Vertragsnaturschutz: ein Verwaltungsinstrument mit ungewisser Zukunft?
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| Published: |
Berlin
Duncker & Humblot
2008
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| Series: | Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht
78 |
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| Online Access: | Inhaltsverzeichnis |
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|---|---|
| adam_text | Inhaltsverzeichnis
Einleitung.............................................................. 13
Erster Teil
Abgrenzung und Erscheinungsformen
des Vertragsnaturschutzes
A. Entwicklung des Vertragsnaturschutzes und Untersuchungsrahmen............... 16
B. Abgrenzung zu Agrarumweltmaßnahmen................................... 21
I.
Abgrenzung mittels Finanzierung und Gestaltung......................... 21
II.
Differenzierung nach der Zielsetzung................................... 22
ΙΠ.
Weitere Abgrenzungskriterien......................................... 23
IV.
Zwischenergebnis.................................................. 24
C. Angebotsnaturschutz................................................... 24
D. Verhältnis des Vertragsnaturschutzes zu mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakten .. 25
I.
Verwaltungspraxis.................................................. 26
II.
Argumente für eine Einbeziehung in den Vertragsnaturschutz................ 27
III.
Argumente gegen eine Einbeziehung in den Vertragsnaturschutz ............. 27
IV.
Zwischenergebnis.................................................. 29
E. Erscheinungsformen ................................................... 29
I.
Vertragsnarurschutz in der Forstwirtschaft............................... 29
II.
Verpachtung von Flächen............................................ 32
1. Verpachtung staatseigener Flächen................................... 32
2. Anpachtung von Flächen durch die öffentliche Hand..................... 32
Ш.
Ankauf von FJächen durch die öffentliche Hand .......................... 33
F. Abschließende Zusammenstellung der Ergebnisse............................ 34
g
Inhaltsverzeichnis
Zweiter Teil
Handhabung des Vertragsnaturschutzes
in der Verwattungspraxis ausgewählter Länder
A. Vertragsnaturschutz in Baden-Württemberg................................. 35
I.
Entwicklung des Vertragsnaturschutzes in Baden-Württemberg .............. 35
II.
Vertragsnaturschutzprogramme ....................................... 36
1. Landschaftspflegerichtlinie......................................... 36
a) Gliederung der Landschaftspflegerichtlinie.......................... 36
b) Regelung des Vertragsnaturschutzes in der Landschaftspflegerichtlinie .... 37
c) Abschließende Betrachtung ...................................... 38
2. Marktentlastungs- und
Kulturîandschaftsausgleich
...................... 39
3. Regionale Landschaftspflegeprogramme.............................. 39
B. Vertragsnaturschutz in Hessen............................................ 40
I.
Entwicklung des Vertragsnaturschutzes in Hessen......................... 40
II.
Vertragsnaturschutzprogramme ....................................... 41
1. Hessisches Integriertes Agrarumweitprogramm (HIAP) .................. 41
2. Rahmenvertrag für den Naturschutz im Wald........................... 44
3. Regionale Landschaftspfiegeprogramme.............................. 45
C. Vertragsnaturschutz in Niedersachsen...................................... 45
I.
Entwicklung des Vertragsnaturschutzes in Niedersachsen................... 45
II.
Vertragsnaturschutzprogramme ....................................... 47
1. Kooperationsprogramm Naturschutz (KoopNat) ........................ 47
2. Regionale Landschaftspflegeprogramme.............................. 50
D. Abschließende Betrachtung.............................................. 51
Dritter Teil
Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes
A. Rechtsgrundlagen für den Vertragsnaturschutz............................... 55
I.
§ 8 BNatSchG..................................................... 56
II.
Landesrechtliche Bestimmungen des Vertragsnaturschutzes................. 57
1. Untersuchung der landesrechtlichen Regelungen auf Gemeinsamkeiten und Un¬
terschiede ...................................................... 58
2. Auswirkung von Vorrangregelungen zu Gunsten des Vertragsnaturschutzes ... 60
Hl. Rechtsnatur der im Rahmen des Naturschutzrechts getroffenen vertraglichen Ver¬
einbarungen ....................................................... 64
Inhaltsverzeichnis 9
1. Gesetzlich vorgegebene Rechtsnatur ................................. 64
2. Zuordnung durch die Vertragsnaturschutzprogramme und Verwaltungspraxis . 65
3. Abgrenzung öffentlich-rechtlicher Verträge von solchen des Privatrechts..... 66
a) Abgrenzungskriterien ........................................... 67
b) Wahlfreiheit der Verwaltung ?..................................... 68
4. Qualifizierung der naturschutzrechffichen Verträge...................... 71
a) Normersetzende Verträge ........................................ 71
b) Normverwirklichende Verträge.................................... 73
c) Normergänzende Verträge........................................ 73
d) Verträge ohne Normbezug ....................................... 74
e) Verträge mit der öffentlichen Hand als Eigentümer.................... 76
5. Ergebnis ....................................................... 77
B. Anforderungen des nationalen Rechts an den Vertragsnaturschutz................ 77
I.
Grundgesetzliche Vorgaben für den Vertragsnaturschutz.................... 78
1. Begrenzung der Zulässigkeit des Vertragsnaturschutzes durch das Gesetzmäßig¬
keitsprinzip ..................................................... 78
a) Auswirkungen des Gesetzesvorranges auf den Vertragsnaturschutz ....... 78
b) Anforderungen des Gesetzesvorbehalts an den Vertragsnaturschutz....... 80
aa) Ausreichende Ermächtigungsgrundlage für ein vertragliches Handeln der
Verwaltung ................................................ 80
(1) Mögliche Grundrechtseingriffe durch die Teilnahme am Vertrags¬
naturschutz ............................................. 81
(2) Auswirkungen der Wesentlichkeitstheorie auf die vertraglichen Ver¬
einbarungen ............................................. 84
bb) Ausreichende Rechtsgrundlage für die im Rahmen des Vertragsnatur¬
schutzes gewährten staatlichen Zahlungen........................ 86
(1) Eingriffswirkung der staatlichen Leistungen ................... 88
(2) Einflüsse der Wesentlichkeitstheorie auf die Finanzierung des Ver¬
tragsnaturschutzes ........................................ 90
(3) Ausreichend vorhandene Rechtssicherheit durch die Verknüpfung von
Haushaltsplan und Verwaltungsvorscnrift...................... 93
(4) Ergebnis ............................................... 95
2. Anspruch auf Vertragsabschluss..................................... 95
a) Anspruch auf Vertragsabschluss auf Grund öffentlicher Bekanntgabe der For-
dermöglichkeit ................................................ 96
b) Anspruch auf Vertragsabschluss als Ersatz einer hoheitlichen MaSnahme .. 97
aa) Gesetzliche Anordnung der Vertragsform......................... 98
(1) Vorliegen eines subjektiv öffentlichen Rechts .................. 99
(2) Erfolgsaussichten einer gerichtlichen Geltendmachung........... 102
]Q
Inhaltsverzeichnis
bb)
Veríragsformgebot
aus dem Übermaßverbot (Grundsalz der Verbältnis-
mäßigkeit)................................................. 102
cc) Vertragsforragebot aus dem Kooperaüonsprinzip................... 105
c) Ergebnis ..................................................... 107
II.
Verwaltungsrechtliche Vorgaben für den Vertragsnaturschutz................ 108
1. Beteiligungsrechte................................................ 109
a) Bürger- und Behördenbeteiligung.................................. 109
b) Beteiligung von Verbänden....................................... 110
aa) Einlegung von Rechtsbehelfen................................. 111
bb) Mitwirkungsrechte .......................................... 112
2. Situationsgebundenheit............................................ 116
III.
Exkurs: Zulässigkeit unechter Normsetzungsverträge...................... 117
IV.
Ergebnis ......................................................... 123
C. Anforderungen des EG-Vertrages (EGV) an den Vertragsnaturschutz............. 123
I.
Genehmigungsverfahren von Beihilfen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes ... 123
1. Begriff der Beihilfe............................................... 124
a) Begünstigung ................................................. 124
b) Bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige..................... 128
c)
Wettbewerbsverfálschung
........................................ 128
d) Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten ............ 129
e) Staatliche oder aus staatlichen Mitteln stammende Beihilfen ............ 130
f) Ergebnis ..................................................... 132
2. Ausnahme nach Art. 36 EGV....................................... 132
a) Anwendungsbereich der Art. 32ff. BGV ............................ 132
b) Regelungsinhalt und praktische Anwendung des Art. 36 EGV ........... 134
c) Geltungsbereich der ELER-Verordnung für Zahlungen im Rahmen des Ver¬
tragsnaturschutzes .............................................. 135
d)Ergebnis ..................................................... 138
3. Genehmigung gemäß Art. 87 ff. EGV................................. 138
a) Ausnahme gemäß Art. 87 Abs. 3 EGV.............................. 138
bJGrappenfreistellungsyerordnungen................................. 141
aa) KMU-Verordnung........................................... 141
btyDe-minimis-Verordnung...................................... 142
cc) Verordnung (EG) Nr. 1857/2006................................ 143
dd) Verordnung (EG) Nr. 1860/2004 (De-minimis-Verordnung für die Land¬
wirtschaft) ................................................. J44
c) Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im
Agrar-
und
Forstsektor................................................. J45
Inhaltsverzeichnis 11
4. Zusammenfassung................................................ 145
5. Ablauf des Notifizierungsverfahrens ................................. 146
a) Staatliche Beihilfen............................................. 146
b) Kofmanzierte Beihilfen.......................................... 149
II.
Probleme bei der Rückforderung von Beihilfen........................... 150
1. Die Rückforderung rechtswidriger nationaler Beihilfen................... 152
a) Formell rechtswidrige Subventionsverträge.......................... 153
b) Materiell rechtswidrige Subventionsverträge......................... 157
c) Die Rückabwicklung der Verwaltungsverträge........................ 159
d) Privatrechtliche Subventionsverträge ............................... 160
2. Die Rückabwicklung von Gemeinschaftsbeihilfen....................... 161
III.
Ergebnis ......................................................... 163
Vierter Teil
Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten
A. Ausweitung der Mitfinanzierung von EG und Bund........................... 164
I.
Kompetenz der Europäischen Gemeinschaft ............................. 165
II.
Kompetenz des Bundes.............................................. 168
1. Verwaltungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 87 Abs. 3 GG ........... 169
2. Ausnahmen vom Konnexitätsgrundsatz............................... 170
a) Ausnahme gemäß Art. 104 aAbs. 3 GG............................. 170
b) Ausnahme gemäß Art. 91 aAbs. 1 Nr. 2 GG......................... 171
aa) Zulässiger Umfang der Aufgabenwahrnehmung durch die
GAK
im Be¬
reich des Naturschutzes und der Landschaftspflege................. 173
bb) Bisherige Unterstützung des Naturschutzes und der Landschaftspflege im
Bereich der
Agrarstruktur
durch die
GAK
........................ 178
cc)
Zulässigkeit einer Erweiterung der Bundesfinanzierung auf den Vertrags¬
naturschutz ................................................ 179
Ш.
Ergebnis ......................................................... 181
B. Zulässigkeit einseitig-hoheiüicher Anordnungen ohne entsprechende Ausgieichsge-
währung............................................................. 182
I.
Erforderais der Honorierung naturschützender bzw. landschaftspflegender Tätig¬
keiten ............................................................ 183
II.
Zulässigkeit der hoheitlichen Anordnung von Maßnahmen des Naturschutzes so¬
wie der Landschaftspflege und Vorliegen einer Ausgleichspflicht............. 185
1. Verfassungsrechtlich geschützte Eigentumspositionen im Rahmen der Flächen¬
bewirtschaftung .................................................. 186
12 Inhaltsverzeichnis
a)
Das Grundeigentum ............................................ 187
b)
Der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb ..................... 188
c) Das Pachtrecht ................................................ 189
2. Abgrenzung der Enteignung von einer Inhalte- und Schrankenbestimmung ... 190
3. Verfassungsmäßigkeit der beeinträchtigenden Vorschriften................ 195
a) Vorhandene gesetzliche Grundlagen für die Anordnung von Maßnahmen des
Vertragsnaturschutzes........................................... 195
b) Materielle Rechtmäßigkeit der Enteignung .......................... 197
c) Materielle Rechtmäßigkeit von Inhalts- und Schrankenbestimmungen..... 197
aa) Unterlassungspflichten (Nutzungseinschränkungen)................ 200
(1) Allgemeine Abgrenzungstheorien und spezielles entscheidungslenken-
des Kriterium (Situationsgebundenheit)....................... 202
(2) Ausgleichspflicht bei der Beschränkung von Nutzungen.......... 206
(a) Vorliegen einer bereits verwirklichten Nutzung .............. 207
(b)Wesentlichkeit der Nutzungsemschränkung................. 208
(c) Folgerung
fur
Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes ......... 210
bb) Handlungspflichten.......................................... 212
(1 ) Berücksichtigungswürdige Unterschiede zwischen der Anordnung von
Nutzungsbeschränkungen und Handlungspflichten.............. 213
(a) Auswirkungen des Verursacherprinzips..................... 213
(b) Stärkere Freiheitsbeeinträchtigung ........................ 215
(c) Duldungspflichten..................................... 216
(2) Beurteilung der Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes .......... 216
(a) Erhaltungspflichten.................................... 217
(b) Verbesserungs- und Neuschaffungspflichten................. 219
d) Exkurs: Ausgleichsanspruch für die bloße Einhaltung der guten fachlichen
Praxis........................................................ 221
e) Zwischenergebnis.............................................. 222
III.
Zulässigkeit einer finanziellen Unterstützung ohne Vorhandensein einer Ausgleichs¬
pflicht bei entsprechender einseitig-hoheitlicher Anordnung................. 222
IV. Ergebnis ......................................................... 224
Fünfter Teil
Abschließende Betrachtung und Ausblick 226
Anhang: Landesrechtliehe Bestimmungen zum Vertragsnaturschutz............. 228
Literaturverzeichnis..................................................... 237
Sachverzeichnis......................................................... 256
|
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