Die Verantwortlichkeit des ehemaligen Betreibers einer genehmigungsbedürftigen Anlage für die Altlastensanierung: unter besonderer Berücksichtigung der Rückwirkungsproblematik
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Berlin
Pro Business
2006
|
| Ausgabe: | 1. Aufl. |
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltstext Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | XLV, 360 S. 21 cm, 552 gr. |
| ISBN: | 9783939533221 393953322X |
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Inhaltsverzeichnis
Vorwort des Autors III
Inhaltsverzeichnis VII
Abkürzungsverzeichnis XXII
Einleitung 1
A. Gegenstand der Arbeit 1
B. Die Ausgangslage 1
I. Der Altlastenbegriff 2
II. Das Ausmaß des Problems 5
III. Gesetzliche Regelungen 8
IV. Fragestellungen 12
V. Gang der Untersuchung 13
Teil 1: Verfassungsrechtliche Schranken einer gesetzlichen
Inanspruchnahme der ehemaligen Anlagenbetreiber 14
A. Verfassungsrechtliche Schranken aus dem .rechtsstaatlichen
Rückwirkungsverbot' 14
I. Das Problem der Rückwirkung 14
1. Rückwirkung und Altlastengesetze 14
a. Die Auffassung des Hessischen Gesetzgebers:
Altlastengesetze entfalten unechte Rückwirkung 16
b. Kritik in der Literatur: Jede Ausweitung der
Sanierungspflicht entfaltet echte Rückwirkung 17
c. Die Auffassung von Peine: Echte Rückwirkung nur,
wenn alle nach bisherigem Recht bestehenden
Pflichten bereits erfüllt waren 18
aa. Darstellung 18
bb. Kritik 20
d. Die Ansicht des Verwaltungsgerichts Gießen:
Altlastengesetze entfalten generell unechte
Rückwirkung 23
e. Erstes Fazit: Der Rückwirkungsbegriff und das
Altlastenrecht 25
f. Rückwirkungsverbot und allgemeine Generalklausel,
das Problem der ,Legalisierungswirkung' 26
2. Die Unzulänglichkeit des überkommenen
Rückwirkungsbegriffs 29
II. Die uneinheitliche Verwendung des Rückwirkungsbegriffs 32
1. Rückwirkung als „Anknüpfung an die Vergangenheit" 32
VII
2. Die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts 35
a. Frühe Entscheidungen 35
b. Die Unterscheidung zwischen „echter" und „unechter
Rückwirkung" 35
aa. Echte Rückwirkung 36
bb. Unechte Rückwirkung 39
c. Die neuere Rechtsprechung des Zweiten Senats 40
d. Ergebnis für die Rückwirkungsrechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts 41
3. Die eigenständigen Auffassungen in der Literatur 42
a. Kisker: Rückwirkung als Anordnung von
Rechtsfolgen wegen vergangener Tatsachen 42
b. Klein/Barbey: Rückwirkung als erneute rechtliche
Bewertung schon bewerteter Sachverhalte 43
c. Götz: Rückwirkung als Zurückdatierung des
Inkrafttretens einer Norm 43
4. Zusammenfassung 44
III. Die Bedeutung des Rechtsstaatsprinzips für die verschiedenen
Rückwirkungsbegriffe 45
1. Die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts 45
a. Der Eingriff in ,erworbene Rechte' 47
b. Echte Rückwirkung: Der Gedanke der .Rechtskraft'
abgeschlossener Tatbestände 50
c. Unechte Rückwirkung: Ins Werk gesetzte Aussichten
als ,erworbene Rechte'? 52
d. Die neuere Rechtsprechung des Zweiten Senates 53
e. Neuere Entwicklungen 54
f. Zusammenfassung 55
2. Die Auffassungen in der Literatur 56
a. Übernahme der Verfassungsrechtsprechung 56
b. Eigenständige Ansätze 59
aa. Kisker: Die Zeitgebundenheit des Rechts 59
bb. Klein/Barbey: Die Unverbrüchlichkeit des
Gesetzes 59
cc. Götz: Der Grundsatz der Offenlegung der Rechts. 60
3. Zusammenfassung 61
IV. Kritik an der Herleitung eines .rechtsstaatlichen
Rückwirkungsverbotes' aus dem Rechtsstaatsprinzip: Die
grundsätzliche Problematik des Rechtsstaatsprinzips als einer
„selbständigen Grundlage von Rechtsbehauptungen" 61
1. Die verfassungsrechtliche Relevanz der einzelnen, aus dem
rechtsstaatlichen Prinzip abgeleiteten Grundsätze:
Voraussehbarkeit, Vertrauensschutz, Rechtssicherheit 64
a. Voraussehbarkeit als rechtsstaatliches Prinzip 64
VIII
b. Vertrauensschutz als rechtsstaatliches Prinzip 66
aa. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes 66
bb. Vertrauensschutz als eigenständiges
Rechtsprinzip 68
c. Rechtssicherheit als rechtsstaatliches Prinzip 69
aa. Unterschiedliche Bedeutungen des
Rechtssicherheitsprinzips 69
bb. Rechtssicherheit gegenüber dem Gesetzgeber 70
(1) Rechtssicherheit als Forderung nach Geltung
der bestehenden Gesetze: Unproblematischer
Begriffskern 70
(2) Keine weitergehende Bedeutung der
Rechtssicherheit 71
(a) Kein ,Bestandsschutz' der bestehenden
Rechtsordnung für die Zukunft 71
(b) Argumentationsmuster zum Schutz
bestehender Rechtspositionen:
,Erworbene Rechte', .abgeschlossene
Tatbestände' und ,ins Werk gesetzte
Dispositionen' 72
(aa) Die Berufung auf ,erworbene
Rechte' 72
(bb) Die Erstreckung der Rechtskraft auf
.abgeschlossene Tatbestände' 73
(cc) Die Aussicht auf
Tatbestandsverwirklichung als
Rechtsposition dem Gesetzgeber
gegenüber 74
(dd) Dispositionsschutz als Schutz des
Vertrauens in eine bestehende |
Rechtslage 75 *
cc. Ergebnis 78
d. Die Ableitung sonstiger Grundsätze aus dem
Rechtsstaatsprinzip durch die Literatur 78
aa. Der Grundsatz von Treu und Glauben 78
bb. Der Grundsatz der Unverbrüchlichkeit des
Gesetzes 79
cc. Das Prinzip der Offenlegung des Rechts 80
V. Ergebnis: Der Rechtsstaat des Grundgesetzes ist nicht mehr als
die Summe der Verfassungsbestimmungen 81
B. Verfassungsrechtliche Schranken des nachträglich an vergangene
Sachverhalte anknüpfenden Gesetzgebers aus den Grundrechten 83
I. Art. 103 Abs. 2 GG 83
IX
1. Die Unzulässigkeit einer Übertragung des
Rückwirkungsverbots für Strafgesetze auf andere
Rechtsgebiete 83
2. Insbesondere: Kein allgemeiner Rechtsgrundsatz der
Zeitgebundenheit des Rechts 83
II. Art. 3 Abs. 1 GG 84
III. Art. 14 GG 85
1. Eigentumsrechtlicher Schutz erworbener Rechtspositionen. 85
2. Die Reichweite des Schutzes erworbener Rechte durch
Art. 14 Abs. 1 GG 86
3. Der eigentumsrechtliche Vertrauensschutz 86
IV. Art. 12 GG 87
V. Art. 2 Abs. 1 GG 87
1. Der Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG 87
2. Die nachträgliche Anknüpfung von Rechtsfolgen an
vergangene Handlungen als besonders gravierender
Eingriff in die Handlungsfreiheit 88
3. Art. 2 Abs. 1 GG als Rechtsquelle für den rechtsstaatlichen
Dispositionsschutz 89
4. Der Umfang des Schutzes vor nachträglichen Eingriffen in
vergangene Handlungen 91
a. Entsprechen Gesetze, die nachträglich Rechtsfolgen an
vergangene Handlungen anknüpfen, dem
Rechtsvorbehalt des Art. 2 Abs. 1 GG? 91
b. Die Verhältnismäßigkeit der Anknüpfung von
Rechtsfolgen an bereits vorgenommene Handlungen. 92
c Lassalle: Rückwirkung als Eingriff in die Willens- und
Handlungsfreiheit 95
d. Verantwortlichkeit für nicht vorhersehbare
Handlungsfolgen? 97
aa. Die zivilrechtliche Lehre vom Verschulden als
unabdingbarer Haftungsvoraussetzung 99
bb. Schuld als Haftungsvoraussetzung 101
(1) Kein verfassungsrechtlicher Grundsatz der
Haftungsbeschränkung auf schuldhaft
herbeigeführte Handlungsfolgen 102
(2) Die Haftung des „Gefahrenbringers" als
Gebot der Gerechtigkeit 103
cc. Der Schutz vor Technikfolgen als
Verfassungsgebot 104
e. Nachträgliche Verantwortlichkeit für nicht
vorhersehbare Handlungsfolgen? 105
5. Ergebnis 107
X
VI. Verfassungsrechtlicher Schutz vor rückwirkenden Gesetzen:
Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG 109
C. Fazit: Kein ,rechtsstaatliches Rückwirkungsverbot' 111
I. Die Versuche zur Begründung eines eigenständigen
verfassungsrechtlichen Rückwirkungsverbotes sind gescheitert 111
II. Gesetze, die nachträglich an vergangene Handlungen
anknüpfen, greifen in die allgemeine Handlungsfreiheit ein 115
D. Anwendung der Ergebnisse auf die Frage der Zulässigkeit der
Inanspruchnahme ehemaliger Anlagenbetreiber 117
I. Art. 2 Abs. 1 GG 118
1. Die Anknüpfung an vergangenes Verhalten als besonders
schwerer Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit 119
2. Die Verantwortlichkeit für die Folgen eigenen Handelns. 119
II. Art. 14 GG 120
1. Die Anlagengenehmigung als vermögenswertes subjektives
öffentliches Recht 121
2. Der Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten
Gewerbebetrieb 122
3. Das Eigentum an der Anlage, das Eigentum am
Anlagengrundstück 123
a. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip 124
b. Der eigentumsrechtliche Vertrauensschutz 124
4. Ergebnis für Art. 14 GG 126
E. Fazit für die Frage der Zulässigkeit der Inanspruchnahme
ehemaliger Anlagenbetreiber (unter dem Gesichtspunkt der
Rückwirkung von Gesetzen) 126
Teil 2: Bundesrechtliche Vorschriften 128
A. Die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes im Bereich der ,
Altlasten 128 I
I. Die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit (Art. 72, 1
74 GG) 128
1. Die Zuständigkeit für das Bodenrecht (Art. 74 Abs. 1
Nr. 18 GG) 128
2. Die Zuständigkeit für das Recht der Wirtschaft (Art. 74
Abs. 1 Nr. 11 GG) 131
a. Zuständigkeit aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG 131
aa. Die Auslegung des Begriffs ,Recht der
Wirtschaft' 132
bb. Die Abgrenzung des Rechts der Wirtschaft zum
Umweltrecht 133
cc. Die Sanierung von Altstandorten 134
dd. Ergebnis 135
XI
b. Zuständigkeit kraft Sachzusammenhangs 135
c. Zuständigkeit aus Annex 136
d. Ergebnis für Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG 136
3. Die Zuständigkeit für die Abfallbeseitigung, die
Luftreinhaltung und die Lärmbekämpfung (Art. 74 Abs. 1
Nr. 24 GG) 136
a. Zuständigkeit aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG 136
b. Zuständigkeit kraft Sachzusammenhangs 137
II. Die Rahmengesetzgebungszuständigkeit für Naturschutz und
Landschaftspflege (Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 GG) 139
1. Die Gesetzgebungsmaterie .Naturschutz' 139
2. Der Boden als Teil von ,Natur und Landschaft' 140
a. Naturschutz als Tier- und Pflanzenschutz? 140
b. Der Schutz des Bodens als zulässiger
Regelungsgegenstand der Rahmenkompetenz aus
Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 GG 141
3. Die Altlastenbekämpfung als Gegenstand des
Naturschutzrechtes 141
III. Zusammenfassung 142
B. Die bestehenden gesetzlichen Regelungen 142
I. Eingriffsmöglichkeiten nach dem Bundes-
Immissionsschutzgesetz 143
1. Überblick über die Entwicklung des Schutzes von
Allgemeinheit und Nachbarschaft vor durch Anlagen
verursachten Immissionen 144
a. Das Recht der genehmigungsbedürftigen Anlagen bis
zum Inkrafttreten des BImSchG 1974 145
aa. Überblick über die Gesetzgebungsgeschichte 145
bb. Die gewerberechtliche Genehmigung als
Instrument des Interessenausgleichs:
Wirkungsweise und Defizite 146
b. Das Recht der genehmigungsbedürftigen Anlagen seit
Inkrafttreten des BImSchG 1974 147
c. Ergebnis: Die ständige Ausweitung des Schutzes von
Umwelt und Nachbarn zulasten der Immittenten 148
2. §§5 Abs. 3 Nr. 1, 17 Abs. 4a BImSchG als Regelung der
Altlastenproblematik 149
a. Die Einbettung der neuen Vorschriften in die
Systematik des Bundes-Immissionsschutzgesetzes 150
aa. Die Erweiterung der Betreiberpflichten aus § 5
BImSchG 150
(1) Die Gesetzeslage vor der Novelle von 1990.151
(2) Die Gesetzeslage nach der Novelle von 1990151
XII
bb. Die Erstreckung des Anwendungszeitraums von
§ 17 Abs. 1 BImSchG auf die Zeit nach
Betriebseinstellung 152
(1) Die betroffenen Anlagen 152
(2) Der zeitliche Anwendungsbereich des § 17
i.V.m. § 5 Abs. 3 Nr. 1 BImSchG 152
(3) Normadressat ist der ehemalige Betreiber 153
cc. Zwischenergebnis 154
b. Altlastensanierung als zulässiger Inhalt einer
Anordnung gemäß § 17 Abs. 1 BImSchG? 155
aa. Das Vorliegen einer schädlichen
Umwelteinwirkung 155
bb. Das Andauern der schädlichen
Umwelteinwirkung 159
cc. Der Zustand des Anlagengrundstücks als
Gegenstand der Betreiberpflichten 160
dd. Die Reichweite zulässiger
Sanierungsmaßnahmen 161
(1) Zum Begriff der Altlastensanierung 162
(2) Altlastensanierung als ,Gefahrenabwehr'
bzw. Verhinderung künftiger
Beeinträchtigungen 162
ee. Zwischenergebnis 163
c. Die Anwendbarkeit von § 17 Abs. 1 BImSchG auf die
Betreiber von Anlagen, die vor Inkrafttreten des
Gesetzes stillgelegt worden sind 163
aa. Wortlaut der Vorschrift 164
bb. Sinn und Zweck der Vorschrift 164
cc. Der Vergleich mit dem Abfallrecht 165
dd. Der Wille des Gesetzgebers 166
3. Bedenken gegen die Ansiedlung einer Sanierungspflicht im
Bundes-Immissionsschutzgesetz 167 1
a. Rechtssystematische Bedenken: Die Einfügung der 1
§§ 5 Abs. 3, 17 Abs. 4a BImSchG als Bruch mit der
bisherigen Gesetzeskonzeption 169
aa. Die bisherige Konzeption des Bundes-
Immissionsschutzgesetzes: Zukunftsorientierung
und Betriebsbezogenheit 169
(1) Kein , Verstoß' gegen das Prinzip der
Zukunftsbezogenheit
immissionsschutzrechtlicher Maßnahmen 170
(2) Der .Verstoß' gegen das Prinzip der
Betriebsbezogenheit
immissionschutzrechtlicher Maßnahmen 170
XIII
bb. Einordnung der konzeptionellen Neuorientierung 172
(1) Inhaltliche Kontinuität? 172
(2) Rechtssystematische Einbindung 173
(a) Die Zustandsverantwortlichkeit für das
Anlagengrundstück während des
Anlagenbetriebes 173
(b) Die Zustandsverantwortlichkeit für das
Anlagengrundstück nach
Betriebseinstellung 174
b. Verfassungsrechtliche Bedenken 175
aa. Verstoß gegen die grundgesetzliche
Kompetenzverteilung durch den Bund bei der
Ansiedlung der Altlastensanierung im BImSchG?176
(1) Verfassungswidrigkeit von § 17 Abs. 4a
BImSchG 1990 176
(2) Verfassungsrechtliche Beurteilung von § 17
Abs. 4a BImSchG 1999 179
bb. Grundrechte und nachträgliche Inanspruchnahme 180
(1) Art. 3 Abs. 1 GG 180
(2) Art. 2 Abs. 1 GG 180
(3) Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG 184
c. Konsequenz: Begrenzung der Zuständigkeit auf die
Zeit des Anlagenbetriebes, Schaffung einer
Genehmigungspflicht für die Betriebseinstellung 184
4. Ergebnis 186
II. Eingriffsmöglichkeiten nach dem Kreislaufwirtschafts- und
Abfallgesetz 187
1. Die Altlast als Abfall 188
2. Das Anlagengelände als Abfallbeseitigungsanlage 189
3. § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG als Ermächtigungsgrundlage für
Sanierungsmaßnahmen 192
4. Ergebnis 193
III. Eingriffsmöglichkeiten aufgrund anderer Bundesgesetze 194
1. Bundesnaturschutzgesetz 194
2. Wasserhaushaltsgesetz 194
IV. Ergebnis 196
C. Das neue Bundes-Bodenschutzgesetz 197
I. Bodenschutzgesetze als konsequente
Umweltschutzgesetzgebung 198
II. Das Bundes-Bodenschutzgesetz 199
1. Darstellung des Gesetzes 199
a. Definitionen und Anwendungsbereich 200
b. Pflichten zur Vorsorge und Gefahrenabwehr 201
XIV
aa. Pflichten des Grundstückseigentümers und des
Inhabers der tatsächlichen Gewalt über ein
Grundstück („Zustandsstörer") 202
bb. Pflichten desjenigen, der auf den Boden einwirkt
(„Verhaltensstörer") sowie dessen
Gesamtrechtsnachfolgers 203
cc. Pflichten des ehemaligen Eigentümers 204
c. Aufgaben und Eingriffsbefugnisse der Behörden 204
d. Verordnungsermächtigungen 205
e. Ergänzende Vorschriften für Altlasten 207
f. Länderbefugnisse 208
g. Kostentragung 209
h. Wertausgleich 210
2. Die Sanierungsverantwortlichkeit des ehemaligen
Anlagenbetreibers bei Anwendung des Bundes-
Bodenschutzgesetzes 211
a. Zeitlicher Anwendungsbereich des Bundes-
Bodenschutzgesetzes 211
b. Die Pflichten des ehemaligen Anlagenbetreibers 212
c. Auswirkungen auf die bestehenden Altlasten- und
Bodenschutzgesetze der Länder 212
3. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Bundes-
Bodenschutzgesetzes 212
a. Die nachträgliche Ausweitung der Sanierungspflicht
als Eingriff in die Handlungsfreiheit des ehemaligen
Anlagenbetreibers 213
aa. Anordnungen zum Zweck der Gefahrenabwehr .213
bb. Anordnungen zum Zweck der Abwehr
„erheblicher Nachteile oder erheblicher
Belästigungen" 214
cc. Ergebnis zu § 4 Abs. 3 BBodSchG 215
b. Die Anordnung eines gesamtschuldnerischen
Ausgleichsanspruchs als Eingriff in die
Handlungsfreiheit des ehemaligen Anlagenbetreibers.215
c. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes 216
aa. Das Bundes-Bodenschutzgesetz als Vollregelung
gemäß Art. 74 GG 216
(1) Die Begründungen des Gesetzgebers 216
(2) Stellungnahme 218
bb. Verfassungskonforme Auslegung des Bundes-
Bodenschutzgesetzes als Rahmenvorschrift i.S.d.
Art. 75 GG? 220
(1) Anforderungen an eine verfassungskonforme
Altlastenregelung des Bundes 220
XV
(2) Verfassungskonforme Auslegung von
konkurrierender Gesetzgebung in
Rahmengesetzgebung? 221
(3) Sind die altlastenspezifischen Vorschriften
des Entwurfs eines Bundes-
Bodenschutzgesetzes auch als
Rahmen Vorschriften denkbar? 222
(a) Die Regelung der Erfassung,
Untersuchung und Bewertung von
Altlasten 223
(b) Die Regelungen zur Altlastensanierung 224
(c) Vergleich mit dem Wasserrecht 225
c. Ergebnis für die verfassungsrechtliche Beurteilung des
Bundes-Bodenschutzgesetzes 227
III. Zusammenfassung 228
D. Ergebnis für das Bundesrecht 229
Teil 3: Landesrechtliche Vorschriften 230
A. Die Gesetzgebungskompetenz der Länder im Bereich der Altlasten230
B. Die bestehenden gesetzlichen Regelungen 230
I. Die Ausgangslage 230
II. Die Regelung betriebsbedingter Altlasten in den
Landesabfallgesetzen 231
1. Der Schutzzweck der Altlastengesetze 232
a. Die Bedeutung der unterschiedlichen Definitionen des
Altlastenbegriffs 232
b. Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen 234
2. Der ,Modus operandi' der Altlastengesetze: Erfassen,
Untersuchen, Überwachen, Sanieren 234
a. Gesetzeszweck „Erfassen" 235
b. Gesetzeszweck „Untersuchen" 236
c. Gesetzeszweck „Sanieren" 237
aa. Ermächtigungsgrundlage 237
bb. Verpflichtete 238
3. Vergleich und Bewertung der einzelnen Landesregelungen 240
4. Insbesondere: Die Regelung in Hessen 241
a. Der Anwendungsbereich des HAltlastG 241
b. Die Feststellung des Vorliegens einer Altlast 242
c. Der Umfang der Sanierung 245
d. Die Regelung der Sanierungsverantwortlichkeit 245
aa. § 12 Abs. 1 Nr. 1 HAbfAG 246
bb. § 12 Abs. 1 Nr. 5,6 HAbfAG 247
XVI
(1) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der
Begründung einer Sanierungspflicht des
ehemaligen Eigentümers 248
(a) Vereinbarkeit von § 12 Abs. 1 Nr. 6
HAbfAG mit Art. 3 Abs. 1 GG 248
(b) Vereinbarkeit von § 12 Abs. 1 Nr. 6
HAbfAG mit Art. 2 Abs. 1 GG, Art. 14
Abs. 1 GG 250
(c) Ergebnis für die Frage der
Sanierungsverantwortlichkeit des
ehemaligen Anlagenbetreibers 253
cc. Der Wegfall der Sanierungsverantwortlichkeit
nach § 12 Abs. 3 HAbfAG 254
(1) Das Vertrauen-dürfen des gemäß § 12 Abs. 1
HAbfAG Sanierungsverantwortlichen 254
(2) Die Schutzwürdigkeit des gemäß § 12 Abs. 1
HAbfAG Sanierungsverantwortlichen 255
(a) Die Bedeutung der Rückwirkungslehre
für § 12 Abs. 3 HAbfAG 255
(b) Schutz der allgemeinen
Handlungsfreiheit 256
(c) Schutz des Eigentums 258
(3) Ergebnis 258
III. Die Regelung betriebsbedingter Altlasten in
Landesbodenschutzgesetzen 259
1. Baden-Württemberg 260
2. Sachsen 261
3. Berlin 262
4. Bayern 263
5. Vergleich und Bewertung der einzelnen Landesregelungen:
Die nachträgliche Ausweitung der Haftung durch
„Erfindung" des Schutzguts Boden als Eingriff in die
allgemeine Handlungsfreiheit 263
IV. Die Anwendbarkeit der Landeswassergesetze auf
betriebsbedingte Altlasten 265
1. Wasserrecht ist Benutzungsrecht 265
2. Altlastenspezifische Regelungen in Hessen, Baden-
Württemberg und Bayern 266
3. Die wasserbehördliche Generalklausel 267
V. Eingriffsmöglichkeiten aufgrund allgemeinen Ordnungs- und
Polizeirechts 268
1. Anwendbarkeit des allgemeinen Rechts der
Gefahrenabwehr 268
XVII
a. Das Verhältnis von Landesaltlastengesetzen und
allgemeinem Recht der Gefahrenabwehr 268
b. Das Verhältnis von Bundes-Immissionsschutzgesetz
und allgemeinem Recht der Gefahrenabwehr 269
aa. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die
Anwendbarkeit der §§ 5 Abs. 3 Nr. 1, 17 Abs. 4a
BImSchG 269
bb. Spezialität des Bundes-Immissionsschutzgesetzes
für die Zeit während des Anlagenbetriebs? 270
(1) Die Schöpfung des Begriffs der
Legalisierungswirkung durch das
Bundesverwaltungsgericht 270
(2) Kritik 272
cc. Spezialität des Bundes-Immissionsschutzgesetzes
für die Zeit nach Betriebseinstellung? 274
(1) Der Zeitraum von einem Jahr nach
Betriebseinstellung 274
(a) Das ordnungsbehördliche
Instrumentarium 275
(b) Das immissionsschutzrechtliche
Instrumentarium 279
(c) Vergleich 282
(d) Ergebnis 282
(2) Der Zeitraum von mehr als einem Jahr nach
Betriebseinstellung 283
(3) Ergebnis 283
2. Voraussetzungen eines auf die Generalklausel gestützten
Vorgehens gegen den ehemaligen Anlagenbetreiber 284
a. Das Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche
Sicherheit und Ordnung 284
aa. Die öffentliche Sicherheit 284
(1) Das Schutzgut menschliche Gesundheit 284
(2) Das Schutzgut Boden 285
(3) Das Schutzgut Wasserhaushalt 286
bb. Gefahr oder Störung 287
b. Die Verantwortlichkeit des ehemaligen
Anlagenbetreibers 288
aa. Zustandsverantwortlichkeit 288
bb. Verhaltensverantwortlichkeit 289
(1) Zurechenbarkeit der Gefahrverursachung? .289
(2) Ausschluß der Störereigenschaft durch
.Legalisierungswirkung'? 290
(3) Die Abwandlung des Begriffs der
Legalisierungswirkung durch Martens 290
XVIII
3. Insbesondere: Die Einschränkung polizeilicher
Verantwortlichkeit über die Rechtsfigur der
Legalisierungswirkung von Anlagengenehmigungen 292
a. Auffassungen in der Literatur 292
b. Zur dogmatischen Verortung der
Legalisierungswirkung: Unterfall einer ,Bindungs-'
bzw. ,Tatbestandswirkung' von Verwaltungsakten?.294
aa. Die Begriffe der Bindungswirkung bzw.
Tatbestandswirkung 296
bb. Das Verhältnis der Legalisierungswirkung zur
Bindungs- bzw. Tatbestandswirkung von
Verwaltungsakten: Ansichten in der Literatur 298
(1) Die Ansicht von Peine 299
(2) Die Ansicht von Fluck 299
(3) Die Ansicht von Roesler 299
(4) Ergebnis für die dargestellen Auffassungen .300
cc. Zum praktischen Nutzen und zur dogmatischen
Begründbarkeit einer Bindungswirkung von
Verwaltungsakten 300
dd. Insbesondere: Probleme bei der Annahme von
Bindungswirkung der Anlagengenehmigung 304
(1) Der Regelungsgegenstand einer
Genehmigungsentscheidung 304
(2) Keine Bindungswirkung von
Prognoseentscheidungen 306
(3) Keine Bindungswirkung erloschener
Verwaltungsakte 308
ee. Sachgerechte Problemlösung:
Gesetzesinterpretation statt Bindungswirkung 308
c. Die Legalisierungswirkung als Instrument zur Lösung
von Gesetzeskonflikten? 309
d. Zur Grundlage polizeirechtlicher Verantwortlichkeit:
Die Zurechnungslehren 310
aa. Die Auffassung Papiers: Modifikation der
Unmittelbarkeitslehre 311
bb. Die polizeirechtlichen Zurechnungslehren 313
(1) Die ,Unrechtstheorien': Verschulden als
Haftungsvoraussetzung 315
(a) Frühe Auffassungen 315
(b) Verschulden ist nur ein möglicher Grund
für die Zuweisung von
Verantwortlichkeit 316
(c) ,Schuldtheorien' und polizeirechtliche
Verantwortlichkeit heute 319
XIX
(2) Die Rechtswidrigkeitstheorien:
Rechtswidrigkeit als Haftungsvoraussetzung 320
(a) Die Theorie der .materiellen
Polizeipflicht' 320
(b) Die Rechtswidrigkeitstheorien im
engeren Sinne 321
(aa) Haftungsbeschränkung auf
Verstöße gegen andere Nonnen 321
(bb) Die Rechtskreistheorien 323
(c) Ergebnis 326
(3) Die Risikozuweisungstheorien:
Verwirklichung des Handlungsrisikos als
Haftungsvoraussetzung 326
(a) Die Theorie der unmittelbaren
Verursachung 327
(b) Die risikoeinschränkenden Theorien 328
(aa) Die Adäquanztheorien 328
(bb) Die ,Risikotheorien' 332
(c) Ergebnis 333
cc. Kombinierte Anwendung von Unmittelbarkeits¬
und Rechtswidrigkeitstheorie 333
(1) Darstellung 333
(2) Kritik 334
dd. Eigene Meinung: Haftungsbeschränkung auf
objektiv rechtswidrige Erfolgsverursachung 336
(1) Der polizeirechtliche Grundsatz der Haftung
für eigenes Verhalten 337
(2) Die Einschränkung der Handelndenhaftung
durch spezialgesetzlich erlaubte
Erfolgsverursachung 338
(3) Ergebnis 338
e. Konsequenzen für die Altlastensanierung:
Legalisierungswirkung gewerbe- bzw.
immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen? 339
aa. Genehmigungen als Fall spezialgesetzlich
erlaubter Erfolgsverursachung 339
(1) Der Gegenstand behördlicher
Genehmigungen: Verhaltens- oder
erfolgsbezogen? 340
(2) Der Prüfungsumfang bei erfolgsbezogenen
Genehmigungen 342
bb. Die Reichweite der Legalisierungswirkung
gewerbe- und immissionsschutzrechtlicher
Genehmigungen 343
XX
(1) Kann sich die Legalisierungswirkung
gewerbe- bzw. immissionsschutzrechtlicher
Genehmigungen auf das Altlastenrecht
erstrecken? 343
(2) Die Legalisierungswirkung für nach
Gewerberecht genehmigte Anlagen 344
(a) Die Rechtslage für Anlagenbetreiber,
wenn die Betriebseinstellung unter
Geltung der Gewerbeordnung für das
Deutsche Reich von 1900 erfolgte 345
(b) Die Rechtslage für Anlagenbetreiber in
der Bundesrepublik, wenn die
Betriebseinstellung nach dem 31. Mai
1960 erfolgte 347
(aa) Die Novellierung der
Gewerbeordnung im Jahre 1959 347
(bb) Das Bundes-
Immissionsschutzgesetz von 1974 .348
(cc) Die Novellierung des Bundes-
Immissionsschutzgesetzes von 1985350
(3) Erlöschen der Genehmigung und
Legalisierungswirkung 353
(4) Ergebnis 355
(5) Die Rechtslage für Anlagenbetreiber in der
DDR 356 j
4. Eingriffsmöglichkeiten aufgrund allgemeinen Polizeirechts: !
Ergebnis 357
Zusammenfassung 359
Literaturverzeichnis XXVII
XXI |
| adam_txt |
Inhaltsverzeichnis
Vorwort des Autors III
Inhaltsverzeichnis VII
Abkürzungsverzeichnis XXII
Einleitung 1
A. Gegenstand der Arbeit 1
B. Die Ausgangslage 1
I. Der Altlastenbegriff 2
II. Das Ausmaß des Problems 5
III. Gesetzliche Regelungen 8
IV. Fragestellungen 12
V. Gang der Untersuchung 13
Teil 1: Verfassungsrechtliche Schranken einer gesetzlichen
Inanspruchnahme der ehemaligen Anlagenbetreiber 14
A. Verfassungsrechtliche Schranken aus dem .rechtsstaatlichen
Rückwirkungsverbot' 14
I. Das Problem der Rückwirkung 14
1. Rückwirkung und Altlastengesetze 14
a. Die Auffassung des Hessischen Gesetzgebers:
Altlastengesetze entfalten unechte Rückwirkung 16
b. Kritik in der Literatur: Jede Ausweitung der
Sanierungspflicht entfaltet echte Rückwirkung 17
c. Die Auffassung von Peine: Echte Rückwirkung nur,
wenn alle nach bisherigem Recht bestehenden
Pflichten bereits erfüllt waren 18
aa. Darstellung 18
bb. Kritik 20
d. Die Ansicht des Verwaltungsgerichts Gießen:
Altlastengesetze entfalten generell unechte
Rückwirkung 23
e. Erstes Fazit: Der Rückwirkungsbegriff und das
Altlastenrecht 25
f. Rückwirkungsverbot und allgemeine Generalklausel,
das Problem der ,Legalisierungswirkung' 26
2. Die Unzulänglichkeit des überkommenen
Rückwirkungsbegriffs 29
II. Die uneinheitliche Verwendung des Rückwirkungsbegriffs 32
1. Rückwirkung als „Anknüpfung an die Vergangenheit" 32
VII
2. Die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts 35
a. Frühe Entscheidungen 35
b. Die Unterscheidung zwischen „echter" und „unechter
Rückwirkung" 35
aa. Echte Rückwirkung 36
bb. Unechte Rückwirkung 39
c. Die neuere Rechtsprechung des Zweiten Senats 40
d. Ergebnis für die Rückwirkungsrechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts 41
3. Die eigenständigen Auffassungen in der Literatur 42
a. Kisker: Rückwirkung als Anordnung von
Rechtsfolgen wegen vergangener Tatsachen 42
b. Klein/Barbey: Rückwirkung als erneute rechtliche
Bewertung schon bewerteter Sachverhalte 43
c. Götz: Rückwirkung als Zurückdatierung des
Inkrafttretens einer Norm 43
4. Zusammenfassung 44
III. Die Bedeutung des Rechtsstaatsprinzips für die verschiedenen
Rückwirkungsbegriffe 45
1. Die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts 45
a. Der Eingriff in ,erworbene Rechte' 47
b. Echte Rückwirkung: Der Gedanke der .Rechtskraft'
abgeschlossener Tatbestände 50
c. Unechte Rückwirkung: Ins Werk gesetzte Aussichten
als ,erworbene Rechte'? 52
d. Die neuere Rechtsprechung des Zweiten Senates 53
e. Neuere Entwicklungen 54
f. Zusammenfassung 55
2. Die Auffassungen in der Literatur 56
a. Übernahme der Verfassungsrechtsprechung 56
b. Eigenständige Ansätze 59
aa. Kisker: Die Zeitgebundenheit des Rechts 59
bb. Klein/Barbey: Die Unverbrüchlichkeit des
Gesetzes 59
cc. Götz: Der Grundsatz der Offenlegung der Rechts. 60
3. Zusammenfassung 61
IV. Kritik an der Herleitung eines .rechtsstaatlichen
Rückwirkungsverbotes' aus dem Rechtsstaatsprinzip: Die
grundsätzliche Problematik des Rechtsstaatsprinzips als einer
„selbständigen Grundlage von Rechtsbehauptungen" 61
1. Die verfassungsrechtliche Relevanz der einzelnen, aus dem
rechtsstaatlichen Prinzip abgeleiteten Grundsätze:
Voraussehbarkeit, Vertrauensschutz, Rechtssicherheit 64
a. Voraussehbarkeit als rechtsstaatliches Prinzip 64
VIII
b. Vertrauensschutz als rechtsstaatliches Prinzip 66
aa. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes 66
bb. Vertrauensschutz als eigenständiges
Rechtsprinzip 68
c. Rechtssicherheit als rechtsstaatliches Prinzip 69
aa. Unterschiedliche Bedeutungen des
Rechtssicherheitsprinzips 69
bb. Rechtssicherheit gegenüber dem Gesetzgeber 70
(1) Rechtssicherheit als Forderung nach Geltung
der bestehenden Gesetze: Unproblematischer
Begriffskern 70
(2) Keine weitergehende Bedeutung der
Rechtssicherheit 71
(a) Kein ,Bestandsschutz' der bestehenden
Rechtsordnung für die Zukunft 71
(b) Argumentationsmuster zum Schutz
bestehender Rechtspositionen:
,Erworbene Rechte', .abgeschlossene
Tatbestände' und ,ins Werk gesetzte
Dispositionen' 72
(aa) Die Berufung auf ,erworbene
Rechte' 72
(bb) Die Erstreckung der Rechtskraft auf
.abgeschlossene Tatbestände' 73
(cc) Die Aussicht auf
Tatbestandsverwirklichung als
Rechtsposition dem Gesetzgeber
gegenüber 74
(dd) Dispositionsschutz als Schutz des
Vertrauens in eine bestehende |
Rechtslage 75 *
cc. Ergebnis 78
d. Die Ableitung sonstiger Grundsätze aus dem
Rechtsstaatsprinzip durch die Literatur 78
aa. Der Grundsatz von Treu und Glauben 78
bb. Der Grundsatz der Unverbrüchlichkeit des
Gesetzes 79
cc. Das Prinzip der Offenlegung des Rechts 80
V. Ergebnis: Der Rechtsstaat des Grundgesetzes ist nicht mehr als
die Summe der Verfassungsbestimmungen 81
B. Verfassungsrechtliche Schranken des nachträglich an vergangene
Sachverhalte anknüpfenden Gesetzgebers aus den Grundrechten 83
I. Art. 103 Abs. 2 GG 83
IX
1. Die Unzulässigkeit einer Übertragung des
Rückwirkungsverbots für Strafgesetze auf andere
Rechtsgebiete 83
2. Insbesondere: Kein allgemeiner Rechtsgrundsatz der
Zeitgebundenheit des Rechts 83
II. Art. 3 Abs. 1 GG 84
III. Art. 14 GG 85
1. Eigentumsrechtlicher Schutz erworbener Rechtspositionen. 85
2. Die Reichweite des Schutzes erworbener Rechte durch
Art. 14 Abs. 1 GG 86
3. Der eigentumsrechtliche Vertrauensschutz 86
IV. Art. 12 GG 87
V. Art. 2 Abs. 1 GG 87
1. Der Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG 87
2. Die nachträgliche Anknüpfung von Rechtsfolgen an
vergangene Handlungen als besonders gravierender
Eingriff in die Handlungsfreiheit 88
3. Art. 2 Abs. 1 GG als Rechtsquelle für den rechtsstaatlichen
Dispositionsschutz 89
4. Der Umfang des Schutzes vor nachträglichen Eingriffen in
vergangene Handlungen 91
a. Entsprechen Gesetze, die nachträglich Rechtsfolgen an
vergangene Handlungen anknüpfen, dem
Rechtsvorbehalt des Art. 2 Abs. 1 GG? 91
b. Die Verhältnismäßigkeit der Anknüpfung von
Rechtsfolgen an bereits vorgenommene Handlungen. 92
c Lassalle: Rückwirkung als Eingriff in die Willens- und
Handlungsfreiheit 95
d. Verantwortlichkeit für nicht vorhersehbare
Handlungsfolgen? 97
aa. Die zivilrechtliche Lehre vom Verschulden als
unabdingbarer Haftungsvoraussetzung 99
bb. Schuld als Haftungsvoraussetzung 101
(1) Kein verfassungsrechtlicher Grundsatz der
Haftungsbeschränkung auf schuldhaft
herbeigeführte Handlungsfolgen 102
(2) Die Haftung des „Gefahrenbringers" als
Gebot der Gerechtigkeit 103
cc. Der Schutz vor Technikfolgen als
Verfassungsgebot 104
e. Nachträgliche Verantwortlichkeit für nicht
vorhersehbare Handlungsfolgen? 105
5. Ergebnis 107
X
VI. Verfassungsrechtlicher Schutz vor rückwirkenden Gesetzen:
Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG 109
C. Fazit: Kein ,rechtsstaatliches Rückwirkungsverbot' 111
I. Die Versuche zur Begründung eines eigenständigen
verfassungsrechtlichen Rückwirkungsverbotes sind gescheitert 111
II. Gesetze, die nachträglich an vergangene Handlungen
anknüpfen, greifen in die allgemeine Handlungsfreiheit ein 115
D. Anwendung der Ergebnisse auf die Frage der Zulässigkeit der
Inanspruchnahme ehemaliger Anlagenbetreiber 117
I. Art. 2 Abs. 1 GG 118
1. Die Anknüpfung an vergangenes Verhalten als besonders
schwerer Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit 119
2. Die Verantwortlichkeit für die Folgen eigenen Handelns. 119
II. Art. 14 GG 120
1. Die Anlagengenehmigung als vermögenswertes subjektives
öffentliches Recht 121
2. Der Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten
Gewerbebetrieb 122
3. Das Eigentum an der Anlage, das Eigentum am
Anlagengrundstück 123
a. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip 124
b. Der eigentumsrechtliche Vertrauensschutz 124
4. Ergebnis für Art. 14 GG 126
E. Fazit für die Frage der Zulässigkeit der Inanspruchnahme
ehemaliger Anlagenbetreiber (unter dem Gesichtspunkt der
Rückwirkung von Gesetzen) 126
Teil 2: Bundesrechtliche Vorschriften 128
A. Die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes im Bereich der ,
Altlasten 128 I
I. Die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit (Art. 72, 1
74 GG) 128
1. Die Zuständigkeit für das Bodenrecht (Art. 74 Abs. 1
Nr. 18 GG) 128
2. Die Zuständigkeit für das Recht der Wirtschaft (Art. 74
Abs. 1 Nr. 11 GG) 131
a. Zuständigkeit aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG 131
aa. Die Auslegung des Begriffs ,Recht der
Wirtschaft' 132
bb. Die Abgrenzung des Rechts der Wirtschaft zum
Umweltrecht 133
cc. Die Sanierung von Altstandorten 134
dd. Ergebnis 135
XI
b. Zuständigkeit kraft Sachzusammenhangs 135
c. Zuständigkeit aus Annex 136
d. Ergebnis für Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG 136
3. Die Zuständigkeit für die Abfallbeseitigung, die
Luftreinhaltung und die Lärmbekämpfung (Art. 74 Abs. 1
Nr. 24 GG) 136
a. Zuständigkeit aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG 136
b. Zuständigkeit kraft Sachzusammenhangs 137
II. Die Rahmengesetzgebungszuständigkeit für Naturschutz und
Landschaftspflege (Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 GG) 139
1. Die Gesetzgebungsmaterie .Naturschutz' 139
2. Der Boden als Teil von ,Natur und Landschaft' 140
a. Naturschutz als Tier- und Pflanzenschutz? 140
b. Der Schutz des Bodens als zulässiger
Regelungsgegenstand der Rahmenkompetenz aus
Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 GG 141
3. Die Altlastenbekämpfung als Gegenstand des
Naturschutzrechtes 141
III. Zusammenfassung 142
B. Die bestehenden gesetzlichen Regelungen 142
I. Eingriffsmöglichkeiten nach dem Bundes-
Immissionsschutzgesetz 143
1. Überblick über die Entwicklung des Schutzes von
Allgemeinheit und Nachbarschaft vor durch Anlagen
verursachten Immissionen 144
a. Das Recht der genehmigungsbedürftigen Anlagen bis
zum Inkrafttreten des BImSchG 1974 145
aa. Überblick über die Gesetzgebungsgeschichte 145
bb. Die gewerberechtliche Genehmigung als
Instrument des Interessenausgleichs:
Wirkungsweise und Defizite 146
b. Das Recht der genehmigungsbedürftigen Anlagen seit
Inkrafttreten des BImSchG 1974 147
c. Ergebnis: Die ständige Ausweitung des Schutzes von
Umwelt und Nachbarn zulasten der Immittenten 148
2. §§5 Abs. 3 Nr. 1, 17 Abs. 4a BImSchG als Regelung der
Altlastenproblematik 149
a. Die Einbettung der neuen Vorschriften in die
Systematik des Bundes-Immissionsschutzgesetzes 150
aa. Die Erweiterung der Betreiberpflichten aus § 5
BImSchG 150
(1) Die Gesetzeslage vor der Novelle von 1990.151
(2) Die Gesetzeslage nach der Novelle von 1990151
XII
bb. Die Erstreckung des Anwendungszeitraums von
§ 17 Abs. 1 BImSchG auf die Zeit nach
Betriebseinstellung 152
(1) Die betroffenen Anlagen 152
(2) Der zeitliche Anwendungsbereich des § 17
i.V.m. § 5 Abs. 3 Nr. 1 BImSchG 152
(3) Normadressat ist der ehemalige Betreiber 153
cc. Zwischenergebnis 154
b. Altlastensanierung als zulässiger Inhalt einer
Anordnung gemäß § 17 Abs. 1 BImSchG? 155
aa. Das Vorliegen einer schädlichen
Umwelteinwirkung 155
bb. Das Andauern der schädlichen
Umwelteinwirkung 159
cc. Der Zustand des Anlagengrundstücks als
Gegenstand der Betreiberpflichten 160
dd. Die Reichweite zulässiger
Sanierungsmaßnahmen 161
(1) Zum Begriff der Altlastensanierung 162
(2) Altlastensanierung als ,Gefahrenabwehr'
bzw. Verhinderung künftiger
Beeinträchtigungen 162
ee. Zwischenergebnis 163
c. Die Anwendbarkeit von § 17 Abs. 1 BImSchG auf die
Betreiber von Anlagen, die vor Inkrafttreten des
Gesetzes stillgelegt worden sind 163
aa. Wortlaut der Vorschrift 164
bb. Sinn und Zweck der Vorschrift 164
cc. Der Vergleich mit dem Abfallrecht 165
dd. Der Wille des Gesetzgebers 166
3. Bedenken gegen die Ansiedlung einer Sanierungspflicht im
Bundes-Immissionsschutzgesetz 167 1
a. Rechtssystematische Bedenken: Die Einfügung der 1
§§ 5 Abs. 3, 17 Abs. 4a BImSchG als Bruch mit der
bisherigen Gesetzeskonzeption 169
aa. Die bisherige Konzeption des Bundes-
Immissionsschutzgesetzes: Zukunftsorientierung
und Betriebsbezogenheit 169
(1) Kein , Verstoß' gegen das Prinzip der
Zukunftsbezogenheit
immissionsschutzrechtlicher Maßnahmen 170
(2) Der .Verstoß' gegen das Prinzip der
Betriebsbezogenheit
immissionschutzrechtlicher Maßnahmen 170
XIII
bb. Einordnung der konzeptionellen Neuorientierung 172
(1) Inhaltliche Kontinuität? 172
(2) Rechtssystematische Einbindung 173
(a) Die Zustandsverantwortlichkeit für das
Anlagengrundstück während des
Anlagenbetriebes 173
(b) Die Zustandsverantwortlichkeit für das
Anlagengrundstück nach
Betriebseinstellung 174
b. Verfassungsrechtliche Bedenken 175
aa. Verstoß gegen die grundgesetzliche
Kompetenzverteilung durch den Bund bei der
Ansiedlung der Altlastensanierung im BImSchG?176
(1) Verfassungswidrigkeit von § 17 Abs. 4a
BImSchG 1990 176
(2) Verfassungsrechtliche Beurteilung von § 17
Abs. 4a BImSchG 1999 179
bb. Grundrechte und nachträgliche Inanspruchnahme 180
(1) Art. 3 Abs. 1 GG 180
(2) Art. 2 Abs. 1 GG 180
(3) Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG 184
c. Konsequenz: Begrenzung der Zuständigkeit auf die
Zeit des Anlagenbetriebes, Schaffung einer
Genehmigungspflicht für die Betriebseinstellung 184
4. Ergebnis 186
II. Eingriffsmöglichkeiten nach dem Kreislaufwirtschafts- und
Abfallgesetz 187
1. Die Altlast als Abfall 188
2. Das Anlagengelände als Abfallbeseitigungsanlage 189
3. § 36 Abs. 2 KrW-/AbfG als Ermächtigungsgrundlage für
Sanierungsmaßnahmen 192
4. Ergebnis 193
III. Eingriffsmöglichkeiten aufgrund anderer Bundesgesetze 194
1. Bundesnaturschutzgesetz 194
2. Wasserhaushaltsgesetz 194
IV. Ergebnis 196
C. Das neue Bundes-Bodenschutzgesetz 197
I. Bodenschutzgesetze als konsequente
Umweltschutzgesetzgebung 198
II. Das Bundes-Bodenschutzgesetz 199
1. Darstellung des Gesetzes 199
a. Definitionen und Anwendungsbereich 200
b. Pflichten zur Vorsorge und Gefahrenabwehr 201
XIV
aa. Pflichten des Grundstückseigentümers und des
Inhabers der tatsächlichen Gewalt über ein
Grundstück („Zustandsstörer") 202
bb. Pflichten desjenigen, der auf den Boden einwirkt
(„Verhaltensstörer") sowie dessen
Gesamtrechtsnachfolgers 203
cc. Pflichten des ehemaligen Eigentümers 204
c. Aufgaben und Eingriffsbefugnisse der Behörden 204
d. Verordnungsermächtigungen 205
e. Ergänzende Vorschriften für Altlasten 207
f. Länderbefugnisse 208
g. Kostentragung 209
h. Wertausgleich 210
2. Die Sanierungsverantwortlichkeit des ehemaligen
Anlagenbetreibers bei Anwendung des Bundes-
Bodenschutzgesetzes 211
a. Zeitlicher Anwendungsbereich des Bundes-
Bodenschutzgesetzes 211
b. Die Pflichten des ehemaligen Anlagenbetreibers 212
c. Auswirkungen auf die bestehenden Altlasten- und
Bodenschutzgesetze der Länder 212
3. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Bundes-
Bodenschutzgesetzes 212
a. Die nachträgliche Ausweitung der Sanierungspflicht
als Eingriff in die Handlungsfreiheit des ehemaligen
Anlagenbetreibers 213
aa. Anordnungen zum Zweck der Gefahrenabwehr .213
bb. Anordnungen zum Zweck der Abwehr
„erheblicher Nachteile oder erheblicher
Belästigungen" 214
cc. Ergebnis zu § 4 Abs. 3 BBodSchG 215
b. Die Anordnung eines gesamtschuldnerischen
Ausgleichsanspruchs als Eingriff in die
Handlungsfreiheit des ehemaligen Anlagenbetreibers.215
c. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes 216
aa. Das Bundes-Bodenschutzgesetz als Vollregelung
gemäß Art. 74 GG 216
(1) Die Begründungen des Gesetzgebers 216
(2) Stellungnahme 218
bb. Verfassungskonforme Auslegung des Bundes-
Bodenschutzgesetzes als Rahmenvorschrift i.S.d.
Art. 75 GG? 220
(1) Anforderungen an eine verfassungskonforme
Altlastenregelung des Bundes 220
XV
(2) Verfassungskonforme Auslegung von
konkurrierender Gesetzgebung in
Rahmengesetzgebung? 221
(3) Sind die altlastenspezifischen Vorschriften
des Entwurfs eines Bundes-
Bodenschutzgesetzes auch als
Rahmen Vorschriften denkbar? 222
(a) Die Regelung der Erfassung,
Untersuchung und Bewertung von
Altlasten 223
(b) Die Regelungen zur Altlastensanierung 224
(c) Vergleich mit dem Wasserrecht 225
c. Ergebnis für die verfassungsrechtliche Beurteilung des
Bundes-Bodenschutzgesetzes 227
III. Zusammenfassung 228
D. Ergebnis für das Bundesrecht 229
Teil 3: Landesrechtliche Vorschriften 230
A. Die Gesetzgebungskompetenz der Länder im Bereich der Altlasten230
B. Die bestehenden gesetzlichen Regelungen 230
I. Die Ausgangslage 230
II. Die Regelung betriebsbedingter Altlasten in den
Landesabfallgesetzen 231
1. Der Schutzzweck der Altlastengesetze 232
a. Die Bedeutung der unterschiedlichen Definitionen des
Altlastenbegriffs 232
b. Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen 234
2. Der ,Modus operandi' der Altlastengesetze: Erfassen,
Untersuchen, Überwachen, Sanieren 234
a. Gesetzeszweck „Erfassen" 235
b. Gesetzeszweck „Untersuchen" 236
c. Gesetzeszweck „Sanieren" 237
aa. Ermächtigungsgrundlage 237
bb. Verpflichtete 238
3. Vergleich und Bewertung der einzelnen Landesregelungen 240
4. Insbesondere: Die Regelung in Hessen 241
a. Der Anwendungsbereich des HAltlastG 241
b. Die Feststellung des Vorliegens einer Altlast 242
c. Der Umfang der Sanierung 245
d. Die Regelung der Sanierungsverantwortlichkeit 245
aa. § 12 Abs. 1 Nr. 1 HAbfAG 246
bb. § 12 Abs. 1 Nr. 5,6 HAbfAG 247
XVI
(1) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der
Begründung einer Sanierungspflicht des
ehemaligen Eigentümers 248
(a) Vereinbarkeit von § 12 Abs. 1 Nr. 6
HAbfAG mit Art. 3 Abs. 1 GG 248
(b) Vereinbarkeit von § 12 Abs. 1 Nr. 6
HAbfAG mit Art. 2 Abs. 1 GG, Art. 14
Abs. 1 GG 250
(c) Ergebnis für die Frage der
Sanierungsverantwortlichkeit des
ehemaligen Anlagenbetreibers 253
cc. Der Wegfall der Sanierungsverantwortlichkeit
nach § 12 Abs. 3 HAbfAG 254
(1) Das Vertrauen-dürfen des gemäß § 12 Abs. 1
HAbfAG Sanierungsverantwortlichen 254
(2) Die Schutzwürdigkeit des gemäß § 12 Abs. 1
HAbfAG Sanierungsverantwortlichen 255
(a) Die Bedeutung der Rückwirkungslehre
für § 12 Abs. 3 HAbfAG 255
(b) Schutz der allgemeinen
Handlungsfreiheit 256
(c) Schutz des Eigentums 258
(3) Ergebnis 258
III. Die Regelung betriebsbedingter Altlasten in
Landesbodenschutzgesetzen 259
1. Baden-Württemberg 260
2. Sachsen 261
3. Berlin 262
4. Bayern 263
5. Vergleich und Bewertung der einzelnen Landesregelungen:
Die nachträgliche Ausweitung der Haftung durch
„Erfindung" des Schutzguts Boden als Eingriff in die
allgemeine Handlungsfreiheit 263
IV. Die Anwendbarkeit der Landeswassergesetze auf
betriebsbedingte Altlasten 265
1. Wasserrecht ist Benutzungsrecht 265
2. Altlastenspezifische Regelungen in Hessen, Baden-
Württemberg und Bayern 266
3. Die wasserbehördliche Generalklausel 267
V. Eingriffsmöglichkeiten aufgrund allgemeinen Ordnungs- und
Polizeirechts 268
1. Anwendbarkeit des allgemeinen Rechts der
Gefahrenabwehr 268
XVII
a. Das Verhältnis von Landesaltlastengesetzen und
allgemeinem Recht der Gefahrenabwehr 268
b. Das Verhältnis von Bundes-Immissionsschutzgesetz
und allgemeinem Recht der Gefahrenabwehr 269
aa. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die
Anwendbarkeit der §§ 5 Abs. 3 Nr. 1, 17 Abs. 4a
BImSchG 269
bb. Spezialität des Bundes-Immissionsschutzgesetzes
für die Zeit während des Anlagenbetriebs? 270
(1) Die Schöpfung des Begriffs der
Legalisierungswirkung durch das
Bundesverwaltungsgericht 270
(2) Kritik 272
cc. Spezialität des Bundes-Immissionsschutzgesetzes
für die Zeit nach Betriebseinstellung? 274
(1) Der Zeitraum von einem Jahr nach
Betriebseinstellung 274
(a) Das ordnungsbehördliche
Instrumentarium 275
(b) Das immissionsschutzrechtliche
Instrumentarium 279
(c) Vergleich 282
(d) Ergebnis 282
(2) Der Zeitraum von mehr als einem Jahr nach
Betriebseinstellung 283
(3) Ergebnis 283
2. Voraussetzungen eines auf die Generalklausel gestützten
Vorgehens gegen den ehemaligen Anlagenbetreiber 284
a. Das Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche
Sicherheit und Ordnung 284
aa. Die öffentliche Sicherheit 284
(1) Das Schutzgut menschliche Gesundheit 284
(2) Das Schutzgut Boden 285
(3) Das Schutzgut Wasserhaushalt 286
bb. Gefahr oder Störung 287
b. Die Verantwortlichkeit des ehemaligen
Anlagenbetreibers 288
aa. Zustandsverantwortlichkeit 288
bb. Verhaltensverantwortlichkeit 289
(1) Zurechenbarkeit der Gefahrverursachung? .289
(2) Ausschluß der Störereigenschaft durch
.Legalisierungswirkung'? 290
(3) Die Abwandlung des Begriffs der
Legalisierungswirkung durch Martens 290
XVIII
3. Insbesondere: Die Einschränkung polizeilicher
Verantwortlichkeit über die Rechtsfigur der
Legalisierungswirkung von Anlagengenehmigungen 292
a. Auffassungen in der Literatur 292
b. Zur dogmatischen Verortung der
Legalisierungswirkung: Unterfall einer ,Bindungs-'
bzw. ,Tatbestandswirkung' von Verwaltungsakten?.294
aa. Die Begriffe der Bindungswirkung bzw.
Tatbestandswirkung 296
bb. Das Verhältnis der Legalisierungswirkung zur
Bindungs- bzw. Tatbestandswirkung von
Verwaltungsakten: Ansichten in der Literatur 298
(1) Die Ansicht von Peine 299
(2) Die Ansicht von Fluck 299
(3) Die Ansicht von Roesler 299
(4) Ergebnis für die dargestellen Auffassungen .300
cc. Zum praktischen Nutzen und zur dogmatischen
Begründbarkeit einer Bindungswirkung von
Verwaltungsakten 300
dd. Insbesondere: Probleme bei der Annahme von
Bindungswirkung der Anlagengenehmigung 304
(1) Der Regelungsgegenstand einer
Genehmigungsentscheidung 304
(2) Keine Bindungswirkung von
Prognoseentscheidungen 306
(3) Keine Bindungswirkung erloschener
Verwaltungsakte 308
ee. Sachgerechte Problemlösung:
Gesetzesinterpretation statt Bindungswirkung 308
c. Die Legalisierungswirkung als Instrument zur Lösung
von Gesetzeskonflikten? 309
d. Zur Grundlage polizeirechtlicher Verantwortlichkeit:
Die Zurechnungslehren 310
aa. Die Auffassung Papiers: Modifikation der
Unmittelbarkeitslehre 311
bb. Die polizeirechtlichen Zurechnungslehren 313
(1) Die ,Unrechtstheorien': Verschulden als
Haftungsvoraussetzung 315
(a) Frühe Auffassungen 315
(b) Verschulden ist nur ein möglicher Grund
für die Zuweisung von
Verantwortlichkeit 316
(c) ,Schuldtheorien' und polizeirechtliche
Verantwortlichkeit heute 319
XIX
(2) Die Rechtswidrigkeitstheorien:
Rechtswidrigkeit als Haftungsvoraussetzung 320
(a) Die Theorie der .materiellen
Polizeipflicht' 320
(b) Die Rechtswidrigkeitstheorien im
engeren Sinne 321
(aa) Haftungsbeschränkung auf
Verstöße gegen andere Nonnen 321
(bb) Die Rechtskreistheorien 323
(c) Ergebnis 326
(3) Die Risikozuweisungstheorien:
Verwirklichung des Handlungsrisikos als
Haftungsvoraussetzung 326
(a) Die Theorie der unmittelbaren
Verursachung 327
(b) Die risikoeinschränkenden Theorien 328
(aa) Die Adäquanztheorien 328
(bb) Die ,Risikotheorien' 332
(c) Ergebnis 333
cc. Kombinierte Anwendung von Unmittelbarkeits¬
und Rechtswidrigkeitstheorie 333
(1) Darstellung 333
(2) Kritik 334
dd. Eigene Meinung: Haftungsbeschränkung auf
objektiv rechtswidrige Erfolgsverursachung 336
(1) Der polizeirechtliche Grundsatz der Haftung
für eigenes Verhalten 337
(2) Die Einschränkung der Handelndenhaftung
durch spezialgesetzlich erlaubte
Erfolgsverursachung 338
(3) Ergebnis 338
e. Konsequenzen für die Altlastensanierung:
Legalisierungswirkung gewerbe- bzw.
immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen? 339
aa. Genehmigungen als Fall spezialgesetzlich
erlaubter Erfolgsverursachung 339
(1) Der Gegenstand behördlicher
Genehmigungen: Verhaltens- oder
erfolgsbezogen? 340
(2) Der Prüfungsumfang bei erfolgsbezogenen
Genehmigungen 342
bb. Die Reichweite der Legalisierungswirkung
gewerbe- und immissionsschutzrechtlicher
Genehmigungen 343
XX
(1) Kann sich die Legalisierungswirkung
gewerbe- bzw. immissionsschutzrechtlicher
Genehmigungen auf das Altlastenrecht
erstrecken? 343
(2) Die Legalisierungswirkung für nach
Gewerberecht genehmigte Anlagen 344
(a) Die Rechtslage für Anlagenbetreiber,
wenn die Betriebseinstellung unter
Geltung der Gewerbeordnung für das
Deutsche Reich von 1900 erfolgte 345
(b) Die Rechtslage für Anlagenbetreiber in
der Bundesrepublik, wenn die
Betriebseinstellung nach dem 31. Mai
1960 erfolgte 347
(aa) Die Novellierung der
Gewerbeordnung im Jahre 1959 347
(bb) Das Bundes-
Immissionsschutzgesetz von 1974 .348
(cc) Die Novellierung des Bundes-
Immissionsschutzgesetzes von 1985350
(3) Erlöschen der Genehmigung und
Legalisierungswirkung 353
(4) Ergebnis 355
(5) Die Rechtslage für Anlagenbetreiber in der
DDR 356 j
4. Eingriffsmöglichkeiten aufgrund allgemeinen Polizeirechts: !
Ergebnis 357
Zusammenfassung 359
Literaturverzeichnis XXVII
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