Rahmenbedingungen für die Durchführung des Drei-Stufen-Tests: Gutachten erstellt für den Rundfunkrat des Westdeutschen Rundfunks
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Köln
Inst. für Rundfunkökonomie an der Univ. zu Köln
2009
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Autor: Kops, Manfred
Jahr: 2009
ImZI OLSWANG Rahmenbedingungen für die Durchführung des Drei-Stufen-Tests 1
Inhalt
Abbildungsverzeichnis........................................................................................................................................................................................................................5
Abkürzungsverzeichnis.......................................................................................................................................................................................................................6
Einleitung..............................................................................................................................................................................................................................................7
1. Einführung....................................................................................................................................................................................................................................7
2. Gutachtenauftrag........................................................................................................................................................................................................................11
Zusammenfassung.............................................................................................................................................................................................................................15
Teil A: Aufgabe und Bedeutung des Drei-Stufen-Tests.................................................................................................................................................................39
1. Rechtliche Grundlagen des Drei-Stufen-Tests...........................................................................................................................................................................39
1.1. Neu: Eigenständiger Auftrag für Telemedienangebote.......................................................................................................................................................40
1.1.1. Überblick über die Neuregelungen...........................................................................................................................................................................40
1.1.2. Was bedeutet Auftrag im Bereich der Telemedien?..............................................................................................................................................43
1.1.2.1. Vorgaben aus dem allgemeinen Funktionsauftrag......................................................................................................................................45
1.1.2.2. Speziell: Das Gebot inhaltlicher Vielfalt.......................................................................................................................................................48
1.1.2.2.1. Beschreibung der gegenständlichen Dimensionen des Auftrags.............................................................................................48
1.1.2.2.2. Gebote programminhaltlicher Vielfalt........................................................................................................................................51
1.1.2.3. Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im publizistischen Wettbewerb mit kommerziellen Anbietern...........................................51
1.1.2.4. Gestufte Auftragsdefinition durch Programmleitlinien und Programmkonzepte.........................................................................................53
1.1.2.5. Spezielle Vorgaben zum Funktionsauftrag für Telemedien........................................................................................................................54
1.1.2.5.1. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Auftrag für „neue Medien ..................................................................54
1.1.2.5.2. Gesetzliche Vorgaben zum Telemedien-Auftrag......................................................................................................................55
1.1.2.5.3. Hinweise im RStV-E auf die Auslegung des allgemeinen Funktionsauftrags...........................................................................56
1.1.2.5.4. Vorgaben aus Programmleitlinien und Telemedienkonzepten; Bedeutung des Telemedienkonzepts.....................................57
1.2. Beihilferechtliche Vorgaben für das Verfahren und die Entscheidung im Drei-Stufen-Test...............................................................................................59
1.2.1. Zugeständnisse der Bundesregierung.....................................................................................................................................................................60
1.2.2. Bewertung durch die Kommission............................................................................................................................................................................61
1.2.3. Speziell: Unabhängigkeit der Prüfung und Prüfgremien..........................................................................................................................................62
1.3. Anforderungen an die Ausübung eines Beurteilungsspielraums........................................................................................................................................63
1.3.1. Neu: Eigenständige Beurteilung...............................................................................................................................................................................63
1.3.2. Anforderungen an die Beurteilungsentscheidung....................................................................................................................................................64
1.4. Besonderheiten der Stellung des Rundfunkrats im Drei-Stufen-Test.................................................................................................................................66
1.4.1. Traditionelle Stellung des Rundfunkrats in der Rundfunkanstalt.............................................................................................................................67
____________________________________Rahmenbedingungen für die Durchführung des Drei-Stufen-Tests_______________________Miß OLSWANG
1.4.2. Befugnisse bei der Prüfung von Telemedienangeboten - insbesondere: Möglichkeit der Teilgenehmigung
unter Rücksichtnahme auf die Vorlage der Intendanz.............................................................................................................................................68
1.4.3. Absicherung der Unabhängigkeit des Rundfunkrats................................................................................................................................................70
1.4.3.1. Eigene Personal- und Sachausstattung......................................................................................................................................................70
1.4.3.2. Begrenzung des Informationsaustausches mit der Intendantin..................................................................................................................72
1.4.3.3. Unabhängigkeit der Beratung gegenüber der Rechtsaufsicht....................................................................................................................72
2. Ökonomische Grundlagen des Drei-Stufen-Tests.....................................................................................................................................................................74
2.1. Der Drei-Stufen-Test als Nutzen-Kosten-Abwägung..........................................................................................................................................................74
2.2. Die Bestimmung des publizistischen Nutzens öffentlich-rechtlicher Telemedienangebote...............................................................................................77
2.2.1. Medien als Wirtschafts- und Kulturgüter..................................................................................................................................................................77
2.2.2. Marktergebnisse als unzulänglicher Maßstab des publizistischen Nutzens von Telemedienangeboten................................................................82
2.2.2.1. Externe Effekte............................................................................................................................................................................................82
2.2.2.2. Mangelnde Ausschließbarkeit.....................................................................................................................................................................83
2.2.2.3. Subadditive Kosten......................................................................................................................................................................................84
2.2.2.4. Asymmetrisch verteilte Informationen.........................................................................................................................................................87
2.2.2.5. Intransitive Präferenzen...............................................................................................................................................................................88
2.2.2.6. Fehlende kommunikative Chancengleichheit..............................................................................................................................................89
2.2.2.7. Fehlende Äquivalenz von Nutzen und Kosten............................................................................................................................................90
2.2.2.8. Zwischenergebnis........................................................................................................................................................................................90
2.2.3. Maßstäbe des publizistischen Nutzens von Telemedienangeboten.......................................................................................................................93
2.2.3.1. Publizistische Qualität als Maßstab des publizistischen Nutzens von Telemedienangeboten..................................................................93
2.2.3.2. Reichweite als Maßstab des publizistischen Nutzens von Telemedienangeboten.....................................................................................98
2.2.3.3. Zwischenergebnis........................................................................................................................................................................................99
2.2.4. „Direkter publizistischer Nutzen neuer Angebote und veränderter „indirekter publizistischer Nutzen vorhandener Angebote.........................100
2.2.4.1. Worin besteht der „veränderte publizistische Nutzen der Telemedienangebote anderer Anbieter?.......................................................100
2.2.4.2. Angebote anderer öffentlich-rechtlicher Anbieter......................................................................................................................................102
2.2.4.3. Angebote anderer nicht-kommerzieller Anbieter.......................................................................................................................................102
2.2.4.4. Angebote kommerzieller Anbieter.............................................................................................................................................................104
2.2.4.5. „Frei zugängliche Angebote.....................................................................................................................................................................104
2.2.4.6. Das von der Ofcom entwickelte „Market Impact Assessment als Vorbild?..............................................................................................105
2.2.4.7. Saldierung der von einem neuen Angebot ausgehenden „direkten und „indirekten Veränderungen des publizistischen Nutzens...........108
2.3. Die Bestimmung der Kosten öffentlich-rechtlicher Telemedienangebote.........................................................................................................................110
2.4. Der Nettonutzen neuer öffentlich-rechtlicher Telemedienangebote.................................................................................................................................112
ygZZl OLSWANG Rahmenbedingungen für die Durchführung des Drei-Stufen-Tests 3
Teil B: Der Drei-Stufen-Test im Verfahrensablauf.........................................................................................................................................................................115
1. PHASE: Vorprüfung.................................................................................................................................................................................................................116
1.1. Liegt ein neues oder geändertes Angebot vor?................................................................................................................................................................117
1.1.1. Was ist ein Angebot?.............................................................................................................................................................................................119
1.1.2. Zur Anwendung der Aufgreifkriterien.....................................................................................................................................................................120
1.2. Hinreichend konkrete Angebotsvorlage?..........................................................................................................................................................................121
1.2.1. Angebotsbeschreibung: hinreichend konkrete Angaben zum Vorhaben...............................................................................................................121
1.2.2. Begründung: hinreichend konkrete Darlegung der Drei-Stufen-Test-Kriterien.....................................................................................................122
1.2.3. Zusätzliche Genehmigungsvorlage?......................................................................................................................................................................123
1.3. Ist das Angebot/sind Teilangebote bereits gesetzlich beauftragt?...................................................................................................................................124
1.3.1. Linear gestreamte Rundfunkprogramme...............................................................................................................................................................124
1.3.2. Sendungen auf Abruf.............................................................................................................................................................................................124
1.3.3. Sendungsbezogene Telemedien...........................................................................................................................................................................125
1.3.4. Nach derzeitigem Wortlaut nicht schon gesetzlich beauftragt: Archive mit zeit- und kulturgeschichtlichen Inhalten............................................126
1.4. Ist das Angebot/sind Teilangebote bereits aufgrund gesetzlicher Beschränkungen nicht zulässig?...............................................................................128
2. PHASE: Verfahrenseröffnung..................................................................................................................................................................................................134
2.1. Zeitlicher Ablaufplan..........................................................................................................................................................................................................134
2.2. Beschluss über die Verfahrenseröffnung..........................................................................................................................................................................135
2.3. Veröffentlichung der Angebotsbeschreibung....................................................................................................................................................................136
2.4. Aufforderung an Dritte zur Stellungnahme innerhalb einer Frist von mindestens 6 Wochen...........................................................................................136
2.5. Verschwiegenheitserklärungen.........................................................................................................................................................................................137
3. PHASE: Informationssammlung...............................................................................................................................................................................................138
3.1. Beauftragung des Marktgutachtens..................................................................................................................................................................................138
3.1.1. Aufgabendes Gutachters.......................................................................................................................................................................................138
3.1.2. Einholung der Angebote und Auftragsvergabe......................................................................................................................................................139
3.1.2.1. Aufforderung zur Angebotsabgabe und Prüfgegenstand..........................................................................................................................139
3.1.2.2. Empfehlung möglicher Kriterien für die Auswahl der Gutachter...............................................................................................................140
3.2. Stellungnahmen Dritter und weitere mögliche Schritte zur Informationsermittlung..........................................................................................................142
3.3. Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen..........................................................................................................................................................143
3.3.1. Geschäftsgeheimnisse der Rundfunkanstalt..........................................................................................................................................................144
3.3.2. Geschäftsgeheimnisse Dritter................................................................................................................................................................................144
4 Rahmenbedingungen für die Durchführung des Drei-Stufen-Tests MäM OLSWANG
4. PHASE: Entscheidung.............................................................................................................................................................................................................146
4.1. Anwendung der Drei-Stufen-Test-Kriterien.......................................................................................................................................................................146
4.1.1. Drei-Stufen-Test als Nutzen-Kosten-Abwägung....................................................................................................................................................148
4.1.2. Der publizistische Nutzen von Telemedienangeboten als zentraler Maßstab des Drei-Stufen-Tests...................................................................150
4.1.2.1. Der Begriff des publizistischen Nutzens....................................................................................................................................................150
4.1.2.2. Die begrenzte Aussagekraft von Marktwirkungen für den publizistischen Nutzen...................................................................................154
4.1.2.3. Die begrenzte Aussagekraft von Gutachten zu den marktlichen Auswirkungen neuer Telemedienangebote.........................................155
4.1.3. Bestimmung des publizistischen Nutzens eines geplanten Telemedienangebots innerhalb des Drei-Stufen-Tests............................................156
4.1.3.1. Prüfung auf den einzelnen Stufen.............................................................................................................................................................156
4.1.3.2. Berücksichtigung frei zugänglicher Angebote...........................................................................................................................................157
4.1.3.3. Auswirkung auf den publizistischen Nutzen bereits vorhandener vergleichbarer Angebote...................................................................158
4.1.4. Bestimmung der Kosten eines geplanten Telemedienangebots............................................................................................................................162
4.1.5. Vergleich des Nutzenüberschusses eines geplanten Angebotes mit dem Nutzenüberschuss anderer Angebote...............................................163
4.1.6. Zusammenfassung - Kriterien für die Gesamtabwägung......................................................................................................................................164
4.2. Beschlussvorbereitung......................................................................................................................................................................................................165
4.3. Beschlussfassung.............................................................................................................................................................................................................165
4.4. Begründung.......................................................................................................................................................................................................................166
5. PHASE: Abschluss des Verfahrens.........................................................................................................................................................................................166
5.1. Vorlage an die Rechtsaufsicht..........................................................................................................................................................................................167
5.2. Bekanntmachung der Entscheidung.................................................................................................................................................................................167
5.3. Rechtsaufsichtliche Prüfung und Verfahrensabschluss....................................................................................................................................................168
Schlusswort......................................................................................................................................................................................................................................170
Literatur.............................................................................................................................................................................................................................................171
WIM OLSWANG______________________Rahmenbedingungen für die Durchführung des Drei-Stufen-Tests___________________________________5
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Zulässigkeit gebührenfinanzierter Telemedienangebote nach dem RStV-E........................................................................................41
Abbildung 2: Der Auftrag im Bereich der Telemedien..............................................................................................................................................44
Abbildung 3: Die drei Stufendes Drei-Stufen-Tests.................................................................................................................................................74
Abbildung 4: Der Drei-Stufen-Test als Nutzen-Kosten-Abwägung 1.........................................................................................................................76
Abbildung 5: Der Drei-Stufen-Test als Nutzen-Kosten-Abwägung II........................................................................................................................77
Abbildung 6: Privater und gesellschaftlicher Nutzen der Medien.............................................................................................................................80
Abbildung 7: Der individuelle Nutzen der Medien für den Konsumenten und der publizistische Nutzen der Medien für den Bürger........................80
Abbildung 8: Starke Kostendegression der Medien als Ursache für Konzentration und mangelnde Vielfalt............................................................85
Abbildung 9: Mangelnde Vielfalt der Medien trotz eines höheren Nutzens individualisierter Angebote.................................................................86
Abbildung 10: Art, Stärke und Folgen von Marktmängeln bei den Medien...............................................................................................................92
Abbildung 11: Bestimmungsgrößen der Professionalität von Medien......................................................................................................................94
Abbildung 12: Bestimmungsgrößen der Vielfalt von Medien....................................................................................................................................94
Abbildung 13: Bestimmungsgrößen journalistischer Qualität als Bestimmungsgrößen des publizistischen Nutzens von Medien...........................95
Abbildung 14: Perspektiven, Definitionen und Messverfahren von Qualität der Medien...........................................................................................96
Abbildung 15: Der Grad der Abweichungen zwischen Angebot und Nachfrage (D) bestimmt die Höhe des publizistischen Nutzens (N)....................98
Abbildung 16: Einbeziehung der von eigenen Angeboten ausgehenden Veränderungen des publizistischen Nutzens anderer Angebote............101
Abbildung 17: Einbeziehung der von eigenen Angeboten ausgehenden, über Marktwirkungen beobachtbaren
oder nicht beobachtbaren Veränderungen des publizistischen Nutzens anderer Angebote............................................................103
Abbildung 18: Verfahren des Public Value Tests...................................................................................................................................................106
Abbildung 19: Methodik für das „Market Impact Assessment der Ofcom, am Beispiel des „iPlayers ...................................................................107
Abbildung 20: Folgen einer Ausweitung (Option 1) oder Nicht-Ausweitung (Option 2) öffentlich-rechtlicher Telemedienangebote........................109
Abbildung 21: Der Drei-Stufen-Test als Nutzen-Kosten-Abwägung.......................................................................................................................111
Abbildung 22: Ablauf des Prüfverfahrens...............................................................................................................................................................115
Abbildung 23: Gesetzlich unzulässige Angebote nach dem RStV-E......................................................................................................................129
Abbildung 24: Prüfabfolge im Drei-Stufen-Test......................................................................................................................................................147
Abbildung 25: Der Drei-Stufen-Test als Nutzen-Kosten-Abwägung.......................................................................................................................149
Abbildung 26: Der mittelbare Nutzen der Medien als publizistischer Nutzen..........................................................................................................153
Abbildung 27: Publizistischer Nutzen eines neuen Angebots unter Berücksichtigung vergleichbarer vorhandener Angebote...............................159
Abbildung 28: Prüfung eines Telemedienangebots im Gesamtverfahren...............................................................................................................169
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