Umweltfreundlicher, attraktiver und leistungsfähiger ÖPNV: ein Handbuch
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Berlin
Difu
2006
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Vorwort ................................................................................................................... 11
1. Europäische Anforderungen und Handlungsdruck im kommunalen ÖPNV .. 13
1.1 ÖPNV als neue Aufgabe für Politik und Verwaltung ..................................... 13
1.2 Bedeutung des ÖPNV................................................................................... 14
1.3 Umweltschutz als Handlungsmotiv .............................................................. 15
1.4 ÖPNV als Aufgabe der Daseinsvorsorge ....................................................... 19
1.5 Finanzierungsnotwendigkeiten im ÖPNV ..................................................... 21
2. Das Regulierungssystem des ÖPNV .............................................................. 23
2.1 Rechtliche Einordnung ................................................................................. 23
2.2 Der überkommene Regulierungsrahmen im ÖSPV........................................ 24
2.2.1 Rechtsrahmen des ÖSPV .............................................................................. 24
2.2.2 Rechtsentwicklung bis zum EuGH ................................................................ 26
2.2.3 Das EuGH-Urteil „Altmark Trans ................................................................ 28
2.2.4 Die Aufnahme in Europa .............................................................................. 28
2.2.5 Die Aufnahme in Deutschland ..................................................................... 29
2.3 Finanzielle Risiken ....................................................................................... 31
2.3.1 Unterschiede SPNV und ÖSPV..................................................................... 31
2.3.2 Zukunft von Querverbund und Umsatzsteuerbefreiung ................................ 32
2.3.3 Subventionsabbau ........................................................................................ 34
2.4 Neuordnungsansätze .................................................................................... 35
2.4.1 Reform der ÖPNV-Finanzierung................................................................... 35
2.4.2 Zuständigkeitsänderungen ............................................................................ 36
2.4.3 Eigenproduktion als EU-rechtlich mögliche Option ...................................... 36
2.4.4 Kontrollierter Wettbewerb durch EU-Recht................................................... 38
2.5 Sichere und unsichere Determinanten zukünftiger Entwicklung.................... 39
2.5.1 BestellerVErstellerprinzip .............................................................................. 39
2.5.2 Finanzielle Bindung...................................................................................... 41
2.5.3 Kompetente ÖPNV-Steuerung ...................................................................... 41
2.5.4 ÖPNV-Planung............................................................................................. 43
2.5.5 Rolle von Kommunalunternehmen ............................................................... 44
2.5.6 Bedeutung des Wettbewerbs ........................................................................ 45
2.6 Praxisempfehlungen für Aufgabenträger ....................................................... 46
2.6.1 Anwendung der Bereichsausnahme .............................................................. 46
2.6.2 Bestellerprinzip- und Regieeinheiten ............................................................ 47
2.6.3 Linienbündelung .......................................................................................... 48
2.6.4 Genehmigungswettbewerb als Übergangsinstrument .................................... 49
2.6.5 Rechtsunsicherheit der Direktvergabe........................................................... 49
3. Aufgabenträgerorganisation und Aufgabenteilung......................................... 51
3.1 Einführung in die Thematik........................................................................... 51
3.2 Grundlegende Funktionen und Arbeitsfelder im ÖPNV ................................ 55
3.2.1 Regie- und Bestellfunktionen ........................................................................ 55
3.2.2 Strategische Planungsfunktionen ................................................................... 56
3.2.3 Marketing-und Kommunikationsaufgaben ................................................... 56
3.2.4 Infrastruktur .................................................................................................. 57
3.2.5 Betriebsfunktionen........................................................................................ 58
3.3 Aufgabenteilung zwischen Unternehmen und Aufgabenträger...................... 59
3.4 Aufgabenträger-Organisationsmodelleim ÖPNV.......................................... 63
3.4.1 Eigenproduktion durch Aufgabenträger......................................................... 65
3.4.2 Zwei-Ebenen-Modell .................................................................................... 67
3.4.3 Drei-Ebenen-Modell ..................................................................................... 70
3.4.4 Bestehende Verkehrsverbünde als Regie-und Managementebene ................ 71
3.5 Strategische Fragen der Funktionsteilung und Organisationsmodelle ............ 78
3.5.1 Regionale und lokale Ebene ......................................................................... 78
3.5.2 Zukunft des kommunalen Verkehrsunternehmens ........................................ 80
3.5.3 Vergabe- und Vertragsformen ....................................................................... 88
3.5.4 Finanzierung ................................................................................................ 89
3.5.5 Zukunft der Infrastruktur ............................................................................... 91
3.5.6 Fahrzeugpool ............................................................................................... 93
3.5.7 Sicherung sozialer Belange der Beschäftigten ............................................... 94
3.5.8 Strategische Fragen zu Umweltbeiangen ...................................................... 95
3.6 Lösungsansätze für Kommunen .................................................................... 95
3.6.1 Grundsätzliche Aussagen ............................................................................. 97
3.6.2 Modell „Aufgabenträger als Mobilitätsdienstleister ...................................... 98
3.6.3 Modell „Aufgabenträger als Koordinator ..................................................... 102
3.6.4 Die Problematik der Eigenproduktion („marktorientierte Direktvergabe )....... 104
4. Der Nahverkehrsplan ................................................................................... 107
4.1 Einführung.................................................................................................... 107
4.2 Das Instrument des Nahverkehrsplans .......................................................... 110
4.2.1 Rechtliche Einordnung ................................................................................. 110
4.2.2 Funktionen des Nahverkehrsplans ................................................................ 111
4.2.3 Fachplanerische Anforderungen ................................................................... 114
4.3 Die Praxis des Nahverkehrsplans .................................................................. 116
4.3.1 Literaturanalyse ............................................................................................ 116
4.3.2 Aufstellungsverfahren und Beteiligung .......................................................... 117
4.3.3 Erstellung des Nahverkehrsplans................................................................... 119
4.3.4 Umsetzung des Planes .................................................................................. 127
4.3.5 Erfahrungen mit der Fortschreibung .............................................................. 128
4.3.6 Erfahrungen aus der Praxis und Analyse bestehender Pläne .......................... 128
4.4 Stärken und Schwächen des Instruments ...................................................... 132
4.4.1 Stärken ......................................................................................................... 132
4.4.2 Schwächen ................................................................................................... 133
4.5 Handlungsempfehlungen für den Nahverkehrsplan ...................................... 134
4.5.1 Aufstellung und Erarbeitung.......................................................................... 135
4.5.2 Ziele im ÖPNV............................................................................................. 141
4.5.3 Aussagen zu Organisation und Wettbewerb ................................................. 146
4.5.4 Qualitäts- und Umweltstandards .................................................................. 147
4.5.5 Linienbündel ................................................................................................ 152
4.5.6 Finanzplanung.............................................................................................. 153
4.5.7 Einbindung in eine integrierte Gesamtverkehrsplanung................................. 155
4.6 Zukünftige Umsetzung des Nahverkehrsplans .............................................. 157
5. Ausschreibungs- und Vergabeformen ........................................................... 159
5.1 Überblick ..................................................................................................... 159
5.2 Vergabe eigenwirtschaftlicher Verkehre (Genehmigungswettbewerb) ........... 162
5.2.1 Unsicherheiten des Genehmigungswettbewerbs ........................................... 162
5.2.2 Vor-und Nachteile des Genehmigungswettbewerbs..................................... 164
5.3 Vergabe gemeinwirtschaftlicher Verkehre (Ausschreibungswettbewerb) ....... 165
5.3.1 Wirkung des Vergaberechts .......................................................................... 165
5.3.2 Schwellenwert und Anwendung von vergaberechtlichen Normen ................ 167
5.3.3 Vergaberechtliche Grundsätze...................................................................... 168
5.4 Ausschreibungsformen ................................................................................. 172
5.4.1 Konstruktive Ausschreibung.......................................................................... 172
5.4.2 Funktionale Ausschreibung........................................................................... 1 75
5.4.3 Verfahrenswahl ............................................................................................ 180
5.5 Ablauf eines Vergabeverfahrens im Ausschreibungswettbewerb ................... 182
5.5.1 Zeitlicher Ablauf des Vergabeverfahrens....................................................... 182
5.5.2 Die Vergabeunterlagen ................................................................................. 184
5.5.3 Anforderungen an Bieter............................................................................... 184
5.5.4 Leistungsbeschreibung.................................................................................. 187
5.5.5 Verkehrsvertrag ............................................................................................ 191
5.5.6 Weitere Informationen.................................................................................. 193
5.5.7 Bekanntmachung, Angebotsfristen, Rückfragen und Rügen ........................... 197
5.5.8 Angebotsbewertung und Vergabeentscheidung ............................................ 198
5.5.9 Vertragsabschluss und Betriebsaufnahme ..................................................... 204
5.6 Empfehlungen für Aufgabenträger................................................................. 204
5.6.1 Empfehlungen für den Aufgabenträger als Mobilitätsdienstleister .................. 205
5.6.2 Empfehlungen für den Aufgabenträger als Koordinator ................................. 206
5.6.3 Empfehlungen zum Genehmigungswettbewerb ............................................ 208
6. Vertragsformen ............................................................................................. 211
6.1 Zielsetzung ................................................................................................... 211
6.2 Vertragsformen ............................................................................................. 211
6.3 Vertragsinhalte ............................................................................................. 214
6.3.1 Risikoteilung im Bruttovertrag....................................................................... 214
6.3.2 Risikoteilung im Nettovertrag ....................................................................... 215
6.3.3 Risikoteilung bei Fahrgastanreizen und partiellem Nettovertrag .................... 216
6.4 Empfehlungen zu Vertragsformen ................................................................. 216
7. Qualitätsmanagement und -standards im ÖPNV........................................... 221
7.1 Definition und Bedeutung von Qualität im ÖPNV ........................................ 221
7.1.1 Was ist Qualität? .......................................................................................... 221
7.1.2 Bedeutung der Qualität im ÖPNV ................................................................ 222
7.2 Kundenbedürfnisse im ÖPNV ....................................................................... 223
7.2.1 Merkmale der Kundenzufriedenheit.............................................................. 223
7.2.2 Wahlfreie versus Zwangskunden .................................................................. 227
7.3 Harte und weiche Qualitätsmerkmale .......................................................... 228
7.3.1 Objektive (harte) Qualitätsmerkmale ............................................................ 230
7.3.2 Subjektive (weiche) Qualitätsmerkmale ........................................................ 231
7.4 Kosten und Nutzen von Qualität................................................................... 231
7.5 Qualitätsmanagement im ÖPNV .................................................................. 234
7.6 Anwendung der DIN EN 13816.................................................................... 236
7.6.1 Die Qualitätskriterien der DIN EN 13816 ..................................................... 237
7.6.2 Der Qualitätskreis......................................................................................... 240
7.6.3 Qualitätsmanagement in der EN 13816 ........................................................ 242
7.6.4 Anwendungsbereich der EN 13816 .............................................................. 243
7.7 Mess-und Bewertungsmethoden für Qualität ............................................... 244
7.7.1 Methoden nach der DIN-Norm .................................................................... 245
7.7.2 Weitere Messverfahren ................................................................................. 247
7.7.3 Kundenrechte/Kundengarantien .................................................................... 249
7.7.4 Methodenmix ............................................................................................... 251
7.8 Qualitätssteuerung in den verschiedenen Vertragsformen ............................. 253
7.8.1 Berücksichtigung von Angebotsmerkmalen bei der Vergabe ......................... 253
7.8.2 Bruttoverträge ............................................................................................... 255
7.8.3 Nettoverträge................................................................................................ 257
7.8.4 Anreizverträge .............................................................................................. 257
7.8.5 Bonus-/Malus-Regelungen ............................................................................ 259
7.9 Fazit und Empfehlungen ............................................................................... 263
8. Umweltstandards.......................................................................................... 265
8.1 Einleitung ..................................................................................................... 265
8.1.1 Umweltstandards.......................................................................................... 267
8.1.2 Umweltstandards und Bedienungsqualität .................................................... 269
8.1.3 Abgrenzung beim Vergleich ......................................................................... 270
8.2 Lärm ............................................................................................................. 270
8.2.1 Begriffsbestimmung und Wirkungen ............................................................. 270
8.2.2 Die Immissionssituation in Deutschland ....................................................... 272
8.2.3 Die heutige Flotte des ÖSPV......................................................................... 273
8.2.4 Lärmminderungen am Fahrzeug ................................................................... 273
8.2.5 Lärmstandards .............................................................................................. 274
8.3 Partikel/Feinstaub ......................................................................................... 284
8.3.1 Begriffsbestimmung ...................................................................................... 284
8.3.2 Wirkungen von Partikeln .............................................................................. 285
8.3.3 Quellen für Partikelemissionen ..................................................................... 286
8.3.4 Die Immissionssituation in Deutschland ....................................................... 287
8.3.5 Minderungsmaßnahmen im Verkehrsbereich ................................................ 288
8.3.6 Umweltstandards für Partikelemissionen ...................................................... 289
8.4 Treibhausgasemissionen ............................................................................... 292
8.4.1 Begriffsbestimmung ...................................................................................... 292
8.4.2 Emissionssituation in Deutschland ................................................................ 292
8.4.3 Quellen für Treibhausgase im ÖPNV............................................................ 293
8.4.4 Minderung der Treibhausgasemissionen ....................................................... 295
8.4.5 Empfehlungen für Umweltstandards zu Treibhausgasemissionen .................. 299
8.5 Stickoxidemissionen ..................................................................................... 305
8.5.1 Wirkungen ................................................................................................... 305
8.5.2 Quellen von Stickoxiden .............................................................................. 306
8.5.3 Die Immissionssituation in Deutschland ....................................................... 307
8.5.4 Verkehrsbezogene Umwelthandlungsziele ................................................... 307
8.5.5 Minderungspotenziale .................................................................................. 308
8.5.6 Standards für Stickoxidemissionen ................................................................ 309
8.6 Energieeinsatz und Ressourceninanspruchnahme ......................................... 315
8.6.1 Jährliche Berichte zum Energieverbrauch ..................................................... 315
8.7 Weitere Umweltkriterien .............................................................................. 317
8.7.1 Kraftstoffqualität ........................................................................................... 317
8.7.2 Notfallkonzepte ............................................................................................ 317
8.7.3 Umweltmanagementsysteme ........................................................................ 317
Anhang.................................................................................................................... 319
Abstract ................................................................................................................... 321
Abkürzungen ........................................................................................................... 323
Literatur ................................................................................................................... 327
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