Das neue Steuerungsmodell im Hochschulbereich: Zielvereinbarungen im Spannungsverhältnis zwischen Konsens und hierarchischem Verwaltungsaufbau
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Baden-Baden
Nomos
2006
|
| Ausgabe: | 1. Aufl. |
| Schriftenreihe: | Studien zum öffentlichen Recht
3 |
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | 456 S. |
| ISBN: | 3832923551 |
Internformat
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|---|---|
| adam_text | Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis 17
Einleitung Die Thematik 21
A. Gang der Untersuchung 23
B. Reichweite der Untersuchung 25
1. Teil Unterschiedliche Ansätze zur Verwaltungssteuerung:
Vom klassischen Führungsmodell zum Neuen Steuerungsmodell 26
A. Die klassische Verwaltungssteuerung 31
I. Hierarchischer Behördenaufbau 31
1. Vertikale Hierarchie zwischen unterschiedlichen Behörden 32
2. Vertikale Hierarchie innerhalb einer Behörde 34
3. Dienstweg 35
II. Die spezielle Ausgestaltung des öffentlichen Dienstes
als Ergänzung des hierarchischen Grundprinzips 37
III. Die kameralistische Haushaltsführung als Spiegelbild
des hierarchischen Führungsprinzips 41
1. Kameralistik 43
2. Der Haushaltsplan 44
3. Haushaltsvollzug 47
a. Zweckbindung 48
b. Kassenprinzip 49
c. Durchbrechung der Zweckbestimmung und Jährigkeit 49
aa. Übertragbarkeit 49
bb. Deckungsfähigkeit 50
IV. Zusammenfassung: Die drei Komponenten der klassischen
Verwaltungssteuerung 51
V. Kritik am klassischen Führungsmodell 52
B. Die Verwaltungsreformen vor Einführung des Neuen
Steuerungsmodells eine Bestandsaufnahme 55
I. Delegationsmodelle 56
II. Management by Objectives 57
7
1. Management by Objectives als ökonomisches Steuerungsmodell 58
a. Zielvereinbarungen 60
b. Delegation 61
c. Zielerreichung durch Outputermittlung 61
d. Leistungsanreize 61
e. Zero Budgeting 62
2. Einfuhrung des Management by Objectives in die öffentliche
Verwaltung 62
a. Einführung von Management by Objectives am Beispiel
Duisburgs 63
b. Probleme des Modells bei der Übertragung in die
öffentlichrechtliche Verwaltung 64
aa. Ökonomischer Erfolg versus Gemeinwohlorientierung 64
bb. Anreizkomponenten 65
C. Das Neue Steuerungsmodell der Kommunalen
Gemeinschaftsstelle ein Prototyp 66
I. Komponenten zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit 68
1. Dezentralisierung 68
2. Contracting 69
3. Outputsteuerung 71
4. Controlling 72
II. Weitere Komponenten des Neuen Steuerungsmodells 74
1. Qualitätsmanagement 74
2. Wettbewerb 75
III. Probleme des Neuen Steuerungsmodells 76
1. Zielbildung 78
2. Trennung von Politik und Verwaltung 79
3. Budgetierung 80
4. Kontrakte 80
5. Wettbewerb 84
IV. Fazit: Das Neue Steuerungsmodell der Kommunalen
Gemeinschaftsstelle Ein Modell in der Erprobung 85
D. Das klassische Modell der Hochschulsteuerung versus NSM 86
I. Das Modell der staatlichen Hochschule eine Bestandsaufnahme 88
1. Die Universität als Grundrechtsträger des Art. 5 Abs. 3 GG 88
2. Die Selbstverwaltung als Garantie des Art. 5 Abs. 3 GG 91
3. Die Rechtsstellung der Hochschule 92
a. Die historische Wurzel des Dualismus 94
b. Der Dualismus der Hochschule nach In Kraft Treten des
Grundgesetzes 95
aa. Die Regelungen des Hochschulrahmengesetzes 96
bb. Die Einheitsverwaltung als Ausgleich des
dualistischen Systems 97
c. Fazit 99
8 :
4. Die innere Struktur der Hochschule 99
a. Die Gruppenuniversität als Grundgliederung
der Selbstverwaltung 100
aa. Der Fachbereich Grundeinheit in der
Selbstverwaltungssphäre der Hochschule 102
bb. Die zentralen Organe: Hochschulleitung und Senat 105
(1) Die Hochschulleitung 105
(2) Senat 108
(3) Hochschulrat 111
cc. Zusammenfassung 113
b. Die Hochschulverwaltung 113
II. Kritik am Modell der staatlichen Hochschule 115
1. Kritik an den Entscheidungsstrukturen die innere Steuerung 115
2. Die Steuerung der Hochschulen durch den Staat
die äußere Steuerung 116
III. Die Reform des klassischen Modells Die Einführung des
Neuen Steuerungsmodells in den Hochschulbereich 117
1. Dezentralisierung 118
a. Trennung von Politik und Verwaltung 118
b. Personalwesen der Hochschulen 122
c. Budgetierung 122
aa. Globalhaushalt im Modell der
„entfesselten Hochschule 123
(1) Formelgebundene Globalhaushalte 126
(2) Verformelter Globalhaushalt mit Zielvereinbarungen 127
bb. Finanzzuweisungen in der Praxis des Neuen
Steuerungsmodells 128
d. Fazit • 129
2. Zielvereinbarungen/Contracting , 130
3. Outpütsteuerung 133
4. Controlling 134
5. Wettbewerb 134
6. Qualitätsmanagement 136
E. Zusammenfassung 136
2. Teil Zielvereinbarungen in der Praxis 138
A. Zielvereinbarungen in den unterschiedlichen Hierarchieebenen 138
I. Begriffsklärung 138
II. Externe Zielvereinbarungen 145
1. Zielvereinbarungen zwischen allen Hochschulen eines
Landes und dem jeweiligen Bundesland/den jeweiligen
Landesorganen 145
,9
a. Der Solidarpakt in Baden Württemberg 145
aa. Äußere Gestaltung 145
bb. Inhaltliche Regelungen 146
b. Quintessenz 148
2. Zielvereinbarungen zwischen einer Hochschule und dem
jeweiligen Bundesland/Landesorganen 149
a. Beispiel einer spezifischen Zielvereinbarung zwischen
dem Ministerium für Schule, Wissenschaft und Forschung
des Landes Nordrhein Westfalen und der Bergischen
Universität Gesamthochschule Wuppertal 150
aa. Äußere Gestaltung 150
bb. Inhaltliche Regelungen 151
b. Beispiel einer allgemeinen Zielvereinbarung zwischen
dem Ministerium für Schule, Wissenschaft und Forschung
des Landes Nordrhein Westfalen und der Fernuniversität
Gesamthochschule in Hagen 152
aa. Äußere Gestaltung 153
bb. Inhaltliche Regelungen 153
c. Vereinbarungspartner 155
d. Vereinbarungsinhalte 157
e. Vereinbarungsqualität 158
III. Interne Zielvereinbarungen 159
1. Zielvereinbarungen zwischen Hochschulleitung
und Fachbereichen 160
2. Zielvereinbarungen in der Hochschulverwaltung 161
B. Probleme in der Praxis von Zielvereinbarungen 161
I. Der Qualitätspakt in Nordrhein Westfalen 162
II. Der Hochschulkonsens in Sachsen 164
C. Zusammenfassung 168
3. Teil Die Rechtsnatur von Zielvereinbarungen 170
A. Zielvereinbarungen zwischen einer Hochschule und
dem Fachministerium 171
I. Die Einordnung von Zielvereinbarungen in
anderen Verwaltungsbereichen 171
II. Lösungsansätze in der Literatur 173
III. Lösungsmöglichkeiten im Rahmen der Lehre von den
Handlungsformen der Verwaltung 178
1. Zielvereinbarungen als Vereinbarungen des öffentlichen Rechts 17 8
2. Zielvereinbarungen im Spannungsfeld zwischen Innen und
Außenrecht 179
a. Abgrenzung Innenrecht Außenrecht 180
10
I
I
aa. Außenrecht 180
bb. Innenrecht 184
(1) Funktion des Innenrechts 186
(2) Die rechtliche Ausgestaltung des Innenrechts 186
(a) Rechtsquellen 186
(b) Rechtsprinzipien und Handlungsformen im Innenrecht 188
(3) Inhalt und Reichweite des Innenrechts 192
(4) Zwischenergebnis 196
cc. Die Wechselwirkung von Außen und Innenrecht 197
(1) Die Transformation von Außenrecht in das Innenrecht 197
(2) Die Transformation von Innen in Außenrecht 201
b. Ergebnis 207
3. Die Zuordnung des Regelungsinhalts von Ziel Vereinbarungen
zum Innen oder Außenrecht 208
a. Dualistische versus Triadische Aufgabenzuordnung 209
b. Konkrete Aufgabenzuweisungen 211
c. Ergebnis 215
4. Zielvereinbarungen im Aufgabenkreis der Selbstverwaltung 215
a. Zielvereinbarungen als öffentlichrechtliche Verträge
im Sinne des Verwaltungsverfahrensgesetzes 216
aa. Eröffnung des Anwendungsbereichs gem. §§ 1, 2,9
Verwaltungs Verfahrensgesetz 217
bb. Koordinationsrechtlicher Vertrag 221
cc. Subordinationsrechtlicher Vertrag 222
(1) Vertragspartner von Verwaltungsverträgen 222
(2) Rechtsbindungswille 224
(3) Vergleichsvertrag 225
(4) Austauschvertrag 225
dd. Mischverträge nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz 232
ee. Ergebnis zu a. 235
b. Zielvereinbarungen als öffentlichrechtliche Verträge
entsprechend dem Verwaltungsverfahrensgesetz 235
aa. Koordinationsrechtliche oder subordinationsrechtliche
Vertragseinordnung 239
bb. Ergebnis: entsprechende Einordnung als
koordinationsrechtlicher Vertrag 241
c. Bundesländer mit Anwendungsausschluss im
Verwaltungsverfahrensgesetz, aber analoger
Anwendung im Hochschulrecht 241
d. Bundesländer mit Anwendungsausschluss des VwVfG im
Hochschulbereich 246
e. Gesamtergebnis zu 4. 247
5. Ziel Vereinbarungen im Bereich staatlicher Aufgaben 248
11
a. Verwaltungsvertrag gem. §§54 ff.
Verwaltungsverfahrensgesetz 248
b. Analoge Anwendung der §§ 54 ff.
Verwaltungsverfahrensgesetz 254
c. Öffentlichrechtlicher Vertrag 255
aa. Die Rechtsfähigkeit der Vertragspartner 256
bb. Innenrechtsfähigkeit 257
(1) Der Begriff der Innenrechtsfähigkeit 257
(2) Materieller Inhalt der Innenrechtsfähigkeit 258
(3) Ergebnis zu bb. 263
cc. Die Innenrechtsfähigkeit der Partner
von Zielvereinbarungen 264
dd. Innenrechtsverträge 264
(1) Unbewehrte öffentlichrechtliche Verträge 265
(2) Politische Verträge 265
(3) Ergebnis zu dd. 270
ee. Gesamtergebnis zum öffentlichrechtlichen Vertrag 270
d. Qualifizierung als informelles Verwaltungshandeln 270
aa. Absprachen 272
bb. Vorverhandlungen, Arrangements und Agreements 273
cc. Binnenzielvereinbarungen als Agreements 274
dd. Ergebnis zu d. 277
6. Behandlung von Zielvereinbarungen als Hybridvereinbarungen 277
a. Hybridvereinbarungen als öffentlichrechtliche Verträge 278
b. Hybride Zielvereinbarungen als informelle Agreements 280
aa. Entsprechende Anwendung des § 59 Abs. 3
Verwaltungsverfahrensgesetzes 281
bb. Ergebnis zu b. 284
7. Gesamtergebnis und Bewertung der Lösungsmöglichkeiten
der Lehre von den Handlungsformen der Verwaltung 284
IV. Rechtliche Bewertung unter dem Blickwinkel der Lehre vom
Verwaltungsrechtsverhältnis 287
1. Das Verwaltungsrechtsverhältnis im Außenrecht 289
a. Unterschiede zwischen allgemeinen und besonderen
Rechtsverhältnissen im Verwaltungsrecht 289
b. Die Rechtsfigur des besonderen
Verwaltungsrechtsverhältnisses
in Außenrechtsbeziehungen 293
2. Zielvereinbarungen als Bestandteil besonderer
außenrechtlicher Verwaltungsrechtsverhältnisse 297
3. Innenrechtliches Verwaltungsrechtsverhältnis 298
a. Allgemeine und besondere Verwaltungsrechtsverhältnisse im
Innenrecht 300
12
1
aa. Allgemeine Innenrechtsverhältnisse bei
Innenrechtssubjekten mit einer Rechtsfähigkeit
im Sinne der 1. Alternative 302
(1) Das Rechtsstaatsprinzip als Strukturmerkmal
des Innenrechts 303
(2) Ergebnis zu aa. 310
bb. Allgemeine Innenrechtsverhältnisse mit
Innenrechtssubjekten im Sinne der 2. Alternative 311
cc. Besondere verwaltungsrechtliche
Innenrechtsverhältnisse mit Rechtssubjekten
der 1. Alternative 313
dd. Besondere verwaltungsrechtliche
Innenrechtsverhältnisse mit Rechtssubjekten
der 2. Alternative 315
ee. Ergebnis zu a. 316
b. Zielvereinbarungen in besonderen verwaltungsrechtlichen
Innenrechtsverhältnissen 316
aa. Rechtswirkungen des besonderen
Verwaltungsrechtsverhältnisses bei
einer Beziehungsverdichtung 317
bb. Auswirkungen der Verdichtung in
Innenrechtsverhältnissen mit Rechtssubjekten
im Sinne der 1. Alternative 319
cc. Die Metamorphose der Rechtsfähigkeit der
Hochschule und des Ministeriums von Rechtssubjekten
im Sinne der 1. zur 2. Alternative 322
(1) Verdichtungsgrad 322
(2) Gleichrangigkeit der Partner 323
(3) Bindungswille 324
(4) Fixierung des Ergebnisses 325
(5) Die Hochschulgesetze der Länder als
hierarchieauflösende Innenrechtsnormen 326
(6) Ergebnis zu cc. 328
c. Auswirkung der Transformation: Ziel Vereinbarungen als
innenrechtliche Verträge 328
aa. Anknüpfungszeitpunkt der Rechtsfähigkeit 329
bb. Verträge entsprechend den §§ 54 ff.
Verwaltungsverfahrensgesetz 331
(1) Subordinationsrechtliche oder koordinationsrechtliche
Innenrechtsverträge 332
(2) Allgemeine Voraussetzungen für das
Zustandekommen eines koordinationsrechtlichen
Vertrags/Rechtsbindungswille 334
d. Gesamtergebnis zu 3. 337
13
4. Bewertung von gemischten Zielvereinbarungen 337
a. Zielvereinbarungen als einheitliche öffentlichrechtliche
Verträge 338
b. Zielvereinbarungen als Bestandteil des
Gesamtverwaltungsverhältnisses 340
V. Gesamtergebnis 345
B. Zielvereinbarungen zwischen allen Hochschulen eines Bundeslandes
und der Landesregierung/dem Land 346
I. Das Verhältnis Landesregierung/Ministerium 348
II. Zielvereinbarungen im Außenrecht 350
1. Verhältnis zwischen den Vereinbarungspartnern
Landesregierung/Universität 350
2. Das Verhältnis der Universitäten zueinander 352
3. Ergebnis 352
III. Zielvereinbarungen im Innenrecht 353
1. Das Verhältnis Landesregierung/Universität 353
2. Das Verhältnis der Hochschulen zueinander 356
3. Ergebnis 360
IV. Gesamtverwaltungsverhältnis 360
V. Sonderfall Berlin 361
C. Inneruniversitäre Zielvereinbarungen 364
I. Zielvereinbarungen zwischen Hochschulleitung und Fachbereichen 366
1. Die Rechtsstellung des Fachbereichs 366
a. Fachbereiche als unselbstständige Bestandteile
der Universität 367
b. Fachbereiche als teil(außen)rechtsfähige Körperschaften 370
2. Zielvereinbarungen als öffentlichrechtliche Verträge
entsprechend den §§ 54 ff. Verwaltungsverfahrensgesetz 376
a. Bundesländer ohne Anwendungsausschluss 376
b. Analoge Anwendung des VwVfG 377
c. Allgemeine Abschlussvoraussetzungen entsprechend dem
Verwaltungsverfahrensgesetz 379
d. Ausstattungszusagen als Teil der außenrechtlichen
Aufgabenkompetenz des Fachbereichs 380
3. Ergebnis 384
II. Andere Zielvereinbarungen im inneren Bereich der Hochschule 385
1. Zielvereinbarungen zwischen Hochschulleitung und
wissenschaftlichen Einrichtungen 385
a. Zielvereinbarungen der Hochschulleitung mit zentralen
wissenschaftlichen Einrichtungen 387
b. Zielvereinbarungen der Hochschulleitung mit
wissenschaftlichen Einrichtungen auf der
Ebene der Fachbereiche 389
c. Ergebnis zu 1. 391
14 jj
2. Zielvereinbarungen im Bereich der Hochschulverwaltung 391
4. Teil Reichweite und Grenzen von Zielvereinbarungen 395
A. Rechtliche Begrenzungen für den Inhalt von Zielvereinbarungen 395
I. Außeruniversitäre Zielvereinbarungen 395
1. Das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit als rechtliche
Begrenzung von Zielvereinbarungen 396
2. Das Budgetrecht des Parlaments als verfassungsrechtliche
Grenze für Zielvereinbarungen 398
3. Berufungszusagen als Grenzen der Zielvereinbarungen 401
4. Ergebnis 403
II. Inneruniversitäre Zielvereinbarungen 403
B. Die Bindungsreichweite von Zielvereinbarungen 406
I. Außeruniversitäre Zielvereinbarungen 406
1. Vertragliche Eingriffe 406
2. Eingriffe im Wege der Rechtsaufsicht 410
a. Eingriffe im Rahmen der allgemeinen Rechtsaufsicht 410
b. Auseinanderfallen von Vereinbarungspartner und
Aufsichtsbehörde 411
3. Eingriffe durch Weisungen 413
II. Inneruniversitäre Zielvereinbarungen 414
5. Teil Zielvereinbarungen als öffentlichrechtliche Verträge
Auswirkungen und Folgerungen für die Rechtswirklichkeit 416
A. Zielvereinbarungen: Gefahr für die Autonomie der Hochschulen 419
I. Gefährdungen durch den Aushandlungsprozess 419
II. Die inneruniversitäre Zuständigkeit zum Abschluss von
Zielvereinbarungen als Gefahr für die Autonomie 422
B. Ein neues Modell zur inneruniversitären Beteiligung beim Abschluss
von Zielvereinbarungen 425
Zusammenfassung/Schlussbemerkung 430
Literaturverzeichnis 441
15
|
| adam_txt |
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis 17
Einleitung Die Thematik 21
A. Gang der Untersuchung 23
B. Reichweite der Untersuchung 25
1. Teil Unterschiedliche Ansätze zur Verwaltungssteuerung:
Vom klassischen Führungsmodell zum Neuen Steuerungsmodell 26
A. Die klassische Verwaltungssteuerung 31
I. Hierarchischer Behördenaufbau 31
1. Vertikale Hierarchie zwischen unterschiedlichen Behörden 32
2. Vertikale Hierarchie innerhalb einer Behörde 34
3. Dienstweg 35
II. Die spezielle Ausgestaltung des öffentlichen Dienstes
als Ergänzung des hierarchischen Grundprinzips 37
III. Die kameralistische Haushaltsführung als Spiegelbild
des hierarchischen Führungsprinzips 41
1. Kameralistik 43
2. Der Haushaltsplan 44
3. Haushaltsvollzug 47
a. Zweckbindung 48
b. Kassenprinzip 49
c. Durchbrechung der Zweckbestimmung und Jährigkeit 49
aa. Übertragbarkeit 49
bb. Deckungsfähigkeit 50
IV. Zusammenfassung: Die drei Komponenten der klassischen
Verwaltungssteuerung 51
V. Kritik am klassischen Führungsmodell 52
B. Die Verwaltungsreformen vor Einführung des Neuen
Steuerungsmodells eine Bestandsaufnahme 55
I. Delegationsmodelle 56
II. Management by Objectives 57
7
1. Management by Objectives als ökonomisches Steuerungsmodell 58
a. Zielvereinbarungen 60
b. Delegation 61
c. Zielerreichung durch Outputermittlung 61
d. Leistungsanreize 61
e. Zero Budgeting 62
2. Einfuhrung des Management by Objectives in die öffentliche
Verwaltung 62
a. Einführung von Management by Objectives am Beispiel
Duisburgs 63
b. Probleme des Modells bei der Übertragung in die
öffentlichrechtliche Verwaltung 64
aa. Ökonomischer Erfolg versus Gemeinwohlorientierung 64
bb. Anreizkomponenten 65
C. Das Neue Steuerungsmodell der Kommunalen
Gemeinschaftsstelle ein Prototyp 66
I. Komponenten zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit 68
1. Dezentralisierung 68
2. Contracting 69
3. Outputsteuerung 71
4. Controlling 72
II. Weitere Komponenten des Neuen Steuerungsmodells 74
1. Qualitätsmanagement 74
2. Wettbewerb 75
III. Probleme des Neuen Steuerungsmodells 76
1. Zielbildung 78
2. Trennung von Politik und Verwaltung 79
3. Budgetierung 80
4. Kontrakte 80
5. Wettbewerb 84
IV. Fazit: Das Neue Steuerungsmodell der Kommunalen
Gemeinschaftsstelle Ein Modell in der Erprobung 85
D. Das klassische Modell der Hochschulsteuerung versus NSM 86
I. Das Modell der staatlichen Hochschule eine Bestandsaufnahme 88
1. Die Universität als Grundrechtsträger des Art. 5 Abs. 3 GG 88
2. Die Selbstverwaltung als Garantie des Art. 5 Abs. 3 GG 91
3. Die Rechtsstellung der Hochschule 92
a. Die historische Wurzel des Dualismus 94
b. Der Dualismus der Hochschule nach In Kraft Treten des
Grundgesetzes 95
aa. Die Regelungen des Hochschulrahmengesetzes 96
bb. Die Einheitsverwaltung als Ausgleich des
dualistischen Systems 97
c. Fazit 99
8 :
4. Die innere Struktur der Hochschule 99
a. Die Gruppenuniversität als Grundgliederung
der Selbstverwaltung 100
aa. Der Fachbereich Grundeinheit in der
Selbstverwaltungssphäre der Hochschule 102
bb. Die zentralen Organe: Hochschulleitung und Senat 105
(1) Die Hochschulleitung 105
(2) Senat 108
(3) Hochschulrat 111
cc. Zusammenfassung 113
b. Die Hochschulverwaltung 113
II. Kritik am Modell der staatlichen Hochschule 115
1. Kritik an den Entscheidungsstrukturen die innere Steuerung 115
2. Die Steuerung der Hochschulen durch den Staat
die äußere Steuerung 116
III. Die Reform des klassischen Modells Die Einführung des
Neuen Steuerungsmodells in den Hochschulbereich 117
1. Dezentralisierung 118
a. Trennung von Politik und Verwaltung 118
b. Personalwesen der Hochschulen 122
c. Budgetierung 122
aa. Globalhaushalt im Modell der
„entfesselten Hochschule" 123
(1) Formelgebundene Globalhaushalte 126
(2) Verformelter Globalhaushalt mit Zielvereinbarungen 127
bb. Finanzzuweisungen in der Praxis des Neuen
Steuerungsmodells 128
d. Fazit • 129
2. Zielvereinbarungen/Contracting , 130
3. Outpütsteuerung 133
4. Controlling 134
5. Wettbewerb 134
6. Qualitätsmanagement 136
E. Zusammenfassung 136
2. Teil Zielvereinbarungen in der Praxis 138
A. Zielvereinbarungen in den unterschiedlichen Hierarchieebenen 138
I. Begriffsklärung 138
II. Externe Zielvereinbarungen 145
1. Zielvereinbarungen zwischen allen Hochschulen eines
Landes und dem jeweiligen Bundesland/den jeweiligen
Landesorganen 145
,9
a. Der Solidarpakt in Baden Württemberg 145
aa. Äußere Gestaltung 145
bb. Inhaltliche Regelungen 146
b. Quintessenz 148
2. Zielvereinbarungen zwischen einer Hochschule und dem
jeweiligen Bundesland/Landesorganen 149
a. Beispiel einer spezifischen Zielvereinbarung zwischen
dem Ministerium für Schule, Wissenschaft und Forschung
des Landes Nordrhein Westfalen und der Bergischen
Universität Gesamthochschule Wuppertal 150
aa. Äußere Gestaltung 150
bb. Inhaltliche Regelungen 151
b. Beispiel einer allgemeinen Zielvereinbarung zwischen
dem Ministerium für Schule, Wissenschaft und Forschung
des Landes Nordrhein Westfalen und der Fernuniversität
Gesamthochschule in Hagen 152
aa. Äußere Gestaltung 153
bb. Inhaltliche Regelungen 153
c. Vereinbarungspartner 155
d. Vereinbarungsinhalte 157
e. Vereinbarungsqualität 158
III. Interne Zielvereinbarungen 159
1. Zielvereinbarungen zwischen Hochschulleitung
und Fachbereichen 160
2. Zielvereinbarungen in der Hochschulverwaltung 161
B. Probleme in der Praxis von Zielvereinbarungen 161
I. Der Qualitätspakt in Nordrhein Westfalen 162
II. Der Hochschulkonsens in Sachsen 164
C. Zusammenfassung 168
3. Teil Die Rechtsnatur von Zielvereinbarungen 170
A. Zielvereinbarungen zwischen einer Hochschule und
dem Fachministerium 171
I. Die Einordnung von Zielvereinbarungen in
anderen Verwaltungsbereichen 171
II. Lösungsansätze in der Literatur 173
III. Lösungsmöglichkeiten im Rahmen der Lehre von den
Handlungsformen der Verwaltung 178
1. Zielvereinbarungen als Vereinbarungen des öffentlichen Rechts 17 8
2. Zielvereinbarungen im Spannungsfeld zwischen Innen und
Außenrecht 179
a. Abgrenzung Innenrecht Außenrecht 180
10
I
I
aa. Außenrecht 180
bb. Innenrecht 184
(1) Funktion des Innenrechts 186
(2) Die rechtliche Ausgestaltung des Innenrechts 186
(a) Rechtsquellen 186
(b) Rechtsprinzipien und Handlungsformen im Innenrecht 188
(3) Inhalt und Reichweite des Innenrechts 192
(4) Zwischenergebnis 196
cc. Die Wechselwirkung von Außen und Innenrecht 197
(1) Die Transformation von Außenrecht in das Innenrecht 197
(2) Die Transformation von Innen in Außenrecht 201
b. Ergebnis 207
3. Die Zuordnung des Regelungsinhalts von Ziel Vereinbarungen
zum Innen oder Außenrecht 208
a. Dualistische versus Triadische Aufgabenzuordnung 209
b. Konkrete Aufgabenzuweisungen 211
c. Ergebnis 215
4. Zielvereinbarungen im Aufgabenkreis der Selbstverwaltung 215
a. Zielvereinbarungen als öffentlichrechtliche Verträge
im Sinne des Verwaltungsverfahrensgesetzes 216
aa. Eröffnung des Anwendungsbereichs gem. §§ 1, 2,9
Verwaltungs Verfahrensgesetz 217
bb. Koordinationsrechtlicher Vertrag 221
cc. Subordinationsrechtlicher Vertrag 222
(1) Vertragspartner von Verwaltungsverträgen 222
(2) Rechtsbindungswille 224
(3) Vergleichsvertrag 225
(4) Austauschvertrag 225
dd. Mischverträge nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz 232
ee. Ergebnis zu a. 235
b. Zielvereinbarungen als öffentlichrechtliche Verträge
entsprechend dem Verwaltungsverfahrensgesetz 235
aa. Koordinationsrechtliche oder subordinationsrechtliche
Vertragseinordnung 239
bb. Ergebnis: entsprechende Einordnung als
koordinationsrechtlicher Vertrag 241
c. Bundesländer mit Anwendungsausschluss im
Verwaltungsverfahrensgesetz, aber analoger
Anwendung im Hochschulrecht 241
d. Bundesländer mit Anwendungsausschluss des VwVfG im
Hochschulbereich 246
e. Gesamtergebnis zu 4. 247
5. Ziel Vereinbarungen im Bereich staatlicher Aufgaben 248
11
a. Verwaltungsvertrag gem. §§54 ff.
Verwaltungsverfahrensgesetz 248
b. Analoge Anwendung der §§ 54 ff.
Verwaltungsverfahrensgesetz 254
c. Öffentlichrechtlicher Vertrag 255
aa. Die Rechtsfähigkeit der Vertragspartner 256
bb. Innenrechtsfähigkeit 257
(1) Der Begriff der Innenrechtsfähigkeit 257
(2) Materieller Inhalt der Innenrechtsfähigkeit 258
(3) Ergebnis zu bb. 263
cc. Die Innenrechtsfähigkeit der Partner
von Zielvereinbarungen 264
dd. Innenrechtsverträge 264
(1) Unbewehrte öffentlichrechtliche Verträge 265
(2) Politische Verträge 265
(3) Ergebnis zu dd. 270
ee. Gesamtergebnis zum öffentlichrechtlichen Vertrag 270
d. Qualifizierung als informelles Verwaltungshandeln 270
aa. Absprachen 272
bb. Vorverhandlungen, Arrangements und Agreements 273
cc. Binnenzielvereinbarungen als Agreements 274
dd. Ergebnis zu d. 277
6. Behandlung von Zielvereinbarungen als Hybridvereinbarungen 277
a. Hybridvereinbarungen als öffentlichrechtliche Verträge 278
b. Hybride Zielvereinbarungen als informelle Agreements 280
aa. Entsprechende Anwendung des § 59 Abs. 3
Verwaltungsverfahrensgesetzes 281
bb. Ergebnis zu b. 284
7. Gesamtergebnis und Bewertung der Lösungsmöglichkeiten
der Lehre von den Handlungsformen der Verwaltung 284
IV. Rechtliche Bewertung unter dem Blickwinkel der Lehre vom
Verwaltungsrechtsverhältnis 287
1. Das Verwaltungsrechtsverhältnis im Außenrecht 289
a. Unterschiede zwischen allgemeinen und besonderen
Rechtsverhältnissen im Verwaltungsrecht 289
b. Die Rechtsfigur des besonderen
Verwaltungsrechtsverhältnisses
in Außenrechtsbeziehungen 293
2. Zielvereinbarungen als Bestandteil besonderer
außenrechtlicher Verwaltungsrechtsverhältnisse 297
3. Innenrechtliches Verwaltungsrechtsverhältnis 298
a. Allgemeine und besondere Verwaltungsrechtsverhältnisse im
Innenrecht 300
12
1
aa. Allgemeine Innenrechtsverhältnisse bei
Innenrechtssubjekten mit einer Rechtsfähigkeit
im Sinne der 1. Alternative 302
(1) Das Rechtsstaatsprinzip als Strukturmerkmal
des Innenrechts 303
(2) Ergebnis zu aa. 310
bb. Allgemeine Innenrechtsverhältnisse mit
Innenrechtssubjekten im Sinne der 2. Alternative 311
cc. Besondere verwaltungsrechtliche
Innenrechtsverhältnisse mit Rechtssubjekten
der 1. Alternative 313
dd. Besondere verwaltungsrechtliche
Innenrechtsverhältnisse mit Rechtssubjekten
der 2. Alternative 315
ee. Ergebnis zu a. 316
b. Zielvereinbarungen in besonderen verwaltungsrechtlichen
Innenrechtsverhältnissen 316
aa. Rechtswirkungen des besonderen
Verwaltungsrechtsverhältnisses bei
einer Beziehungsverdichtung 317
bb. Auswirkungen der Verdichtung in
Innenrechtsverhältnissen mit Rechtssubjekten
im Sinne der 1. Alternative 319
cc. Die Metamorphose der Rechtsfähigkeit der
Hochschule und des Ministeriums von Rechtssubjekten
im Sinne der 1. zur 2. Alternative 322
(1) Verdichtungsgrad 322
(2) Gleichrangigkeit der Partner 323
(3) Bindungswille 324
(4) Fixierung des Ergebnisses 325
(5) Die Hochschulgesetze der Länder als
hierarchieauflösende Innenrechtsnormen 326
(6) Ergebnis zu cc. 328
c. Auswirkung der Transformation: Ziel Vereinbarungen als
innenrechtliche Verträge 328
aa. Anknüpfungszeitpunkt der Rechtsfähigkeit 329
bb. Verträge entsprechend den §§ 54 ff.
Verwaltungsverfahrensgesetz 331
(1) Subordinationsrechtliche oder koordinationsrechtliche
Innenrechtsverträge 332
(2) Allgemeine Voraussetzungen für das
Zustandekommen eines koordinationsrechtlichen
Vertrags/Rechtsbindungswille 334
d. Gesamtergebnis zu 3. 337
13
4. Bewertung von gemischten Zielvereinbarungen 337
a. Zielvereinbarungen als einheitliche öffentlichrechtliche
Verträge 338
b. Zielvereinbarungen als Bestandteil des
Gesamtverwaltungsverhältnisses 340
V. Gesamtergebnis 345
B. Zielvereinbarungen zwischen allen Hochschulen eines Bundeslandes
und der Landesregierung/dem Land 346
I. Das Verhältnis Landesregierung/Ministerium 348
II. Zielvereinbarungen im Außenrecht 350
1. Verhältnis zwischen den Vereinbarungspartnern
Landesregierung/Universität 350
2. Das Verhältnis der Universitäten zueinander 352
3. Ergebnis 352
III. Zielvereinbarungen im Innenrecht 353
1. Das Verhältnis Landesregierung/Universität 353
2. Das Verhältnis der Hochschulen zueinander 356
3. Ergebnis 360
IV. Gesamtverwaltungsverhältnis 360
V. Sonderfall Berlin 361
C. Inneruniversitäre Zielvereinbarungen 364
I. Zielvereinbarungen zwischen Hochschulleitung und Fachbereichen 366
1. Die Rechtsstellung des Fachbereichs 366
a. Fachbereiche als unselbstständige Bestandteile
der Universität 367
b. Fachbereiche als teil(außen)rechtsfähige Körperschaften 370
2. Zielvereinbarungen als öffentlichrechtliche Verträge
entsprechend den §§ 54 ff. Verwaltungsverfahrensgesetz 376
a. Bundesländer ohne Anwendungsausschluss 376
b. Analoge Anwendung des VwVfG 377
c. Allgemeine Abschlussvoraussetzungen entsprechend dem
Verwaltungsverfahrensgesetz 379
d. Ausstattungszusagen als Teil der außenrechtlichen
Aufgabenkompetenz des Fachbereichs 380
3. Ergebnis 384
II. Andere Zielvereinbarungen im inneren Bereich der Hochschule 385
1. Zielvereinbarungen zwischen Hochschulleitung und
wissenschaftlichen Einrichtungen 385
a. Zielvereinbarungen der Hochschulleitung mit zentralen
wissenschaftlichen Einrichtungen 387
b. Zielvereinbarungen der Hochschulleitung mit
wissenschaftlichen Einrichtungen auf der
Ebene der Fachbereiche 389
c. Ergebnis zu 1. 391
14 jj
2. Zielvereinbarungen im Bereich der Hochschulverwaltung 391
4. Teil Reichweite und Grenzen von Zielvereinbarungen 395
A. Rechtliche Begrenzungen für den Inhalt von Zielvereinbarungen 395
I. Außeruniversitäre Zielvereinbarungen 395
1. Das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit als rechtliche
Begrenzung von Zielvereinbarungen 396
2. Das Budgetrecht des Parlaments als verfassungsrechtliche
Grenze für Zielvereinbarungen 398
3. Berufungszusagen als Grenzen der Zielvereinbarungen 401
4. Ergebnis 403
II. Inneruniversitäre Zielvereinbarungen 403
B. Die Bindungsreichweite von Zielvereinbarungen 406
I. Außeruniversitäre Zielvereinbarungen 406
1. Vertragliche Eingriffe 406
2. Eingriffe im Wege der Rechtsaufsicht 410
a. Eingriffe im Rahmen der allgemeinen Rechtsaufsicht 410
b. Auseinanderfallen von Vereinbarungspartner und
Aufsichtsbehörde 411
3. Eingriffe durch Weisungen 413
II. Inneruniversitäre Zielvereinbarungen 414
5. Teil Zielvereinbarungen als öffentlichrechtliche Verträge
Auswirkungen und Folgerungen für die Rechtswirklichkeit 416
A. Zielvereinbarungen: Gefahr für die Autonomie der Hochschulen 419
I. Gefährdungen durch den Aushandlungsprozess 419
II. Die inneruniversitäre Zuständigkeit zum Abschluss von
Zielvereinbarungen als Gefahr für die Autonomie 422
B. Ein neues Modell zur inneruniversitären Beteiligung beim Abschluss
von Zielvereinbarungen 425
Zusammenfassung/Schlussbemerkung 430
Literaturverzeichnis 441
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