Kooperative Risikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht: eine Analyse des neuen Lebensmittel- und Hygienerechts am Beispiel der Fleischerzeugung
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| Main Author: | |
|---|---|
| Format: | Thesis Book |
| Language: | German |
| Published: |
Baden-Baden
Nomos
2007
|
| Edition: | 1. Aufl. |
| Series: | Lebensmittelrechtliche Abhandlungen
8 |
| Subjects: | |
| Online Access: | Inhaltsverzeichnis |
| Physical Description: | 324 S. graph. Darst. |
| ISBN: | 9783832927042 3832927042 |
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9
Inhaltsübersicht
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 25
Abbildungsverzeichnis 31
Einführung und Gang der Untersuchung 33
1. Kapitel Die Grundstruktur des neuen Lebensmittel und Hygienerechts
in den für Schlacht und Zerlegungsbetriebe
maßgeblichen Bereichen 39
2. Kapitel Die Risikoverwaltung: Risiko und Risikoanalyse
als Grundbegriffe des neuen Lebensmittelrechts 81
3. Kapitel Das Vorsorgeprinzip im Lebensmittelrecht: Entwicklung,
Inhalt und rechtsstaatliche Grenzen 155
4. Kapitel Die öffentlich rechtliche Verantwortlichkeit des Lebens¬
mittelunternehmers Neue Aufgaben und Verpflichtungen 209
5. Kapitel Das Recht der Fleischhygiene: Strukturelle Änderungen,
amtliche Überwachung und Kooperationsprinzip
aus dem Blickwinkel der Verantwortlichkeit 235
6. Kapitel Neues europäisches Lebensmittelrecht und ökonomische
Realität Fleischproduktion im Wandel: Quo vadis? 281
7. Kapitel Abschließende Würdigung und Fazit 305
Literaturverzeichnis 307
11
Inhaltsverzeichnis
Vorwort 7
Abkürzungsverzeichnis 25
Abbildungsverzeichnis 31
Einfuhrung 33
1. Kapitel Die Grundstruktur des neuen Lebensmittelrechts in den
für Schlacht und Zerlegungsbetriebe maßgeblichen Bereichen 39
A. Die Lebensmittelrechtsbasisverordnung (EG) Nr. 178/2002 39
I. Einleitung 39
II. Ermächtigungsgrundlage und Grundfragen der Verordnung
(EG) Nr. 178/2002 40
1. Ermächtigungsgrundlage und Vorrang des Gemeinschaftsrechts 40
2. Inkrafttreten und Anpassung des deutschen Rechts 41
3. Geltungsbereich 42
III Allgemeine Ziele des europäischen Lebensmittelrechts 42
1. Hohes Maß an Schutz für das Leben und die Gesundheit
der Menschen 42
2. Freier Verkehr von sicheren Lebensmitteln im Binnenmarkt 43
3. Berücksichtigung internationaler Nonnen bei der Rechtsentwicklung . 43
IV Allgemeine Grundsätze des europäischen Lebensmittelrechts 43
1. Die Risikoanalyse 44
2. Das Vorsorgeprinzip 44
3. Schutz der Verbraucherinteressen 45
a. Schutz vor Täuschung 45
b. Ermöglichung einer sachkundigen Wahl 45
V. Grundsätze der Transparenz 46
VI. Allgemeine Anforderungen an den Lebensmittelunternehmer 46
1. Allgemeine Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit 46
2. Zuständigkeiten und Verantwortung der Lebensmittelunternehmen 47
B. Grundlagen des neuen europäischen Hygienerechts 47
I. Historische Entwicklung und aktueller Sachstand 47
II. Die Verordnung (EG) Nr. 852/2004 als hygienerechtliche
Basisvorschrift 49
1. Einleitung, Grundsätze und Aufbau der Hygienebasisverordnung 49
a. Die Gewährleistung von Lebensmittelsicherheit als zentrale
Aufgabe 49
b. Primärverantwortlichkeit des Unternehmers und
Lebensmittelsicherheit 50
c. Überblick über den Aufbau der Verordnung 50
2. Das HACCP Konzept des Codex Alimentarius 51
a. Der Codex Alimentarius 51
b. Differenzierung zwischen HACCP Grundsätzen und Guter
Hygiene Praxis 52
c. Die sieben Grundsätze des HACCP Konzeptes nach dem
Codex Alimentarius 53
d. Wesentliche Neuerungen Konzeptionelle Änderungen 53
e. Die neue Flexibilität und die Anwendung von HACCP
in Kleinbetrieben 54
3. Betriebsregistrierungen und Außenhandel 54
4. Mögliche Auswirkungen für die Lebensmittelunternehmen 55
III. Die Verordnung (EG) Nr. 853/2004 als spezifische
Hygienevorschrift für Lebensmittel tierischen Ursprungs 55
1. Aufbau, Inhalt und wesentliche Neuerungen 56
a. Die risikoorientierte betriebliche Zulassung 56
b. Die neue Identitätskennzeichnung 57
c. Ergebnisorientierung statt Detailvorgaben 57
d. Hygienerecht und Drittlandgeschäft 58
2. Verbindliche Lebensmittelketteninformation 58
a. Inhalt und Umfang der Lebensmittelketteninformation 58
b. Zuleitung der Information an den Schlachthof Mindestzeiten 59
c. Verwertung der Information im Schlachthof 59
IV. Die Verordnung (EG) Nr. 854/2004 als Verfahrensvorschrift für die
amtliche Überwachung von Lebensmitteln tierischen Ursprungs 60
1. Aufbau 60
2. Inhaltsüberblick und wesentliche Neuerungen 60
V. Die Verordnung (EG) Nr. 882/2004 über amtliche Kontrollen 60
1. Inhalt und wesentliche Neuerungen 61
2. Gebühren für die amtliche Kontrolle 61
a. Grundsätze der Erhebung 61
b. Optionen der Gebührenerhebung für die Fleischuntersuchung 62
3. Abweichendes Inkrafttreten 62
C. Die Richtlinie 2002/99/EG als tierseuchenrechtliche Vorschrift 63
D. Die Aufhebungsrichtlinie 2004/41/EG 63
E. Ergänzende Regelungen und Durchführungsvorschriften der Kommission 64
I. Rechtsnatur von Verordnungen der Kommission 64
II. Kommissionsverordnung (EG) Nr. 2076/2005 zur Festlegung von Über¬
gangsbestimmungen zu den VOen (EG) Nr. 853, 854, und 882/2004 64
1. Allgemeiner Übergangszeitraum 65
2. Weiterverwendung von Verpackungsmaterialien mit Kennzeichnung 65
3. Übergangsregelung für die Lebensmittelketteninforrnation 65
III. Kommissionsverordnung über mikrobiologische Kriterien
für Lebensmittel 66
IV. Kommissionsverordnung zur amtlichen Trichinenkontrolle 67
F. Leitlinien (Guidances) und Interpretation der Europäischen Gemeinschaft 67
I. Die Leitlinien der EG: Allgemeines, Charakter und Konzeption 68
II. Leitlinien für die Anwendung der VO (EG) Nr. 178/2002 68
1. Hintergrund 68
2. Inhalt und Aufbau 69
III. Leitlinien für die Anwendung der VO (EG) Nr. 852/2004 69
IV. Leitlinien für die Anwendung der VO (EG) Nr. 853/2004 70
V. Sonstige Leitlinien für die Anwendung des neuen Lebensmittelrechts 70
1. Leitfaden zur Einrichtung von HACCP Verfahren 70
2. Leitlinien zu Schlüsselfragen der Drittlandseinfuhr 71
VI. Bewertung und Stellungnahme 71
G. Gesetz zur Neuordnung des Lebensmittel und Futtermittelrechts 72
I. Hintergrund und aktueller Sachstand 72
II. Aufbau des Gesetzes im Überblick 73
III. Das Lebensmittel , Bedarfs und Futtermittelgesetzbuch (LFGB) 73
1. Einleitung, Zweck und Geltungsbereich 73
2. Aufbau und Inhaltsüberblick 74
3. Die Strafbewehrung im neuen LFGB: Einzelne Verbote und
Systematik 75
a. Auswahl einiger straf und bußgeldbewährter Verbote 75
b. Strafbewehrung mit Rückverweisungsklausel 76
IV. Gesetz über den Übergang auf das neue Lebensmittel und
Futtermittelrecht 77
V. Änderung des Lebensmittel und Bedarfsgegenständegesetzes (LMBG) 78
VI. Aufheben von Vorschriften 78
H. Zusammenfassung zur Grundstruktur des europäischen Lebensmittelrechts 79
2. Kapitel Die Risikoverwaltung: Risiko und Risikoanalyse
als Grundbegriffe des neuen Lebensmittelrechts 81
A. Risikoanalyse: Der Risikobegriff 81
I. Der Risikobegriff im allgemeinen Sprachgebrauch 82
II. Der Risikobegriff und seine Entwicklung auf nationaler Ebene 82
1. Der Gefahrenbegriff in Abgrenzung zum Risikobegriff 83
a. Das Recht der Gefahrenabwehr und der Gefahrenbegriff 83
b. Prognose und Bewertung 84
c. Verschiedene Gefahrenformen 86
14 Inhalt
d. Die Rechtslage bei defizitärer Tatsachenbasis
Der Gefahrenverdacht 86
aa. Der Gefahrenverdacht als Abwägungsvariante der Gefahr 87
bb. Der Gefahrenverdacht als eigenständige Eingriffsschwelle 88
e. Zwischenergebnis und Stellungsnahme 89
2. Der Risikobegriff in den Naturwissenschaften 90
3. Risikobegriff in der Rechtswissenschaft 91
a. Die Grundzüge des Risikobegriffs und des Rechts der Risikovorsorge . 92
b. Das klassische Dreistufenmodell 92
aa. Die dritte Stufe: Das Restrisiko 93
(1) Risiken jenseits des menschlichen Erkenntnisvermögens 93
(2) Risiken jenseits der praktischen Vernunft 94
bb. Die Abgrenzung der ersten und zweiten Stufe:
Gefahr versus Risiko 95
cc. Kritik am Dreistufenmodell 95
c. Das moderne Zweistufenmodell: Risiko als Möglichkeit 96
aa. Das neue Abgrenzungskriterium: Die Emanzipation des Risikos. 96
bb. Die Betonung des Unsicherheitsfaktors 97
cc. Der Wegfall des Restrisikos als logische Konsequenz? 98
d. Aktueller Diskussionsstand und Zwischenergebnis 98
4. Der Risikobegriff in der Gesetzgebung: Der Wandel zum möglichen
Schaden 98
III. Der Risikobegriff und seine Entwicklung auf europäischer Ebene 100
1. Neuere Gesetzgebung Der Risikobegriff im europäischen
Lebensmittelrecht 100
2. Die europäische Rechtsprechung 101
IV. Der Risikobegriff und seine Entwicklung auf internationaler Ebene 102
V. Zusammenfassende Darstellung Erwartete Auswirkungen 103
1. Das Risiko als Ungewisse Wahrscheinlichkeit und die
„rechtliche Grauzone" 103
2. Europäischer Risikobegriff und deutsche Erwartungen 104
3. Abschließender Beispielsachverhalt 105
B. Risikoanalyse: Die dreistufige Analyse des europäischen
Lebensmittelrechts 106
I. Das Ziel der Risikoanalyse 107
II. Die Schritte der Risikoanalyse und ihre Reihenfolge 107
III. Risikobewertung 108
1. Der Begriff der lebensmittelrechtlichen Risikobewertung 109
2. Die Stufen der lebensmittelrechtlichen Risikobewertung 109
a. Die Stufen im Einzelnen 109
b. Die Abhängigkeit von Art und Umfang der Gefahren 110
3. Risikobewertung auf europäischer Ebene: Die EBLS HO
Inhalt 15
a. Die EBLS als wissenschaftliche Quelle zur Risikobewertung 110
b. Das Ziel der Harmonisierung durch einheitliche
Bewertungsmaßstäbe 111
4. Risikobewertung auf nationaler Ebene: Das BfR 111
5. Zusammenfassung zur Risikobewertung 112
IV. Risikomanagement 112
1. Der Begriff des Risikomanagements 112
2. Risikomanagement als politische Entscheidung 113
a. Die Berücksichtigung gesellschaftlicher und wirtschaftlicher
Gesichtspunkte 113
b. Die Berücksichtigung der Risikowahrnehmung in der Gesellschaft .114
3. Risikowahrnehmung in der Gesellschaft 114
a. Die systematische Fehleinschätzung von Risiken 115
b. Die Ursachen der Fehleinschätzung von Nahrungsmittelrisiken 116
aa. Das Sättigungsphänomen („Schlaraffenlandeffekt") 117
bb. Die negative Grundeinstellung und das sinkende
Grundvertrauen 117
cc. Die zunehmende Entfremdung 118
dd. Die Wahrnehmungsverzerrungen 118
ee. Einfluss der Medienberichte 119
(1) Die Funktionsweise der modernen Medienwelt 119
(2) Von der Sachdiskussion zur Weltanschauungsdebatte 119
4. Risikowahrnehmung im europäischen Rahmen Problem der
Ambiguität 120
a. Wahrnehmungsunterschiede bei Experten 120
b. Wahrnehmungsunterschiede bei Laien 121
5. Risikomanagement auf nationaler Ebene: Das BVL 121
6. Zusammenfassung und Konsequenzen für das Risikomanagement 122
a. Risikomanagement auf Basis der Risikobewertung 122
b. Der Umgang mit dem öffentlich erzeugten Druck 122
V. Risikokommunikation 123
1. Der Begriff der Risikokommunikation 123
2. Risikokommunikation aus Sicht hoheitlicher Risikobewerter
und Risikomanager 124
a. Die interne Koordination: Das Europäische Schnellwarnsystem 124
aa. Beteiligte und Funktionsweise des Schnellwarnsystems 124
bb. Die Beteiligten des Schnellwarnsystems in Deutschland 125
b. Die externe Kommunikation: Information der Öffentlichkeit 127
aa. Eingriffsrechtliche Bewertung staatlicher Informationstätigkeit 127
bb. Die Aufgaben der EBLS: Öffentlichkeitsideal vs.
Vertraulichkeit 129
cc. Öffentlichkeitsinformation der Exekutive: Kommission
und Behörden 130
16 Inhalt
(1) Aktive Information der Öffentlichkeit nach § 40 LFGB 130
(2) Allgemeine Voraussetzungen der Anwendung
des § 40 LFGB 131
(3) Die Arten der Öffentlichkeitsinformation nach § 40 LFGB. 132
(4) Die behördliche Richtigstellung und Entwarnung
nach § 40 LFGB 132
dd. Das unbedingte Bedürfnis von korrekter Information 132
c. Die externe Kommunikation: Zusammenarbeit mit dem
Unternehmer 133
aa. Risikokommunikation mit dem Unternehmer als Gebot
der Verhältnismäßigkeit 134
bb. Die staatliche Verpflichtung auch zu positiver Kommunikation
(„Grundrechtsvoraussetzungsschutz") 135
3. Risikokommunikation zwischen Lebensmittelunternehmen und
Verbrauchern 136
a. Das ökonomische Bedürfnis der Kommunikation 136
b. Das Problem der Informationsübermittlung 137
c. Lösungsansätze zur verbesserten Informationsübermittlung 137
4. Zusammenfassung und Ausblick zur Risikokommunikation 138
a. Die Notwendigkeit eines einheitlichen Risiko Verständnisses 138
b. Vermittlung der Ergebnisse der wissenschaftlichen
Risikobewertung 138
c. Kommunikation auf Basis von Daten und Fakten 139
d. Information der Marktteilnehmer zur Schadensminimierung 139
e. Ausblick: Risikoregulierung und Lebensmittelsicherheit 140
V. Anwendungsfälle der Risikoanalyse 140
VI. Zusammenfassende Darstellung zur Risikoanalyse 141
C. Die „Supranationale Risikoverwaltung" des neuen Lebensmittelrechts 142
I. Die Elemente der kooperativen Risikoverwaltung 142
II. Die Merkmale der kooperativen Risikoverwaltung 143
1. Die Merkmale der Risikoverwaltung im Überblick 143
2. Die Merkmale der Risikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht 144
III. Supranationalität der Verwaltung 146
1. Von der Dezentralisierung zur gemeinschaftlichen Risikosteuerung . 146
2. Die EBLS als „oberste Verwaltungsbehörde"? 147
3. Krisenmanagement durch Europa und die Mitgliedstaaten 147
IV. Risikoverwaltung zwischen Freiheit und Sicherheit 149
1. Das subjektive „Recht auf Sicherheit" 149
a. Das Gewaltmonopol und die staatliche Friedenssicherungspflicht . 150
b. Die Grundrechte und die staatlichen Schutzpflichten 151
2. Das subjektive „Recht auf Freiheit" 151
V. Zusammenfassende Darstellung zur Risikoverwaltung im
Lebensmittelrecht 153
Inhalt 17
3. Kapitel Das Vorsorgeprinzip im neuen Lebensmittelrecht:
Entwicklung, Inhalt und rechtsstaatliche Grenzen 155
A. Einleitung 155
B. Die Entwicklung des Vorsorgeprinzips im nationalen und
internationalen Recht 156
I. Der Begriff der Vorsorge im allgemeinen Sprachgebrauch 157
II. Die Entwicklung des Vorsorgeprinzips im deutschen Recht 157
1. Der Vorsorgegedanke in der deutschen Umweltpolitik 157
2. Die Aufnahme des Vorsorgeprinzips in das deutsche Recht 158
a. Das Vorsorgeprinzip im Verfassungsrecht 158
b. Das Vorsorgeprinzip im einfachen Recht 159
aa. Immissionsschutzrecht 159
bb. Atomrecht 160
cc. Gentechnikrecht 161
3. Entwicklung der Rechtsprechung zum Vorsorgeprinzip 161
III. Die Entwicklung des Vorsorgeprinzips im europäischen Recht 163
1. Der Vorsorgegedanke in der europäischen Umweltpolitik 163
2. Primärrechtliche Regelungen 163
3. Sekundärrechtliche Regelungen 164
4. Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zum Vorsorgeprinzip. 165
a. „Die BSE Urteile" 165
b. „Das Novel Food Urteil" 166
5. Aussagen der Europäischen Kommission zum Vorsorgeprinzip 167
a. Mitteilung der Kommission zur Verbrauchergesundheit und
Lebensmittelsicherheit 167
b. „Grünbuch" Allgemeine Grundsätze des Lebensmittelrechts
(1997) 167
c. „Weißbuch" zur Lebensmittelsicherheit (2000) 167
d. Mitteilung der Kommission zur Anwendung des Vorsorge¬
prinzips (2000) 168
aa. Einleitung 168
bb. Ziele der Mitteilung 168
cc. Konzeptionelle Prämissen 169
dd. Leitlinien der Anwendung 170
ee. Rechtliche Einordnung und Bewertung 170
(1) Beschränkung auf die risikobezogene Variante
des Vorsorgeprinzips 170
(2) Abschließende Würdigung der Mitteilung 171
IV. Die Entstehung des Vorsorgeprinzips im Völkerrecht 172
V. Zusammenfassende Darstellung zum Vorsorgeprinzip 173
C. Die Kodifizierung des Vorsorgeprinzips im neuen Lebensmittelrecht 173
18 Inhalt
I. Der Vorsorgeanlass 174
1. Konzeptionelle Prämissen der Regelung 174
a. Modell I: Berücksichtigung der Unsicherheit bei der
Risikobewertung 175
b. Modell II: Berücksichtigung der Unsicherheit beim
Risikomanagement 175
c. Das lebensmittelrechtliche Modell: Enger Risikobegriff und
Vorsorgeanlass 175
2. Die Möglichkeit der Gesundheitsschädigung und die Unsicherheit 176
a. Wissenschaftliche Unsicherheit und ihre Merkmale 176
b. Die Möglichkeit der Gesundheitsschädigung 177
II. Das Ergreifen vorläufiger Risikomanagementmaßnahmen 178
III. Die Grenzen des lebensmittelrechtlichen Vorsorgeprinzips 179
1. Einleitung: Die Gefahren des Denkens in Vorsorgekategorien 180
2. Die Verhältnismäßigkeit der Vorsorge 180
a. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip als Oberbegriff. 181
b. Kosten Nutzen Analysen 182
aa. Allgemeine Definition 182
bb. Aussagen der Europäischen Kommission zu Kosten Nutzen
Analysen 183
cc. Kosten Nutzen Analysen als Fremdkörper im deutschen
Verwaltungsrecht 183
dd. Die Grenzen der Monetarisierung und ihre „unbequemen
Folgen" 184
ee. Fazit für das europäische Lebensmittelrecht 184
c. Die Verpflichtung zum Risikovergleich 184
d. Verpflichtung zur Überprüfung der Vorsorgemaßnahmen 186
3. Die Grundrechte des Lebensmittelunternehmers 187
a. Die Grundrechte auf Gemeinschaftsebene 187
aa. „Charta der Grundrechte der Europäischen Union" 187
bb. Grundrechtsermittlung aus Verfassungsüberlieferungen 188
b. Das Verhältnis von Gemeinschaftsgrundrechten und deutschen
Grundrechten 189
aa. Die Rechtsprechung des EuGH 189
bb. Die Rechtsprechung des BVerfG 189
cc. Die Folgen für die Grundrechtsprüfung 190
c. Die Grundrechte nach dem Grundgesetz 190
aa. Die Berufsfreiheit Art. 12 Abs. 1 GG 191
(1) Schutzbereich der Berufsfreiheit 191
(2) Rechtfertigung von Eingriffen 192
bb. Die Eigentumsfreiheit Art. 14 GG 193
(1) Der Schutzbereich der Eigentumsgarantie 194
(2) Inhalt und Schrankenbestimmung vs. Enteignung 195
Inhalt 19
(3) Rechtfertigung von Inhalts und Schrankenbestimmungen . 197
(4) Eingriffe zur Reduzierung des subjektiv empfundenen
Risikos 197
4. Die Europäischen Grundfreiheiten des Lebensmittelunternehmers 198
a. Die vier Grundfreiheiten 198
b. Warenverkehrsfreiheit und Risikovorsorge 198
D. Kooperative Risikosteuerung Vorsorge und Primärverantwortlichkeit 200
I. Primärverantwortlichkeit des Lebensmittelunternehmers und Vorsorge 200
1. Auswirkungen auf die Betriebsorganisation und Betriebsabläufe 201
2. Die gesteigerte Entscheidungs und Bewertungskompetenz 202
II. Die Gefahr der unbestimmten Rechtspflichten 202
E. Abschließendes Beispiel zur „Risikobewältigung in Deutschland" 203
I. Einleitung und Sachverhaltsdarstellung 204
II. Entwicklung zum Jahresanfang 2006 in Europa 206
III. Entwicklungen zum Jahresanfang 2006 in Deutschland 206
IV. Abschließende Würdigung des Beispiels 207
F. Zusammenfassende Darstellung zum Vorsorgeprinzip und Ausblick 207
4. Kapitel Die öffentlich rechtliche Verantwortlichkeit des Lebensmittel
Unternehmers Neue Aufgaben und Verpflichtungen 209
A. Einleitung: Grundlagen der Lebensmittelsicherheit 209
B. Allgemeine Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit 210
I. Lebensmittelsicherheit i. S. d. Art. 14 Abs. 1 VO (EG) Nr. 178/2002 210
II. Modalitäten und Leitlinien der Sicherheitsbewertung 210
1. Die normale Verwendung des Lebensmittels 211
2. Der „neue" Maßstab: Der verständige Verbraucher 211
3. Lebensmittelsicherheit und ihr Verhältnis zu den nachfolgenden
Generationen 212
4. Die Vermutungsregel des Art. 14 Abs. 6 VO (EG) Nr. 178/2002 213
C. Das Gebot der Rückverfolgbarkeit: Inhalt und Tragweite 214
I. Einleitung , 214
II. Inhalt und Anforderungen der Regelung 215
1. „Up and downstream just one step?" 216
a. Ansicht I: Stufenübergreifende Dokumentationspflicht 216
b. Ansicht II: Beschränkte Dokumentationspflicht 216
c. Entscheidung und Zwischenergebnis 216
2. Sonderfall Schlachtbetriebe: Die Lebensmittelketteninformation 217
3. Die Ausgestaltung des Rückverfolgbarkeitssystems im Betrieb 218
4. Zum Umfang der behördlichen Überprüfung des Systems 219
20 Inhalt
III. Zusammenfassung: Rückverfolgbarkeit als „selbstregulierender
Mechanismus" 219
D. Die Verantwortung für die Lebensmittelsicherheit 220
I. Einleitung 220
II. Die lebensmittelrechtlichen Haftungsmodelle: Ketten und
Stufenverantwortung 220
1. Begriff und Inhalt der Kettenverantwortlichkeit 221
2. Begriff und Inhalt der Stufenverantwortlichkeit 222
III. Das Haftungsmodell des neuen europäischen Lebensmittelrechts 223
1. Das Haftungsmodell der Lebensmittelrechtsbasisverordnung 223
a. Die „gemeinsame Verantwortung" aller Mitglieder der
Lebensmittelkette 224
b. Die Zuordnung konkreter Verantwortlichkeiten 224
aa. Ausgangspunkt: Lebensmittelunternehmer und das
Inverkehrbringen 224
bb. Die „Zuständigkeiten" des Lebensmittelunternehmers 225
cc. Die Verantwortung des Lebensmittelunternehmers 226
(1) Verantwortung der Herstellerstufe 226
(2) Verantwortung der Handelsstufe 227
(3) Zwischenergebnis 228
c. Zusammenfassung: Das Haftungsmodell der VO (EG)
Nr. 178/2002 228
2. Das Haftungsmodell des Hygienepakets und der zugehörigen
Überwachung 228
a. Die hygienerechtliche Verantwortung für den Einwirkungsbereich . 229
b. Überwachung unbeschadet der bestehenden Primärverant¬
wortlichkeit 229
c. Risikomanagement unter Berücksichtigung der Verantwort¬
lichkeit des Unternehmers 230
3. Abschließende Würdigung: Einwirkungsbereich und
Verantwortlichkeit 230
E. Die „Verantwortungsgemeinschaft" von Wirtschaft, Staat und Verbrauchern. 231
I. „Die Akteure der Gemeinschaft" 231
II. Die Verantwortung der Lebensmittelwirtschaft 232
III. Die Verantwortung der staatlichen Lebensmittelüberwachung 232
IV. Die Verantwortung der Verbraucher 232
V. Zusammenfassung: Die Verantwortungsgemeinschaft im weiten Sinne 233
Inhalt 21
5. Kapitel Das Recht der Fleischhygiene: Strukturelle Änderungen,
amtliche Überwachung und Kooperationsprinzip aus dem Blickwinkel
der Verantwortlichkeit 235
A. Einleitung 235
I. Zum Begriff Recht der Fleischhygiene 235
II. Zum Gang der Untersuchung 236
B. Hintergrund, Historie und heutige Organisation des Veterinärwesens 237
I. Die Entwicklung des Veterinärrechts seit Ende des 19. Jahrhunderts 237
II. Entwicklung und Stand der europäischen und deutschen
Veterinärverwaltung 239
1. Das Veterinärwesen auf europäischer Ebene 240
2. Das Veterinärwesen auf Bundesebene 240
a. Das zuständige Bundesministerium 240
b. Bundesoberbehören und bundesunmittelbare Anstalten 241
aa. Die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE) 241
bb. Das Bundesforschungsinstitut für Tiergesundheit (FLI) 242
3. Die Veterinärverwaltung auf Ebene der Bundesländer 242
a. Oberste Landesveterinärbehörden 242
b. Mittlere Veterinärbehörden 242
c. Untere Veterinärbehörden 243
C. Inhaltliche Ausgestaltung des Fleischhygienerechts bis 2005 243
I. Einleitung: Der Beitrag zahlreicher Rechtsgebiete zur Sicherheit
von Fleisch 243
II. Normative Grundlagen der Schlachttier und Fleischhygiene 244
III. Die amtliche Schlachttier und Fleischuntersuchung 244
1. Die generelle Untersuchungspflicht 245
a. Die Schlachttieruntersuchung 245
b. Die Fleischuntersuchung 246
c. Sonderfall: BSE Untersuchungen 246
2. Die Bewertung und Kennzeichnung des Fleisches 246
IV. Die Anforderungen an die Hygiene: Produkt und Betriebshygiene 247
V. Durchführung der Allgemeinen Überwachung und der amtlichen
Untersuchung 248
VI. Zusammenfassung zum bisher geltenden Fleischhygienerecht 249
D. Inhaltliche Ausgestaltung des Fleischhygienerechts ab 1. Januar 2006 249
I. Einleitung 249
II. Die Grundsätze der Überwachung: Die „zweigliedrige Überwachung" 250
1. Die Zuständigkeit für die Überwachungsaufgaben 250
2. Inhalt und Umfang der Audits 251
a. Grundlegender Inhalt der Audits 251
22 Inhalt
b. Art und Umfang der Audits 251
3. Inhalt und Ausgestaltung der Inspektionen 252
a. Grundlegender Inhalt der Inspektionen 253
b. Informationen zur Lebensmittelkette 253
c. Die Schlachttieruntersuchung 253
aa. Allgemeiner Inhalt 253
bb. Schlachttieruntersuchung im Herkunftsbestand 254
d. Die Fleischuntersuchung 254
aa. Trichinenuntersuchung bei Mastschweinen 255
(1) Voraussetzungen für den Untersuchungsverzicht 255
(2) Bewertung und Stellungnahme 256
bb. BSE Untersuchungen und aktuelle Entwicklungen 256
e. Sonderfall: Die visuelle Fleischuntersuchung von Mastschweinen .257
aa. Inhalt und Ausgestaltung der visuellen Fleischuntersuchung 257
bb. Bewertung der visuellen Fleischuntersuchung 257
f. Amtliche Bewertung und Kennzeichnung des Fleischs 258
aa. DieGenusstauglichkeitskennzeichnung 258
bb. Die Identitätskennzeichnung 258
cc. Die differenzierte Kennzeichnung aus dem Blickwinkel
der Verantwortlichkeit 259
4. Beteiligung von betriebseigenem Personal bei Untersuchungen 259
a. Einsatzmöglichkeiten bei Geflügel und Kaninchenschlachtungen . 260
b. Einsatzmöglichkeiten bei allen übrigen Schlachtungen 260
c. Zusammenfassende Bewertung 260
5. Die Differenzierung zwischen Geflügel und Rotfleischbereich
im Rahmen der Fleischuntersuchung im Lichte des allgemeinen
Gleichheitsgebots 261
a. Der allgemeine Gleichheitssatz im deutschen und europäischen
Recht 262
aa. Der allgemeine Gleichheitssatz im deutschen Recht 262
bb. Der allgemeine Gleichheitssatz im europäischen Recht 262
cc. Zum Verhältnis von nationalem und supranationalem
Gleichheitssatz 263
b. Die Ungleichbehandlung von vergleichbaren Sachverhalten 264
c. Benachteiligende Ungleichbehandlung 264
d. Objektive Rechtfertigung der Ungleichbehandlung 266
aa. Erhöhte Anforderungen bei der Untersuchung von „Großtieren" 266
bb. Vergleich der Missbrauchsfälle im Geflügel und
Rotfleischbereich 267
cc. Flexibilisierung als Gefahr für die Unabhängigkeit
der Untersuchung 268
dd. Zwischenergebnis 269
e. Der „historische Irrtum" des deutschen Gesetzgebers 269
f. Abschließende rechtliche Bewertung der Differenzierung 270
Inhalt 23
III. Regelungen zum Veterinärpersonalbesatz 270
1. Veterinärpersonalbesatz in Schlachtbetrieben 271
a. Regelung für die Schlachttieruntersuchung 271
b. Regelung für die Fleischuntersuchung 271
2. Veterinärpersonalbesatz in Zerlegungsbetrieben 272
IV. Fleischhygiene im vereinten Europa
Die Gefahr des „Delaware Effekts" 272
1. Einleitung und Situationsbeschreibung 272
2. Der sog. „Delaware Effekt" 273
3. Das unbedingte Bedürfnis nach einheitlichen Standards in Europa 274
V. Flexibilisierung, Privatisierung und verstärkte Eigenkontrolle in
„Skandalzeiten" 275
1. Verstöße gegen das Lebensmittelrecht Ausnahme oder Regel? 275
2. Analyse der Vorfalle im Jahr 2005 Probleme der Lebensmittel¬
überwachung 276
3. Stellungnahme: Lebensmittelüberwachung als zwingend staatliche
Aufgabe 278
E. Zusammenfassung zum neuen Recht der Fleischhygiene, konzeptionelle
Bewertung und erwartete Auswirkungen 278
6. Kapitel Neues europäisches Lebensmittelrecht und ökonomische
Realität Fleischproduktion im Wandel: Quo vadis? 281
A. Einleitung 281
B. Das Verbraucherverhalten in Deutschland 282
I. Die Entwicklung des Fleischverzehrs 282
II. Aktuelle Tendenzen beim Kaufverhalten der Verbraucher 283
1. Der Trend zu Discount und Selbstbedienungsware 284
2. Wachstumsmarkt Premiumprodukte 286
a. Qualitäts und Biofleischprogramme 286
b. Größe und Wachstumspotenzial des Premiumsektors 288
III. Entwicklung und Struktur der Konsumausgaben privater Haushalte 288
IV. Zusammenfassung zum Verbraucherverhalten 290
C. Die Marktstruktur im Lebensmitteleinzelhandel 290
I. Der Konzentrationsprozess im Lebensmitteleinzelhandel 290
II. Der Rückgang der traditionellen Fleischereien 291
III. Zusammenfassung zur Struktur im Lebensmitteleinzelhandel 292
D. Die Marktstruktur in der Fleischproduktion 292
I. Die Entwicklung der Viehbestands und Schlachtzahlen in Deutschland. 292
1. Die Entwicklung der Viehbestände 292
2. Die Preisentwicklung für Schlachtvieh 293
24 Inhalt
3. Die Entwicklung der Gesamtschlachtmenge 294
II. Strukturentwicklung der Schlachtunternehmen und betriebe 296
1. Einleitung und Situationsbeschreibung 296
a. Steigerung der Schlachtzahlen bei stagnierenden Personal¬
beständen 296
b. Neue Vermarktungswege 297
2. Der Beginn der Konzentrationswelle auf Unternehmensebene 298
3. Die Konsolidierungswelle auf Betriebsebene 300
III. Zusammenfassung zur Marktstruktur in der Fleischproduktion 301
E. Zusammenfassung und Ausblick 301
I. Die starke Nachfrage nach günstigen Lebensmitteln 301
II. Die Nachfragebefriedigung durch industrielle Lebensmittelproduktion . 302
7. Kapitel Abschließende Würdigung und Fazit 305
Literaturverzeichnis 307 |
| adam_txt |
9
Inhaltsübersicht
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 25
Abbildungsverzeichnis 31
Einführung und Gang der Untersuchung 33
1. Kapitel Die Grundstruktur des neuen Lebensmittel und Hygienerechts
in den für Schlacht und Zerlegungsbetriebe
maßgeblichen Bereichen 39
2. Kapitel Die Risikoverwaltung: Risiko und Risikoanalyse
als Grundbegriffe des neuen Lebensmittelrechts 81
3. Kapitel Das Vorsorgeprinzip im Lebensmittelrecht: Entwicklung,
Inhalt und rechtsstaatliche Grenzen 155
4. Kapitel Die öffentlich rechtliche Verantwortlichkeit des Lebens¬
mittelunternehmers Neue Aufgaben und Verpflichtungen 209
5. Kapitel Das Recht der Fleischhygiene: Strukturelle Änderungen,
amtliche Überwachung und Kooperationsprinzip
aus dem Blickwinkel der Verantwortlichkeit 235
6. Kapitel Neues europäisches Lebensmittelrecht und ökonomische
Realität Fleischproduktion im Wandel: Quo vadis? 281
7. Kapitel Abschließende Würdigung und Fazit 305
Literaturverzeichnis 307
11
Inhaltsverzeichnis
Vorwort 7
Abkürzungsverzeichnis 25
Abbildungsverzeichnis 31
Einfuhrung 33
1. Kapitel Die Grundstruktur des neuen Lebensmittelrechts in den
für Schlacht und Zerlegungsbetriebe maßgeblichen Bereichen 39
A. Die Lebensmittelrechtsbasisverordnung (EG) Nr. 178/2002 39
I. Einleitung 39
II. Ermächtigungsgrundlage und Grundfragen der Verordnung
(EG) Nr. 178/2002 40
1. Ermächtigungsgrundlage und Vorrang des Gemeinschaftsrechts 40
2. Inkrafttreten und Anpassung des deutschen Rechts 41
3. Geltungsbereich 42
III Allgemeine Ziele des europäischen Lebensmittelrechts 42
1. Hohes Maß an Schutz für das Leben und die Gesundheit
der Menschen 42
2. Freier Verkehr von sicheren Lebensmitteln im Binnenmarkt 43
3. Berücksichtigung internationaler Nonnen bei der Rechtsentwicklung . 43
IV Allgemeine Grundsätze des europäischen Lebensmittelrechts 43
1. Die Risikoanalyse 44
2. Das Vorsorgeprinzip 44
3. Schutz der Verbraucherinteressen 45
a. Schutz vor Täuschung 45
b. Ermöglichung einer sachkundigen Wahl 45
V. Grundsätze der Transparenz 46
VI. Allgemeine Anforderungen an den Lebensmittelunternehmer 46
1. Allgemeine Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit 46
2. Zuständigkeiten und Verantwortung der Lebensmittelunternehmen 47
B. Grundlagen des neuen europäischen Hygienerechts 47
I. Historische Entwicklung und aktueller Sachstand 47
II. Die Verordnung (EG) Nr. 852/2004 als hygienerechtliche
Basisvorschrift 49
1. Einleitung, Grundsätze und Aufbau der Hygienebasisverordnung 49
a. Die Gewährleistung von Lebensmittelsicherheit als zentrale
Aufgabe 49
b. Primärverantwortlichkeit des Unternehmers und
Lebensmittelsicherheit 50
c. Überblick über den Aufbau der Verordnung 50
2. Das HACCP Konzept des Codex Alimentarius 51
a. Der Codex Alimentarius 51
b. Differenzierung zwischen HACCP Grundsätzen und Guter
Hygiene Praxis 52
c. Die sieben Grundsätze des HACCP Konzeptes nach dem
Codex Alimentarius 53
d. Wesentliche Neuerungen Konzeptionelle Änderungen 53
e. Die neue Flexibilität und die Anwendung von HACCP
in Kleinbetrieben 54
3. Betriebsregistrierungen und Außenhandel 54
4. Mögliche Auswirkungen für die Lebensmittelunternehmen 55
III. Die Verordnung (EG) Nr. 853/2004 als spezifische
Hygienevorschrift für Lebensmittel tierischen Ursprungs 55
1. Aufbau, Inhalt und wesentliche Neuerungen 56
a. Die risikoorientierte betriebliche Zulassung 56
b. Die neue Identitätskennzeichnung 57
c. Ergebnisorientierung statt Detailvorgaben 57
d. Hygienerecht und Drittlandgeschäft 58
2. Verbindliche Lebensmittelketteninformation 58
a. Inhalt und Umfang der Lebensmittelketteninformation 58
b. Zuleitung der Information an den Schlachthof Mindestzeiten 59
c. Verwertung der Information im Schlachthof 59
IV. Die Verordnung (EG) Nr. 854/2004 als Verfahrensvorschrift für die
amtliche Überwachung von Lebensmitteln tierischen Ursprungs 60
1. Aufbau 60
2. Inhaltsüberblick und wesentliche Neuerungen 60
V. Die Verordnung (EG) Nr. 882/2004 über amtliche Kontrollen 60
1. Inhalt und wesentliche Neuerungen 61
2. Gebühren für die amtliche Kontrolle 61
a. Grundsätze der Erhebung 61
b. Optionen der Gebührenerhebung für die Fleischuntersuchung 62
3. Abweichendes Inkrafttreten 62
C. Die Richtlinie 2002/99/EG als tierseuchenrechtliche Vorschrift 63
D. Die Aufhebungsrichtlinie 2004/41/EG 63
E. Ergänzende Regelungen und Durchführungsvorschriften der Kommission 64
I. Rechtsnatur von Verordnungen der Kommission 64
II. Kommissionsverordnung (EG) Nr. 2076/2005 zur Festlegung von Über¬
gangsbestimmungen zu den VOen (EG) Nr. 853, 854, und 882/2004 64
1. Allgemeiner Übergangszeitraum 65
2. Weiterverwendung von Verpackungsmaterialien mit Kennzeichnung 65
3. Übergangsregelung für die Lebensmittelketteninforrnation 65
III. Kommissionsverordnung über mikrobiologische Kriterien
für Lebensmittel 66
IV. Kommissionsverordnung zur amtlichen Trichinenkontrolle 67
F. Leitlinien (Guidances) und Interpretation der Europäischen Gemeinschaft 67
I. Die Leitlinien der EG: Allgemeines, Charakter und Konzeption 68
II. Leitlinien für die Anwendung der VO (EG) Nr. 178/2002 68
1. Hintergrund 68
2. Inhalt und Aufbau 69
III. Leitlinien für die Anwendung der VO (EG) Nr. 852/2004 69
IV. Leitlinien für die Anwendung der VO (EG) Nr. 853/2004 70
V. Sonstige Leitlinien für die Anwendung des neuen Lebensmittelrechts 70
1. Leitfaden zur Einrichtung von HACCP Verfahren 70
2. Leitlinien zu Schlüsselfragen der Drittlandseinfuhr 71
VI. Bewertung und Stellungnahme 71
G. Gesetz zur Neuordnung des Lebensmittel und Futtermittelrechts 72
I. Hintergrund und aktueller Sachstand 72
II. Aufbau des Gesetzes im Überblick 73
III. Das Lebensmittel , Bedarfs und Futtermittelgesetzbuch (LFGB) 73
1. Einleitung, Zweck und Geltungsbereich 73
2. Aufbau und Inhaltsüberblick 74
3. Die Strafbewehrung im neuen LFGB: Einzelne Verbote und
Systematik 75
a. Auswahl einiger straf und bußgeldbewährter Verbote 75
b. Strafbewehrung mit Rückverweisungsklausel 76
IV. Gesetz über den Übergang auf das neue Lebensmittel und
Futtermittelrecht 77
V. Änderung des Lebensmittel und Bedarfsgegenständegesetzes (LMBG) 78
VI. Aufheben von Vorschriften 78
H. Zusammenfassung zur Grundstruktur des europäischen Lebensmittelrechts 79
2. Kapitel Die Risikoverwaltung: Risiko und Risikoanalyse
als Grundbegriffe des neuen Lebensmittelrechts 81
A. Risikoanalyse: Der Risikobegriff 81
I. Der Risikobegriff im allgemeinen Sprachgebrauch 82
II. Der Risikobegriff und seine Entwicklung auf nationaler Ebene 82
1. Der Gefahrenbegriff in Abgrenzung zum Risikobegriff 83
a. Das Recht der Gefahrenabwehr und der Gefahrenbegriff 83
b. Prognose und Bewertung 84
c. Verschiedene Gefahrenformen 86
14 Inhalt
d. Die Rechtslage bei defizitärer Tatsachenbasis
Der Gefahrenverdacht 86
aa. Der Gefahrenverdacht als Abwägungsvariante der Gefahr 87
bb. Der Gefahrenverdacht als eigenständige Eingriffsschwelle 88
e. Zwischenergebnis und Stellungsnahme 89
2. Der Risikobegriff in den Naturwissenschaften 90
3. Risikobegriff in der Rechtswissenschaft 91
a. Die Grundzüge des Risikobegriffs und des Rechts der Risikovorsorge . 92
b. Das klassische Dreistufenmodell 92
aa. Die dritte Stufe: Das Restrisiko 93
(1) Risiken jenseits des menschlichen Erkenntnisvermögens 93
(2) Risiken jenseits der praktischen Vernunft 94
bb. Die Abgrenzung der ersten und zweiten Stufe:
Gefahr versus Risiko 95
cc. Kritik am Dreistufenmodell 95
c. Das moderne Zweistufenmodell: Risiko als Möglichkeit 96
aa. Das neue Abgrenzungskriterium: Die Emanzipation des Risikos. 96
bb. Die Betonung des Unsicherheitsfaktors 97
cc. Der Wegfall des Restrisikos als logische Konsequenz? 98
d. Aktueller Diskussionsstand und Zwischenergebnis 98
4. Der Risikobegriff in der Gesetzgebung: Der Wandel zum möglichen
Schaden 98
III. Der Risikobegriff und seine Entwicklung auf europäischer Ebene 100
1. Neuere Gesetzgebung Der Risikobegriff im europäischen
Lebensmittelrecht 100
2. Die europäische Rechtsprechung 101
IV. Der Risikobegriff und seine Entwicklung auf internationaler Ebene 102
V. Zusammenfassende Darstellung Erwartete Auswirkungen 103
1. Das Risiko als Ungewisse Wahrscheinlichkeit und die
„rechtliche Grauzone" 103
2. Europäischer Risikobegriff und deutsche Erwartungen 104
3. Abschließender Beispielsachverhalt 105
B. Risikoanalyse: Die dreistufige Analyse des europäischen
Lebensmittelrechts 106
I. Das Ziel der Risikoanalyse 107
II. Die Schritte der Risikoanalyse und ihre Reihenfolge 107
III. Risikobewertung 108
1. Der Begriff der lebensmittelrechtlichen Risikobewertung 109
2. Die Stufen der lebensmittelrechtlichen Risikobewertung 109
a. Die Stufen im Einzelnen 109
b. Die Abhängigkeit von Art und Umfang der Gefahren 110
3. Risikobewertung auf europäischer Ebene: Die EBLS HO
Inhalt 15
a. Die EBLS als wissenschaftliche Quelle zur Risikobewertung 110
b. Das Ziel der Harmonisierung durch einheitliche
Bewertungsmaßstäbe 111
4. Risikobewertung auf nationaler Ebene: Das BfR 111
5. Zusammenfassung zur Risikobewertung 112
IV. Risikomanagement 112
1. Der Begriff des Risikomanagements 112
2. Risikomanagement als politische Entscheidung 113
a. Die Berücksichtigung gesellschaftlicher und wirtschaftlicher
Gesichtspunkte 113
b. Die Berücksichtigung der Risikowahrnehmung in der Gesellschaft .114
3. Risikowahrnehmung in der Gesellschaft 114
a. Die systematische Fehleinschätzung von Risiken 115
b. Die Ursachen der Fehleinschätzung von Nahrungsmittelrisiken 116
aa. Das Sättigungsphänomen („Schlaraffenlandeffekt") 117
bb. Die negative Grundeinstellung und das sinkende
Grundvertrauen 117
cc. Die zunehmende Entfremdung 118
dd. Die Wahrnehmungsverzerrungen 118
ee. Einfluss der Medienberichte 119
(1) Die Funktionsweise der modernen Medienwelt 119
(2) Von der Sachdiskussion zur Weltanschauungsdebatte 119
4. Risikowahrnehmung im europäischen Rahmen Problem der
Ambiguität 120
a. Wahrnehmungsunterschiede bei Experten 120
b. Wahrnehmungsunterschiede bei Laien 121
5. Risikomanagement auf nationaler Ebene: Das BVL 121
6. Zusammenfassung und Konsequenzen für das Risikomanagement 122
a. Risikomanagement auf Basis der Risikobewertung 122
b. Der Umgang mit dem öffentlich erzeugten Druck 122
V. Risikokommunikation 123
1. Der Begriff der Risikokommunikation 123
2. Risikokommunikation aus Sicht hoheitlicher Risikobewerter
und Risikomanager 124
a. Die interne Koordination: Das Europäische Schnellwarnsystem 124
aa. Beteiligte und Funktionsweise des Schnellwarnsystems 124
bb. Die Beteiligten des Schnellwarnsystems in Deutschland 125
b. Die externe Kommunikation: Information der Öffentlichkeit 127
aa. Eingriffsrechtliche Bewertung staatlicher Informationstätigkeit 127
bb. Die Aufgaben der EBLS: Öffentlichkeitsideal vs.
Vertraulichkeit 129
cc. Öffentlichkeitsinformation der Exekutive: Kommission
und Behörden 130
16 Inhalt
(1) Aktive Information der Öffentlichkeit nach § 40 LFGB 130
(2) Allgemeine Voraussetzungen der Anwendung
des § 40 LFGB 131
(3) Die Arten der Öffentlichkeitsinformation nach § 40 LFGB. 132
(4) Die behördliche Richtigstellung und Entwarnung
nach § 40 LFGB 132
dd. Das unbedingte Bedürfnis von korrekter Information 132
c. Die externe Kommunikation: Zusammenarbeit mit dem
Unternehmer 133
aa. Risikokommunikation mit dem Unternehmer als Gebot
der Verhältnismäßigkeit 134
bb. Die staatliche Verpflichtung auch zu positiver Kommunikation
(„Grundrechtsvoraussetzungsschutz") 135
3. Risikokommunikation zwischen Lebensmittelunternehmen und
Verbrauchern 136
a. Das ökonomische Bedürfnis der Kommunikation 136
b. Das Problem der Informationsübermittlung 137
c. Lösungsansätze zur verbesserten Informationsübermittlung 137
4. Zusammenfassung und Ausblick zur Risikokommunikation 138
a. Die Notwendigkeit eines einheitlichen Risiko Verständnisses 138
b. Vermittlung der Ergebnisse der wissenschaftlichen
Risikobewertung 138
c. Kommunikation auf Basis von Daten und Fakten 139
d. Information der Marktteilnehmer zur Schadensminimierung 139
e. Ausblick: Risikoregulierung und Lebensmittelsicherheit 140
V. Anwendungsfälle der Risikoanalyse 140
VI. Zusammenfassende Darstellung zur Risikoanalyse 141
C. Die „Supranationale Risikoverwaltung" des neuen Lebensmittelrechts 142
I. Die Elemente der kooperativen Risikoverwaltung 142
II. Die Merkmale der kooperativen Risikoverwaltung 143
1. Die Merkmale der Risikoverwaltung im Überblick 143
2. Die Merkmale der Risikoverwaltung im neuen Lebensmittelrecht 144
III. Supranationalität der Verwaltung 146
1. Von der Dezentralisierung zur gemeinschaftlichen Risikosteuerung . 146
2. Die EBLS als „oberste Verwaltungsbehörde"? 147
3. Krisenmanagement durch Europa und die Mitgliedstaaten 147
IV. Risikoverwaltung zwischen Freiheit und Sicherheit 149
1. Das subjektive „Recht auf Sicherheit" 149
a. Das Gewaltmonopol und die staatliche Friedenssicherungspflicht . 150
b. Die Grundrechte und die staatlichen Schutzpflichten 151
2. Das subjektive „Recht auf Freiheit" 151
V. Zusammenfassende Darstellung zur Risikoverwaltung im
Lebensmittelrecht 153
Inhalt 17
3. Kapitel Das Vorsorgeprinzip im neuen Lebensmittelrecht:
Entwicklung, Inhalt und rechtsstaatliche Grenzen 155
A. Einleitung 155
B. Die Entwicklung des Vorsorgeprinzips im nationalen und
internationalen Recht 156
I. Der Begriff der Vorsorge im allgemeinen Sprachgebrauch 157
II. Die Entwicklung des Vorsorgeprinzips im deutschen Recht 157
1. Der Vorsorgegedanke in der deutschen Umweltpolitik 157
2. Die Aufnahme des Vorsorgeprinzips in das deutsche Recht 158
a. Das Vorsorgeprinzip im Verfassungsrecht 158
b. Das Vorsorgeprinzip im einfachen Recht 159
aa. Immissionsschutzrecht 159
bb. Atomrecht 160
cc. Gentechnikrecht 161
3. Entwicklung der Rechtsprechung zum Vorsorgeprinzip 161
III. Die Entwicklung des Vorsorgeprinzips im europäischen Recht 163
1. Der Vorsorgegedanke in der europäischen Umweltpolitik 163
2. Primärrechtliche Regelungen 163
3. Sekundärrechtliche Regelungen 164
4. Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zum Vorsorgeprinzip. 165
a. „Die BSE Urteile" 165
b. „Das Novel Food Urteil" 166
5. Aussagen der Europäischen Kommission zum Vorsorgeprinzip 167
a. Mitteilung der Kommission zur Verbrauchergesundheit und
Lebensmittelsicherheit 167
b. „Grünbuch" Allgemeine Grundsätze des Lebensmittelrechts
(1997) 167
c. „Weißbuch" zur Lebensmittelsicherheit (2000) 167
d. Mitteilung der Kommission zur Anwendung des Vorsorge¬
prinzips (2000) 168
aa. Einleitung 168
bb. Ziele der Mitteilung 168
cc. Konzeptionelle Prämissen 169
dd. Leitlinien der Anwendung 170
ee. Rechtliche Einordnung und Bewertung 170
(1) Beschränkung auf die risikobezogene Variante
des Vorsorgeprinzips 170
(2) Abschließende Würdigung der Mitteilung 171
IV. Die Entstehung des Vorsorgeprinzips im Völkerrecht 172
V. Zusammenfassende Darstellung zum Vorsorgeprinzip 173
C. Die Kodifizierung des Vorsorgeprinzips im neuen Lebensmittelrecht 173
18 Inhalt
I. Der Vorsorgeanlass 174
1. Konzeptionelle Prämissen der Regelung 174
a. Modell I: Berücksichtigung der Unsicherheit bei der
Risikobewertung 175
b. Modell II: Berücksichtigung der Unsicherheit beim
Risikomanagement 175
c. Das lebensmittelrechtliche Modell: Enger Risikobegriff und
Vorsorgeanlass 175
2. Die Möglichkeit der Gesundheitsschädigung und die Unsicherheit 176
a. Wissenschaftliche Unsicherheit und ihre Merkmale 176
b. Die Möglichkeit der Gesundheitsschädigung 177
II. Das Ergreifen vorläufiger Risikomanagementmaßnahmen 178
III. Die Grenzen des lebensmittelrechtlichen Vorsorgeprinzips 179
1. Einleitung: Die Gefahren des Denkens in Vorsorgekategorien 180
2. Die Verhältnismäßigkeit der Vorsorge 180
a. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip als Oberbegriff. 181
b. Kosten Nutzen Analysen 182
aa. Allgemeine Definition 182
bb. Aussagen der Europäischen Kommission zu Kosten Nutzen
Analysen 183
cc. Kosten Nutzen Analysen als Fremdkörper im deutschen
Verwaltungsrecht 183
dd. Die Grenzen der Monetarisierung und ihre „unbequemen
Folgen" 184
ee. Fazit für das europäische Lebensmittelrecht 184
c. Die Verpflichtung zum Risikovergleich 184
d. Verpflichtung zur Überprüfung der Vorsorgemaßnahmen 186
3. Die Grundrechte des Lebensmittelunternehmers 187
a. Die Grundrechte auf Gemeinschaftsebene 187
aa. „Charta der Grundrechte der Europäischen Union" 187
bb. Grundrechtsermittlung aus Verfassungsüberlieferungen 188
b. Das Verhältnis von Gemeinschaftsgrundrechten und deutschen
Grundrechten 189
aa. Die Rechtsprechung des EuGH 189
bb. Die Rechtsprechung des BVerfG 189
cc. Die Folgen für die Grundrechtsprüfung 190
c. Die Grundrechte nach dem Grundgesetz 190
aa. Die Berufsfreiheit Art. 12 Abs. 1 GG 191
(1) Schutzbereich der Berufsfreiheit 191
(2) Rechtfertigung von Eingriffen 192
bb. Die Eigentumsfreiheit Art. 14 GG 193
(1) Der Schutzbereich der Eigentumsgarantie 194
(2) Inhalt und Schrankenbestimmung vs. Enteignung 195
Inhalt 19
(3) Rechtfertigung von Inhalts und Schrankenbestimmungen . 197
(4) Eingriffe zur Reduzierung des subjektiv empfundenen
Risikos 197
4. Die Europäischen Grundfreiheiten des Lebensmittelunternehmers 198
a. Die vier Grundfreiheiten 198
b. Warenverkehrsfreiheit und Risikovorsorge 198
D. Kooperative Risikosteuerung Vorsorge und Primärverantwortlichkeit 200
I. Primärverantwortlichkeit des Lebensmittelunternehmers und Vorsorge 200
1. Auswirkungen auf die Betriebsorganisation und Betriebsabläufe 201
2. Die gesteigerte Entscheidungs und Bewertungskompetenz 202
II. Die Gefahr der unbestimmten Rechtspflichten 202
E. Abschließendes Beispiel zur „Risikobewältigung in Deutschland" 203
I. Einleitung und Sachverhaltsdarstellung 204
II. Entwicklung zum Jahresanfang 2006 in Europa 206
III. Entwicklungen zum Jahresanfang 2006 in Deutschland 206
IV. Abschließende Würdigung des Beispiels 207
F. Zusammenfassende Darstellung zum Vorsorgeprinzip und Ausblick 207
4. Kapitel Die öffentlich rechtliche Verantwortlichkeit des Lebensmittel
Unternehmers Neue Aufgaben und Verpflichtungen 209
A. Einleitung: Grundlagen der Lebensmittelsicherheit 209
B. Allgemeine Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit 210
I. Lebensmittelsicherheit i. S. d. Art. 14 Abs. 1 VO (EG) Nr. 178/2002 210
II. Modalitäten und Leitlinien der Sicherheitsbewertung 210
1. Die normale Verwendung des Lebensmittels 211
2. Der „neue" Maßstab: Der verständige Verbraucher 211
3. Lebensmittelsicherheit und ihr Verhältnis zu den nachfolgenden
Generationen 212
4. Die Vermutungsregel des Art. 14 Abs. 6 VO (EG) Nr. 178/2002 213
C. Das Gebot der Rückverfolgbarkeit: Inhalt und Tragweite 214
I. Einleitung , 214
II. Inhalt und Anforderungen der Regelung 215
1. „Up and downstream just one step?" 216
a. Ansicht I: Stufenübergreifende Dokumentationspflicht 216
b. Ansicht II: Beschränkte Dokumentationspflicht 216
c. Entscheidung und Zwischenergebnis 216
2. Sonderfall Schlachtbetriebe: Die Lebensmittelketteninformation 217
3. Die Ausgestaltung des Rückverfolgbarkeitssystems im Betrieb 218
4. Zum Umfang der behördlichen Überprüfung des Systems 219
20 Inhalt
III. Zusammenfassung: Rückverfolgbarkeit als „selbstregulierender
Mechanismus" 219
D. Die Verantwortung für die Lebensmittelsicherheit 220
I. Einleitung 220
II. Die lebensmittelrechtlichen Haftungsmodelle: Ketten und
Stufenverantwortung 220
1. Begriff und Inhalt der Kettenverantwortlichkeit 221
2. Begriff und Inhalt der Stufenverantwortlichkeit 222
III. Das Haftungsmodell des neuen europäischen Lebensmittelrechts 223
1. Das Haftungsmodell der Lebensmittelrechtsbasisverordnung 223
a. Die „gemeinsame Verantwortung" aller Mitglieder der
Lebensmittelkette 224
b. Die Zuordnung konkreter Verantwortlichkeiten 224
aa. Ausgangspunkt: Lebensmittelunternehmer und das
Inverkehrbringen 224
bb. Die „Zuständigkeiten" des Lebensmittelunternehmers 225
cc. Die Verantwortung des Lebensmittelunternehmers 226
(1) Verantwortung der Herstellerstufe 226
(2) Verantwortung der Handelsstufe 227
(3) Zwischenergebnis 228
c. Zusammenfassung: Das Haftungsmodell der VO (EG)
Nr. 178/2002 228
2. Das Haftungsmodell des Hygienepakets und der zugehörigen
Überwachung 228
a. Die hygienerechtliche Verantwortung für den Einwirkungsbereich . 229
b. Überwachung unbeschadet der bestehenden Primärverant¬
wortlichkeit 229
c. Risikomanagement unter Berücksichtigung der Verantwort¬
lichkeit des Unternehmers 230
3. Abschließende Würdigung: Einwirkungsbereich und
Verantwortlichkeit 230
E. Die „Verantwortungsgemeinschaft" von Wirtschaft, Staat und Verbrauchern. 231
I. „Die Akteure der Gemeinschaft" 231
II. Die Verantwortung der Lebensmittelwirtschaft 232
III. Die Verantwortung der staatlichen Lebensmittelüberwachung 232
IV. Die Verantwortung der Verbraucher 232
V. Zusammenfassung: Die Verantwortungsgemeinschaft im weiten Sinne 233
Inhalt 21
5. Kapitel Das Recht der Fleischhygiene: Strukturelle Änderungen,
amtliche Überwachung und Kooperationsprinzip aus dem Blickwinkel
der Verantwortlichkeit 235
A. Einleitung 235
I. Zum Begriff Recht der Fleischhygiene 235
II. Zum Gang der Untersuchung 236
B. Hintergrund, Historie und heutige Organisation des Veterinärwesens 237
I. Die Entwicklung des Veterinärrechts seit Ende des 19. Jahrhunderts 237
II. Entwicklung und Stand der europäischen und deutschen
Veterinärverwaltung 239
1. Das Veterinärwesen auf europäischer Ebene 240
2. Das Veterinärwesen auf Bundesebene 240
a. Das zuständige Bundesministerium 240
b. Bundesoberbehören und bundesunmittelbare Anstalten 241
aa. Die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE) 241
bb. Das Bundesforschungsinstitut für Tiergesundheit (FLI) 242
3. Die Veterinärverwaltung auf Ebene der Bundesländer 242
a. Oberste Landesveterinärbehörden 242
b. Mittlere Veterinärbehörden 242
c. Untere Veterinärbehörden 243
C. Inhaltliche Ausgestaltung des Fleischhygienerechts bis 2005 243
I. Einleitung: Der Beitrag zahlreicher Rechtsgebiete zur Sicherheit
von Fleisch 243
II. Normative Grundlagen der Schlachttier und Fleischhygiene 244
III. Die amtliche Schlachttier und Fleischuntersuchung 244
1. Die generelle Untersuchungspflicht 245
a. Die Schlachttieruntersuchung 245
b. Die Fleischuntersuchung 246
c. Sonderfall: BSE Untersuchungen 246
2. Die Bewertung und Kennzeichnung des Fleisches 246
IV. Die Anforderungen an die Hygiene: Produkt und Betriebshygiene 247
V. Durchführung der Allgemeinen Überwachung und der amtlichen
Untersuchung 248
VI. Zusammenfassung zum bisher geltenden Fleischhygienerecht 249
D. Inhaltliche Ausgestaltung des Fleischhygienerechts ab 1. Januar 2006 249
I. Einleitung 249
II. Die Grundsätze der Überwachung: Die „zweigliedrige Überwachung" 250
1. Die Zuständigkeit für die Überwachungsaufgaben 250
2. Inhalt und Umfang der Audits 251
a. Grundlegender Inhalt der Audits 251
22 Inhalt
b. Art und Umfang der Audits 251
3. Inhalt und Ausgestaltung der Inspektionen 252
a. Grundlegender Inhalt der Inspektionen 253
b. Informationen zur Lebensmittelkette 253
c. Die Schlachttieruntersuchung 253
aa. Allgemeiner Inhalt 253
bb. Schlachttieruntersuchung im Herkunftsbestand 254
d. Die Fleischuntersuchung 254
aa. Trichinenuntersuchung bei Mastschweinen 255
(1) Voraussetzungen für den Untersuchungsverzicht 255
(2) Bewertung und Stellungnahme 256
bb. BSE Untersuchungen und aktuelle Entwicklungen 256
e. Sonderfall: Die visuelle Fleischuntersuchung von Mastschweinen .257
aa. Inhalt und Ausgestaltung der visuellen Fleischuntersuchung 257
bb. Bewertung der visuellen Fleischuntersuchung 257
f. Amtliche Bewertung und Kennzeichnung des Fleischs 258
aa. DieGenusstauglichkeitskennzeichnung 258
bb. Die Identitätskennzeichnung 258
cc. Die differenzierte Kennzeichnung aus dem Blickwinkel
der Verantwortlichkeit 259
4. Beteiligung von betriebseigenem Personal bei Untersuchungen 259
a. Einsatzmöglichkeiten bei Geflügel und Kaninchenschlachtungen . 260
b. Einsatzmöglichkeiten bei allen übrigen Schlachtungen 260
c. Zusammenfassende Bewertung 260
5. Die Differenzierung zwischen Geflügel und Rotfleischbereich
im Rahmen der Fleischuntersuchung im Lichte des allgemeinen
Gleichheitsgebots 261
a. Der allgemeine Gleichheitssatz im deutschen und europäischen
Recht 262
aa. Der allgemeine Gleichheitssatz im deutschen Recht 262
bb. Der allgemeine Gleichheitssatz im europäischen Recht 262
cc. Zum Verhältnis von nationalem und supranationalem
Gleichheitssatz 263
b. Die Ungleichbehandlung von vergleichbaren Sachverhalten 264
c. Benachteiligende Ungleichbehandlung 264
d. Objektive Rechtfertigung der Ungleichbehandlung 266
aa. Erhöhte Anforderungen bei der Untersuchung von „Großtieren" 266
bb. Vergleich der Missbrauchsfälle im Geflügel und
Rotfleischbereich 267
cc. Flexibilisierung als Gefahr für die Unabhängigkeit
der Untersuchung 268
dd. Zwischenergebnis 269
e. Der „historische Irrtum" des deutschen Gesetzgebers 269
f. Abschließende rechtliche Bewertung der Differenzierung 270
Inhalt 23
III. Regelungen zum Veterinärpersonalbesatz 270
1. Veterinärpersonalbesatz in Schlachtbetrieben 271
a. Regelung für die Schlachttieruntersuchung 271
b. Regelung für die Fleischuntersuchung 271
2. Veterinärpersonalbesatz in Zerlegungsbetrieben 272
IV. Fleischhygiene im vereinten Europa
Die Gefahr des „Delaware Effekts" 272
1. Einleitung und Situationsbeschreibung 272
2. Der sog. „Delaware Effekt" 273
3. Das unbedingte Bedürfnis nach einheitlichen Standards in Europa 274
V. Flexibilisierung, Privatisierung und verstärkte Eigenkontrolle in
„Skandalzeiten" 275
1. Verstöße gegen das Lebensmittelrecht Ausnahme oder Regel? 275
2. Analyse der Vorfalle im Jahr 2005 Probleme der Lebensmittel¬
überwachung 276
3. Stellungnahme: Lebensmittelüberwachung als zwingend staatliche
Aufgabe 278
E. Zusammenfassung zum neuen Recht der Fleischhygiene, konzeptionelle
Bewertung und erwartete Auswirkungen 278
6. Kapitel Neues europäisches Lebensmittelrecht und ökonomische
Realität Fleischproduktion im Wandel: Quo vadis? 281
A. Einleitung 281
B. Das Verbraucherverhalten in Deutschland 282
I. Die Entwicklung des Fleischverzehrs 282
II. Aktuelle Tendenzen beim Kaufverhalten der Verbraucher 283
1. Der Trend zu Discount und Selbstbedienungsware 284
2. Wachstumsmarkt Premiumprodukte 286
a. Qualitäts und Biofleischprogramme 286
b. Größe und Wachstumspotenzial des Premiumsektors 288
III. Entwicklung und Struktur der Konsumausgaben privater Haushalte 288
IV. Zusammenfassung zum Verbraucherverhalten 290
C. Die Marktstruktur im Lebensmitteleinzelhandel 290
I. Der Konzentrationsprozess im Lebensmitteleinzelhandel 290
II. Der Rückgang der traditionellen Fleischereien 291
III. Zusammenfassung zur Struktur im Lebensmitteleinzelhandel 292
D. Die Marktstruktur in der Fleischproduktion 292
I. Die Entwicklung der Viehbestands und Schlachtzahlen in Deutschland. 292
1. Die Entwicklung der Viehbestände 292
2. Die Preisentwicklung für Schlachtvieh 293
24 Inhalt
3. Die Entwicklung der Gesamtschlachtmenge 294
II. Strukturentwicklung der Schlachtunternehmen und betriebe 296
1. Einleitung und Situationsbeschreibung 296
a. Steigerung der Schlachtzahlen bei stagnierenden Personal¬
beständen 296
b. Neue Vermarktungswege 297
2. Der Beginn der Konzentrationswelle auf Unternehmensebene 298
3. Die Konsolidierungswelle auf Betriebsebene 300
III. Zusammenfassung zur Marktstruktur in der Fleischproduktion 301
E. Zusammenfassung und Ausblick 301
I. Die starke Nachfrage nach günstigen Lebensmitteln 301
II. Die Nachfragebefriedigung durch industrielle Lebensmittelproduktion . 302
7. Kapitel Abschließende Würdigung und Fazit 305
Literaturverzeichnis 307 |
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