwand ..............1
III. Beitrag ..........................................122
1. An den Aufgabenträger weitergeleiteter Abgabenanteil.......1 —
a) Ausgleich staatlichen Aufwands.....................
aa) Maßnahmen im Business Improvement District als
»On top-Leistungen«..........................
bb) Stellung des Aufgabenträgers.................... X1(}
cc) Kein Gemeindeanteil an Kosten.................. ^
dd) Partizipation der Abgabenpflichtigen...............
X
ee) Ähnlichkeit zu Mitgliedsbeiträgen öffentlich-rechtlicher
Zwangsverbände.............................130
b) Gegenleistung .................................134
aa) Steigerung des Nutzwerts ......................136
bb) Nicht nur vorübergehender Vorteil ................136
cc) Konkreter Vorteil............................137
c) Individualisierbarer Vorteil ........................139
aa) Grundstücks- oder Gebietsbezug des Vorteils.........139
bb) Heterogenität der Maßnahmenkonzepte.............141
2. Pauschalbetrag für den Verwaltungsaufwand ..............145
B. Finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit der Abgabe im Business
Improvement District als Sonderabgabe .......................145
I. Homogene Gruppe in Sachnähe zu der zu erfüllenden Aufgabe . . . 146
1. Personelle Homogenität und Kreis der Abgabenpflichtigen .... 147
a) Grundstückseigentümer und/oder Gewerbetreibende als
abgabenpflichtiger Personenkreis ....................147
aa) Interessenlage beider Gruppen sowie Abhängigkeiten ... 148
bb) Kongruenz von Abgabenpflicht und Mitspracherecht ... 151
cc) Gestaltungsmöglichkeiten ......................153
b) Nicht gewerbliche Nutzung........................156
aa) Wohnnutzung...............................157
bb) Nutzungsmischung ...........................160
cc) Keine gewerbliche Nutzbarkeit...................161
dd) Nutzung durch die öffentliche Hand und andere
gemeinnützige Einrichtungen....................162
c) Weitere Ausnahmen und Befreiungen.................164
aa) Bei Abgabenpflicht der Gewerbetreibenden..........164
bb) Generalklausel bezüglich des fehlenden Vorteils durch
die Maßnahmen .............................165
cc) Härtefallregelung ............................165
2. Räumliche Homogenität und Gebietsabgrenzung ...........166
a) Kriterien für die Gebietsauswahl ....................166
b) Kriterien für die Gebietsabgrenzung..................171
3. Dem Gesetzgeber vorgegebene Homogenität und Errichtungs-
prozess ........................................173
XI
II. Sonstige finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeitsvoraussetzungen 175
1. Gestaltung des betroffenen Sachbereichs.................175
2. Finanzierungsverantwortung der Gruppe .................176
a) Historische Betrachtung .......................... 77
b) Vorteil durch die Maßnahmen ......................i79
3. Gruppennützige Verwendung.........................180
4. Wiederkehrendes Legitimationsbedürfnis und haushaltsrecht-
liche Informationspflichten ..........................182
C. Finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit der Abgabe im Business
Improvement District als Beitrag............................184
1. Kostendeckung...................................186
2. Vorteilsausgleich .................................187
§ 6 Grundrechtliche Fragen ..................................1^
A. Freiheitsgrundrechte.....................................
I. Beeinträchtigung von Freiheitsgrundrechten.................190
1. Abgabenpflicht...................................19°
a) Art. 12 Abs.l GG ...............................19°
b) Art.14 Abs.l GG ...............................192
aa) Überkommene Schutzbereichsbestimmung........... 9
bb) Neuere Rechtsprechung........................19
c) Art.2 Abs.l GG................................ 195
2. Ausführung der Maßnahmen .........................
II. Verhältnismäßigkeit der Abgabenpflicht ................... 198
1. Geeignetheit1
2. Erforderlichkeit
20°
a) Freiwillige private Initiativen.......................2
b) Staatliche Maßnahmen ...........................202
3. Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ..................2
a) Abgabentatbestand ..............................204
b) Abgabenbemessungsgrundlage......................2
c) Abgabensatz ..................................21°
d) Befristung....................................2l2
e) Gegenüberstellung mit dem Zweck der Abgabenerhebung . • • 212
xn
B. Gleichheitssatz aus Art.3 Abs.l GG..........................214
1. Ungleichbehandlung hinsichtlich des Satzungserlasses........215
2. Ungleichbehandlung hinsichtlich der Abgabenpflieht ........217
a) Abgabenpflichtiger Personenkreis....................218
b) Gebietsabgrenzung ..............................219
c) Bemessungsgrundlage der Abgabe ...................219
§ 7 Anforderungen des Demokratieprinzips aus Art.20 Abs.l, 2 GG ......221
A. Demokratische Legitimation der Errichtung des Business Improvement
Districts .............................................223
I. Entscheidungsvorbereitung durch Private...................226
1. Privater Handlungsbeitrag nicht legitimationsbedürftig .......229
2. Gesetzliche Vorgaben zur Sicherung staatlicher Letztentschei-
dungsverantwortung ...............................230
a) Materiellrechtliche Vorgaben.......................231
b) Verfahrensrechtliche Vorgaben .....................234
3. Untersuchung verfahrensrechtlicher Vorgaben in den geltenden
Landesgesetzen zu Business Improvement Districts .........235
a) Vorhaben- und Erschließungsplan als Referenzbeispiel.....235
aa) Kommunale Planung..........................236
bb) Private Initiative.............................236
cc) Drittbetroffenheit ............................236
dd) Eigeninteresse des planenden Privaten..............237
ee) Integration des privaten Beitrags in hoheitlichen
Planungsakt................................239
b) Vergleich der verfahrensrechtlichen Vorgaben beider
Instrumente ...................................241
aa) Abstimmung mit Gemeinde.....................242
bb) Gemeindliche Abwägung.......................244
cc) Förmliche Betroffenen- und Öffentlichkeitsbeteiligung . . 247
dd) Beteiligung der Träger öffentlicher Belange..........249
ee) Frühzeitige Betroffenen- und Öffentlichkeitsbeteiligung . 251
II. Betroffenenbeteiligung und Sperrminorität..................256
1. Rechtliche Qualität der Sperrminorität...................257
2. Verhältnis der Sperrminorität zur demokratischen Legitimation . 259
XIII
a) Sperrminorität nicht legitimationsbedürftig .............259
b) Keine Störung der demokratischen Legitimation durch die
Sperrminorität .................................261
3. Autonome Legitimation durch die Betroffenenbeteiligung .....264
a) Kein Positiv-Quorum erforderlich....................265
b) Ausgestaltung der Sperrminorität ....................266
B. Demokratische Legitimation der Ausführung der Maßnahmen........268
1. »On top-Leistungen« statt Erfüllung einer Staatsaufgabe......268
2. Keine hoheitlichen Befugnisse........................271
3. Vorgaben durch die Kommune........................273
a) Maßnahmen- und Finanzierungskonzept ...............273
b) Maßnahmen- und Wirtschaftspläne...................275
Vierter Teil: Fragen des europäischen Beihilfen- und Vergaberechts
zum Business Improvement District in öffentlich-privater
Kooperation..................................279
§ 8 Beihilfenrecht .........................................279
I. Beihilfe an den Aufgabenträger durch die Mittelzuwendung......280
1. Begünstigung....................................280
a) Marktgerechte Gegenleistung als Kriterium.............^°
b) Nachweis der marktgerechten Gegenleistung ............281
aa) Vergabeverfahren............................2°2
bb) Andere Nachweismöglichkeiten ..................2
2. Unternehmen................................287
3. Staatlich oder aus staatlichen Mitteln gewährt .............*¦
a) Aus staatlichen Mitteln gewährt.....................
b) Dem Staat zuzurechnen...........................
aa) Staatliche Zurechenbarkeit der zu finanzierenden
Maßnahmen................................29^
bb) Verhältnis zum deutschen Abgabenrecht ............2
4. Wettbewerbsverfälschung ...........................297
a) Verfälschung des Wettbewerbs um die Aufgabenträgerschaft . 298
b) Verfälschung des Wettbewerbs um zukünftige Aufträge .. • 29»
5. Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten ......J
6. Ausnahme für »De-minimis«-Beihüfen..................
XIV
7. Notifizierung ....................................303
II. Beihilfe an die Gebietsansässigen durch die Aufwertungs-
maßnahmen .......................................304
1. Begünstigung....................................304
a) Vorherige Abgabe als Gegenleistung .................305
b) Kreis der Abgabenpfliehtigen.......................307
2. Unternehmen ....................................309
a) Grundstückseigentümer...........................309
b) Gewerbetreibende...............................309
3. Bestimmtheit ....................................310
4. Staatlich oder aus staatlichen Mitteln gewährt .............313
a) Aus staatlichen Mitteln gewährt.....................313
b) Dem Staat zuzurechnen...........................314
5. Übrige Tatbestandsmerkmale .........................314
§ 9 Vergaberecht..........................................316
I. Öffentlicher Auftraggeber .............................317
1. Kommune als öffentlicher Auftraggeber beim Vertrag mit
dem Aufgabenträger ...............................317
2. Aufgabenträger als öffentlicher Auftraggeber bei Verträgen
mit Nachunternehmern .............................317
a) Juristische Person...............................320
b) Im Allgemeininteresse liegende Aufgaben..............320
c) Aufgaben nicht gewerblicher Art....................322
aa) Finanzierung durch öffentliche Mittel ..............325
bb) Entscheidender Einfluss des Staates auf Aufgaben-
erfüllung aus Gründen des Allgemeininteresses .......325
cc) Personelle und räumliche Reglementierung der
Aufgabenerfüllung ...........................327
ddj Entwickelter Wettbewerb.......................328
ee) Gewinnerzielungsabsicht .......................329
ff) Wirtschaftliches Eigeninteresse...................330
gg) Tragen wirtschaftlicher Risiken ..................331
d) Besonderer Gründungszweck.......................333
e) Enge Verbindung mit dem Staat.....................334
aa) Überwiegende Finanzierung.....................335
bb) Aufsicht ..................................336
XV
cc) Ernennung der Mitglieder ......................340
II. Öffentlicher Auftrag durch den Vertrag zwischen Kommune und
Aufgabenträger.....................................341
1. Entgeltlicher Vertrag zwischen öffentlichem Auftraggeber und
Unternehmen....................................341
a) Vertrag......................................341
b) Entgeltlichkeit.................................342
c) Unternehmen..................................342
2. Bau- oder Dienstleistung als Vertragsgegenstand ...........343
a) Betrachtung als Gesamtauftrag......................344
b) Zuordnung zu einem Leistungstyp ...................346
3. Geschriebene Ausnahmen und Schwellenwerte.............34/
a) Tätigkeit in Ausübung öffentlicher Gewalt .............34/
b) Vergabe an öffentlichen Auftraggeber mit Ausschließlich-
keitsrecht .....................................348
c) Schwellenwerte ................................-352
4. Ungeschriebene Ausnahmen..........................- 2
a) In-house-Vergabe...............................¦
b) Vertrag nicht einziger Errichtungsakt .................¦ -
c) Kein eigener Beschaffungsbedarf der Kommune .........35o
aa) Initiative der Gebietsansässigen ..................
bb) Finanzierung aus Abgaben der Gebietsansässigen......358
cc) Konzept der Gebietsansässigen................... q
dd) Wirtschaftlicher Nutzen der Gebietsansässigen........359
ee) Keine Aufgabe der Kommune ...................
ff) Kommune als Vertragspartnerin..................
III. Lösungsansätze für den Konflikt zwischen Ausschreibungspflicht
und Privatinitiative ..................................
1. Vergabe durch Zusammenschluss aus Gebietsansässigen......3
2. Zulässigkeit des Verhandlungsverfahrens.................
a) Keine eindeutige und erschöpfende Beschreibung der
Leistung möglich ............................... ,
b) Ausschließlichkeitsrecht ..........................
377
aa) Gesetzlich nur interne Aufgabenträgerschaft zulässig
378
380
bb) Gesetzlich interne wie externe Aufgabenträgerschaft
zulässig...................................3
3. Gestaltung des Vergabe Verfahrens
XVI
a) Beteiligung der Gebietsansässigen an Auswahl des
externen Aufgabenträgers .........................380
b) Interner Aufgabenträger als Projektant ................381
4. Änderung der gesetzlichen Vorgaben zur Organisationsstruktur . 382
a) Alternatives Organisationsmodell....................383
b) Vergaberechtliche Betrachtung......................384
aa) Materielle Unterschiede zwischen Vertrag und
Verwaltungsakt..............................385
bb) Materielle Unterschiede zwischen herkömmlichem
und alternativem Organisationsmodell..............386
Zusammenfassung ........................................391
Literaturverzeichnis.......................................409
Sachverzeichnis ..........................................433
XVII
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