Demokratische Verwaltung durch Unionsagenturen: ein Beitrag zur Konkretisierung der europäischen Verfassungsstrukturprinzipien
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Tübingen
Mohr Siebeck
2009
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| Series: | Jus [ius] internationale et Europaeum
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Die Diskussion um das tatsächliche
oder vermeintliche „Demokratiedefi¬
zit" der EU betrifft nicht zuletzt die
Unionsagenturen, d.h. die verselb¬
ständigten Verwaltungseinrichtungen
von Union und Gemeinschaften. Das
Kernproblem liegt darin,
dass
es für
die Agenturen kaum spezielle grün¬
dungsvertragliche Ausformungen
des allgemein in Art. 6 Abs. 1 EU
normierten Demokratieprinzips
gibt. Für dieses Referenzgebiet kon¬
kretisiert Christoph Görisch die de¬
mokratischen Anforderungen des
Unionsrechts beispielhaft aufgrund
wertender Rechtsvergleichung und
kritischer Analyse der einschlägigen
EuGH-Rechtsprechung. Von aktueller
Bedeutung sind die so gewonnenen
Erkenntnisse nicht nur für die von
der EU-Kommission unlängst be¬
gonnene umfassende Evaluation des
Agenturwesens, sondern auch für die
unterdessen geplante Schaffung wei¬
terer europäischer Regulierungsagen¬
turen im Telekommunikations- und
Energiesektor.
Titel: Demokratische Verwaltung durch Unionsagenturen
Autor: Görisch, Christoph
Jahr: 2009
Inhaltsübersicht
Vorwort V
Inhaltsverzeichnis IX
Abkürzungsverzeichnis XIX
Einleitung 1
1. Teil: Reichweite des Art. 6 Abs. 1 EU 23
1. Kapitel: Bindungsadressaten 25
A. Union 25
B. Gemeinschaften 26
C. Mitgliedstaaten 38
D. Adressaten des Art. 2 EUV n.F./Art. 1-2 EV 56
2. Kapitel: Prinzipienspezifische Regelungswirkung 66
A. Verpflichtungsintensität 66
B. Methodik der Prinzipienanwendung 106
C. Rechtsfolge eines Prinzipienverstoßes 135
D. Prinzipienspezifische Regelungswirkung des Art. 2 EUV n.F./
Art. 1-2 EV 144
3. Kapitel: Förmliche Justiziabilität 150
A. Reichweite des Art. 46 EU 150
B. Justiziabilität des Demokratie- und Rechtsstaatlichkeitsgebotes 156
C. Feststellung der Inexistenz eines Rechtsaktes als Ausnahmefall 173
D. Förmliche Justiziabilität des Art. 2 EUV n.F./Art. 1-2 EV 182
VIII Inhaltsübersicht
2. Teil: Europäisches Agenturwesen als beispielhaftes
Anwendungsfeld 185
4. Kapitel: Typisierungen des Einrichtungsbestands 187
A. Gründungsvertragliche Organisationsebenen 188
B. Leitungsstrukturbezogene Einrichtungsgenerationen 193
C. Handlungsbefugnisse 202
D. Externe Kontrolle des Einrichtungshandelns 209
5. Kapitel: Spezifische sonstige Organisationsvorgaben 228
A. Gründungsvertragliche Errichtungsgrundlage 229
B. Andere gründungsvertragliche Organisationsanforderungen 248
3. Teil: Gewinnung konkreter Prinzipiengehalte 257
6. Kapitel: Erkenntnisgrundlagen für die Konkretisierung
des europäischen Demokratieprinzips 259
A. Unionsrechtliche Ausgangslage 259
B. Demokratische Legitimation in den Mitgliedstaaten 280
7. Kapitel: Demokratische Vorgaben des Art. 6 Abs. 1 EU 330
A. Duale Legitimationsvermittlung im Staatenverbund 330
B. Demokratische Anforderungen an die Agenturen und ihre Tätigkeit. 361
Zusammenfassung 401
Literaturverzeichnis 405
Sachregister 467
Inhaltsverzeichnis
Vorwort V
Inhaltsübersicht VII
Abkürzungsverzeichnis XIX
Einleitung l
A. Zentrale Bedeutung des Art. 6 Abs. 1 EU 3
B. Wahl des europäischen Agenturwesens als Anwendungsfeld 8
C. Berücksichtigung des Vertrags von Lissabon bzw.
des Verfassungsvertrags 21
1. Teil: Reichweite des Art. 6 Abs. 1 EU 23
1. Kapitel: Bindungsadressaten 25
A. Union 25
B. Gemeinschaften 26
I. Die Vorbehaltsklausel des Art. 47 EU 27
II. Die Unberührtheitsklausel des Art. 47 EU 29
1. Subsidiäre Geltung des Art. 6 Abs. 1 EU 29
2. Art. 6 Abs. 1 EU als Positivierung und Konsolidierung
ungeschriebenen Gemeinschaftsrechts 32
a. Unberührtheit des rechtlichen Gehalts bei bloßer Positivierung . 33
b. Art. 6 Abs. 2 EU als Vergleichsregelung 34
III. Konsequenzen für die Auslegung des Art. 6 Abs. 1 EU 37
C. Mitgliedstaaten 38
I. Unmittelbare Bindung aus Art. 6 Abs. 1,1. Hs. EU 38
1. Rein unionsrechtliche Wirkung gegenüber den
Mitgliedstaaten 39
X Inhaltsverzeichnis
2. Gemeinschaftsrechtliche Wirkung gegenüber den
Mitgliedstaaten 44
a. Begründung des Erfordernisses eines gemeinschaftsrechtlichen
Bezugs bei den Gemeinschaftsgrundrechten 44
b. Anforderungen an den gemeinschaftsrechtlichen Bezug
bei den Gemeinschaftsgrundrechten 46
c. Übertragbarkeit auf das Demokratie- und Rechtsstaatlichkeits¬
prinzip gemäß Art. 6 Abs. 1 EU 47
d. Konkretisierung der Anwendungsbereichsformel 48
e. Vergleich mit ähnlichen Vertragsformulierungen 50
aa. Art. 12 EG 50
bb. Art. 220 EG 51
f. Konsequenzen für die mitgliedstaatlichen Verfassungs¬
prinzipien 51
II. Mittelbare Bindung über Art. 6 Abs. 1,2. Hs. EU 52
1. Existenz eines Homogenitätsgebotes 52
2. Keine unmittelbare Anwendung im nationalen Recht 54
D. Adressaten des Art. 2 EUV n.F./Art. 1-2 EV 56
I. Ausdrückliche Adressierung an die Union 57
II. Wegfall der Säulenstruktur 57
1. Verfassungsvertragliche Bindung der Europäischen
Atomgemeinschaft 58
2. Umfassende Vergemeinschaftung des Unionsrechts 59
III. Ausdifferenzierung des Vertragsänderungsverfahrens 61
1. Ordentliches und außerordentliche Änderungsverfahren 61
2. Sekundärrechtliche Abweichungsbefugnisse 63
2. Kapitel: Prinzipienspezifische Regelungswirkung 66
A. Verpflichtungsintensität 66
I. Zustandsbeschreibung als Achtungsgebot 66
II. Prinzipienhaftigkeit 67
1. Die Bedeutung der rechtstheoretischen Unterscheidung
zwischen Regeln und Prinzipien 67
2. Art. 6 Abs. 1 EU als Prinzipien norm 76
a. Keine bloße Appellwirkung 77
b. Unmittelbare Anwendbarkeit 84
aa. Unbedingtheit der Verpflichtung 87
(1) Unbedingte Formulierung 88
(2) Wesensmäßige Eigenständigkeit als Maßstabsnorm 89
Inhaltsverzeichnis XI
bb. Hinreichende Bestimmtheit der Verpflichtung 93
(1) Inhaltliche Justiziabilität bzw. Konkretisierungs¬
bedürftigkeit 95
(2) Gewährung eines (prozessual-)subjektiven Rechts 102
B. Methodik der Prinzipienanwendung 106
I. Die methodische Dimension des Art. 6 Abs. 1,2. Hs. EU 107
II. Konkretisierung mittels „wertender Rechtsvergleichung" 110
1. Rechtsvergleich auf mitgliedstaatlicher Ebene (1. Stufe) 112
a. Rangstufe der mitgliedstaatlichen Ausgangsregelungen 114
b. Einbeziehung mitgliedstaatsübergreifender Regelungen 116
c. Erforderliches Maß an Übereinstimmung 120
aa. Differenzierung innerhalb des Grundsatzbegriffs
zwischen Rahmen und Konkretisierungen 122
bb. Abgeschwächte Gemeinsamkeitsanforderungen im Bereich
der Konkretisierungen 123
cc. Verhältnis von positiver Übereinstimmung und negativer
Gegenprobe 124
dd. Akzentuierung von Mehrheits- und Qualitätskriterium 126
ee. Zulässigkeit eines selektiven Vorgehens 126
2. Übertragung auf die europäische Ebene (2. Stufe) 129
3. Abgrenzung zum bloßen Rahmencharakter des
Homogenitätsgebots 130
4. Abgrenzung zu mitgliedstaatlichen Vorgaben 131
5. Kontinuität der spezifisch unionsrechtlichen Gehalte 134
C. Rechtsfolge eines Prinzipienverstoßes 135
I. Prinzipienverstöße durch Unionseinrichtungen 135
II. Prinzipienverstöße von mitgliedstaatlicher Seite 141
D. Prinzipienspezifische Regelungswirkung des Art. 2 EUV n.F./
Art. 1-2 EV 144
I. „Werte" statt „Grundsätze" 144
II. „sich [.] gründet" statt „beruht" 148
XII Inhaltsverzeichnis
3. Kapitel: Förmliche Justiziabilität 150
A. Reichweite des Art. 46 EU 150
I. Zulässigkeit einer Justiziabilitätsbeschränkung 150
II. Verhältnis zu gemeinschaftsrechtlichen Rechtsgrundlagen 151
1. Maßnahmeunabhängige Geltung 153
2. Partiell deklaratorische Bedeutung 154
3. Fazit 156
B. Justiziabilität des Demokratie- und Rechtsstaatlichkeitsgebotes 156
I. Regelungsdimensionen des Art. 6 Abs. 1,1. Hs. EU 156
1. Originär gemeinschaftsrechtliche Justiziabilitätsbegründung . 157
2. Keine Beschränkung der originär gemeinschafts¬
rechtlichen Justiziabilitätsbegründung durch Art. 46 EU 157
a. Weiterungen der „partiell deklaratorischen Bedeutung" 158
b. Korrespondenz mit Art. 47 EU 159
c. Art. 46 Buchst, d EU als Vergleichsregelung 160
aa. Kein Umkehrschluss aus dem ausdrücklichen
Gemeinschaftsrechtsbezug 160
bb. Nichterfassung mitgliedstaatlicher Handlungen
durch den Wortlaut von Art. 46 Buchst, d EU 162
3. Fazit 164
II. Homogenitätsgebot des Art. 6 Abs. 1,2. Hs. EU 165
1. Art. 46 Buchst, e EU i.V.m. Art. 7 EU 165
2. Art. 46 Buchst, f EU i.V.m. Art. 49 EU 167
3. Art. 309 EG, 204 EAG-Vertrag 170
C. Feststellung der Inexistenz eines Rechtsaktes als Ausnahmefall 173
I. Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1 EU als Existenzhemmnis 174
II. Unanwendbarkeit der allgemeinen Justiziabilitätsregeln 178
1. Fehlendes Eingreifen von Justiziabilitätsvorbehalten 178
2. Fehlendes Eingreifen von Justiziabilitätsbeschränkungen 179
D. Förmliche Justiziabilität des Art. 2 EUV n.F./Art. 1-2 EV 182
Inhaltsverzeichnis XIII
2. Teil: Europäisches Agenturwesen als beispielhaftes
Anwendungsfeld 185
4. Kapitel: Typisierungen des Einrichtungsbestands 187
A. Gründungsvertragliche Organisationsebenen 188
I. Allgemeines dreistufiges Strukturmodell 188
II. Spezielles vierschichtiges Strukturmodell 189
1. Ausdrücklich vertraglich verankerte Einrichtungen 190
2. Auf politikspezifischer Vertragsermächtigung beruhende
Einrichtungen 191
3. Auf Art. 308 EG beruhende Einrichtungen 192
4. Auf sekundärrechtlicher Ermächtigung beruhende
Einrichtungen 193
B. Leitungsstrukturbezogene Einrichtungsgenerationen 193
I. Einrichtungen erster Generation 194
II. Einrichtungen zweiter Generation 195
III. Einrichtungen dritter Generation 197
IV. Generationenunabhängige sonstige Einrichtungen
mit besonderer Leitungsstruktur 198
1. Leitungsstruktur der Atom-Versorgungsagentur 198
2. Leitungsstruktur der gemeinschaftlichen Bankeinrichtungen . 198
3. Leitungsstruktur der gemeinsamen Unternehmen 199
4. Leitungsstruktur der spezifischen Unionseinrichtungen 200
5. Leitungsstruktur des Technologieinstituts 201
C. Handlungsbefugnisse 202
I. Einrichtungen mit Regelungsauftrag 204
II. Einrichtungen ohne Regelungsauftrag 207
D. Externe Kontrolle des Einrichtungshandelns 209
I. Aufsichtsregelungen 210
1. Einrichtungen ohne Aufsichtsregelungen 212
2. Einrichtungen mit Rechtsaufsicht 214
3. Einrichtungen mit Fachaufsicht 215
II. Justizielle Kontrolle 215
1. Direktklage 218
2. Zwischengeschaltetes Kommissionsverfahren 219
3. Fehlende Klageregelung 220
XIV Inhaltsverzeichnis
III. Finanzkontrolle 221
1. Haushaltsbehördliche Kontrolle 221
2. Anderweitige Haushaltskontrolle 223
3. Bloße Rechnungskontrolle 226
5. Kapitel: Spezifische sonstige Organisationsvorgaben 228
A. Gründungsvertragliche Errichtungsgrundlage 229
I. Ausdrücklich errichtungsbezogene Vertragsbestimmungen 229
II. Sonstige Errichtungsgrundlagen 231
1. Allgemein einrichtungsbezogene Bestimmungen 232
2. Interne Organisationsgewalt 233
3. Politikspezifische Vertragsbestimmungen ohne
ausdrücklichen Organisationsbezug 236
a. Kein expliziter „Numerus clausus" der selbstständigen
Unionseinrichtungen 236
b. Als Errichtungsgrundlage in Betracht kommende
Vertragsbestimmungen 237
4. Kompetenzergänzungsklausel des Art. 308 EG 243
a. Generelle Eignung als Errichtungsgrundlage 243
b. Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen im Einzelfall . 246
aa. Erforderlichkeit des gemeinschaftlichen Tätigwerdens 246
bb. Subsidiaritätsklausel 247
B. Andere gründungsvertragliche Organisationsanforderungen 248
I. Subsidiaritätsprinzip nach Art. 5 Abs. 2 EG 249
II. Kollegialprinzip 252
III. Zulässige Handlungsform zur Aufgabenerfüllung 253
3. Teil: Gewinnung konkreter Prinzipiengehalte 257
6. Kapitel: Erkenntnisgrundlagen für die Konkretisierung
des europäischen Demokratieprinzips 259
A. Unionsrechtliche Ausgangslage 259
I. Begriffliche Annäherung 259
II. Entwicklung des Demokratieprinzips im geschriebenen
Unionsrecht 260
Inhaltsverzeichnis XV
1. Primärrechtliche Normierungen 261
2. Sekundärrechtliche Normierungen 264
III. Die bisherige Rechtsprechung zum unionsrechtlichen
Demokratieprinzip 268
1. Rechtsprechung zu den parlamentarischen
Beteiligungsrechten 268
a. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs 268
b. Die Rechtsprechung des Gerichts erster Instanz 270
c. Vergleichende Rechtsprechungsanalyse 271
2. Rechtsprechung zu den innerparlamentarischen
Mitwirkungsrechten 274
3. Rechtsprechung zum Transparenzgebot 275
4. Rechtsprechung zu Gutachten wissenschaftlicher Ausschüsse 279
IV. Bedeutung für die Bestimmung der Inhalte des Demokratie¬
prinzips gemäß Art. 6 Abs. 1 EU 280
B. Demokratische Legitimation in den Mitgliedstaaten 280
I. Verhältnis von Volkssouveränität und Legitimation 280
II. Legitimation als Oberbegriff für die demokratischen
Einzelanforderungen 282
1. Formale und soziale Legitimation 282
2. Ex-ante- und Ex-post-Legitimation 283
3. Organisatorische und sachliche Legitimation 284
4. Input- und Output-Legitimation 285
III. Die einzelnen Legitimationsfaktoren in den Mitgliedstaaten 285
1. Zusammenfassende Auflistungen im zwischenstaatlichen
Kontext 286
a. Demokratische Anforderungen im OSZE-Rahmen 286
b. Demokratische Anforderungen im Rahmen des Europarats 288
2. Präzisierungen in den repräsentativ-parlamentarischen
Demokratien der Mitgliedstaaten 292
a. Das Parlament als Legislativorgan 293
b. Parlamentarische Regierungs- und Verwaltungskontrolle 297
aa. Parlamentarische Regierungskontrolle 298
bb. Regelfall: Regierungsabhängigkeit der Verwaltung 301
cc. Zulässigkeit unabhängiger Verwaltungseinrichtungen
als Sonderfall 303
(1) Legitimation unabhängiger Selbstverwaltungs¬
einrichtungen 306
(2) Legitimation unabhängiger Zentralbanken 308
XVI Inhaltsverzeichnis
(3) Generelle Legitimation unabhängiger Verwaltungs¬
einrichtungen 313
(a) Unabhängigkeit und traditionelles Legitimations¬
kettenmodell 314
(b) Von der repräsentativen zur effizienten Demokratie? . 318
7. Kapitel: Demokratische Vorgaben des Art. 6 Abs. 1 EU 330
A. Duale Legitimationsvermittlung im Staatenverbund 330
I. Unionsbürger und Mitgliedstaaten als Legitimationsquellen 331
1. Gesamtheit der Unionsbürger als europäischer Demos 331
2. Föderative Prägung der demokratischen Legitimation 332
II. Parlament und Rat als Unionsgesetzgeber 341
III. Reichweite der demokratischen Legitimationsanforderungen 344
1. Parlaments- und ratsvermittelte Legitimation als
Grundelement 344
a. Institutionelles Gleichgewicht zwischen Parlament und Rat 345
b. Demokratische Verhältnisbestimmung von Parlaments¬
und Ratskompetenzen 346
2. Ergänzende Legitimationsmechanismen 351
a. Transparenz des Unionshandelns 351
b. Institutionelle Sonder- und Zusatzmechanismen 353
aa. Gruppenpluralistische Beteiligung 353
(1) Sozialer Dialog 354
(2) Konsultative Nebenorgane 358
bb. Unabhängige Kontrolleinrichtungen 360
B. Demokratische Anforderungen an die Agenturen und ihre Tätigkeit. 361
I. Externalisierungsgrenzen 362
1. Meroni-Rechtsprechung 362
a. Ausgangsentscheidungen 362
b. Weitere Rechtsprechungsentwicklung 364
aa. Direkte Fortführung der Meroni-Entscheidungen 364
bb. Ausdehnung auf weitere Konstellationen 366
(1) Zentralbankinterne Aufgabenübertragungen 366
(2) Übertragung von Durchführungsbefugnissen
vom Rat auf die Kommission 369
2. Spezifisch demokratischer Gehalt der Meroni-
Rechtsprechung 369
Inhaltsverzeichnis XVII
a. Verallgemeinerbarkeit der Meroni-Entscheidungen 370
b. Partielle Rückführbarkeit auf das Demokratieprinzip 373
aa. Engstmögliche Anbindung: Nichtausübung von
Hoheitsbefugnissen 374
bb. Umfassende Aufsichtsunterworfenheit als Regelfall 376
cc. Selbstständigkeit der ergänzenden Legitimations¬
mechanismen 379
c. Abgrenzung zu den rechtsstaatlich geprägten Elementen 380
3. Konsequenzen für das Agenturwesen 392
II. Bedeutung der ergänzenden Legitimationsmechanismen 398
Zusammenfassung 401
Literaturverzeichnis 405
Sachregister 467 |
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