Neue kommunale Finanzierungsmodelle und Zukunftsgerechtigkeit: zugleich ein Plädoyer für den Schutz nachfolgender Generationen
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Berlin
Duncker & Humblot
2006
|
| Schriftenreihe: | Schriften zum öffentlichen Recht
1040 |
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | Zugl.: Frankfurt (Main), Univ., Diss., 2005 |
| Beschreibung: | 261 S. |
| ISBN: | 3428121597 |
Internformat
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|---|---|
| adam_text | Inhaltsverzeichnis
A. Einleitung 25
B. Untersuchungsgegenständliche Finanzierungsmodelle 29
I. Fokussierung auf unter Finanzierungsgesichtspunkten abgeschlossene
Verträge 29
II. Fokussierung auf Finanzierungsmodelle mit praktischem Bezug und we¬
sentlichen strukturellen Unterschieden zu traditionellen kommunalen Fi¬
nanzierungsmodellen 31
III. Fokussierung auf die rechtlichen Wirkungen der Finanzierungsmodelle .. 31
C. Die Wirkungen der neuen kommunalen Finanzierungsmodelle und ihre
Bewertung in der Aufsichtspraxis und in der Literatur 33
I. Wirkungen der neuen kommunalen Finanzierungsmodelle sowie struktu¬
relle Unterschiede und Gemeinsamkeiten zwischen den neuen kommuna¬
len Finanzierungsmodellen und den traditionellen Modellen kommunaler
Finanzierung 33
1. Kommunale Leasingfinanzierung 33
a) Grundstruktur 34
b) Wirkungen für die kommunale Körperschaft 38
aa) Bindung an den Vertrag für die Dauer der Grundmietzeit 38
bb) Übernahme des materiellen Investitionsrisikos 38
cc) Übernahme des Verwertungsrisikos 39
dd) Beschränkung der kommunalen Dispositionsfähigkeit 39
c) Vergleich mit traditionellen kommunalen Finanzierungsmodellen .. 39
aa) Grundstruktur und Wirkungen einer Finanzierung aus kom¬
munalen Eigenmitteln 39
bb) Grundstruktur und Wirkungen einer Kommunalkreditfinanzie¬
rung 41
cc) Vergleich mit einer Finanzierung aus kommunalen Eigen¬
mitteln 45
dd) Vergleich mit einer Kommunalkreditfinanzierung 46
d) Bewertung 49
2. Kommunale Leasingfondsfinanzierung 49
a) Grundstruktur 50
b) Wirkungen für die kommunale Körperschaft 52
c) Vergleich mit der Finanzierung aus kommunalen Eigenmitteln ... 53
12 Inhaltsverzeichnis
d) Vergleich mit einer Kommunalkreditfinanzierung 53
e) Bewertung 53
3. Kommunales Sale and lease back 54
a) Grundstruktur 54
b) Wirkungen für die kommunale Körperschaft 56
c) Vergleich mit der Finanzierung aus kommunalen Eigenmitteln ... 56
d) Vergleich mit einer Kommunalkreditfinanzierung 57
e) Bewertung 58
4. Kommunale US Lease Transaktionen 59
a) Grundstruktur 60
b) Wirkungen für die kommunale Körperschaft 64
aa) Zahlungsverpflichtungen der Kommune aufgrund des Rück¬
mietvertrags 64
bb) Vereinbarungen bei Verlust des Leasinggegenstandes und wei¬
tere Regelungen über Vertragspflichtverletzungen 65
cc) Herausgabe des Leasinggegenstandes 66
dd) Stellung zusätzlicher Sicherheiten bei Änderungen der finan¬
ziellen Rahmenbedingungen der Kommune 67
ee) Pflicht zur Instandhaltung des Leasinggegenstandes 67
ff) Verfügungsmöglichkeiten über den Leasinggegenstand 67
c) Vergleich mit der Finanzierung aus kommunalen Eigenmitteln ... 68
d) Vergleich mit einer Kommunalkreditfinanzierung 69
e) Bewertung 71
5. Kommunaler Einsatz derivativer Finanzinstrumente 74
a) Grundstruktur 75
b) Wirkungen für die kommunale Körperschaft 77
c) Vergleich mit dem Einsatz von kommunalen Eigenmitteln 78
d) Vergleich mit einer Kommunalkreditfinanzierung 78
e) Bewertung 79
6. Schlussfolgerungen aus dem Vergleich der neuen kommunalen Finan¬
zierungsmodelle mit den traditionellen Modellen kommunaler Finan¬
zierung 79
a) Teilweise Abkoppelung der kommunalen Finanzierungsmodelle
von einer konkreten kommunalen Investition 80
b) Teilweise erhebliche Abweichungen hinsichtlich der rechtlichen
Struktur der Finanzierungsmodelle 80
aa) Abweichungen hinsichtlich der Eigentümerposition bei der
Investitionsfinanzierung 80
bb) Abweichungen in Bezug auf die Risikostruktur 81
c) Teilweise erhebliche Einschränkungen der kommunalen Hand¬
lungsspielräume 81
aa) Einschränkungen aufgrund vertraglicher Vereinbarungen 81
Inhaltsverzeichnis 13
bb) Einschränkungen aufgrund des Mangels an Eigentümerrechten
oder Verlusts der Eigentümerposition 82
d) Der zeitliche Rahmen der vertraglichen Vereinbarungen 82
II. Relevante Normen der kommunalen Haushaltswirtschaft 82
1. Die allgemeinen kommunalen Haushaltsgrundsätze 83
a) Der Grundsatz der stetigen Aufgabenerfüllung 83
b) Der Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltswirt¬
schaft 84
2. Der Maßstab der dauernden Leistungsfähigkeit 87
3. Das kommunale Veräußerungsverbot 91
III. Die Bewertung der neuen kommunalen Finanzierungsmodelle in der
Aufsichtspraxis der Obersten Kommunalaufsichtsbehörden ausgewählter
Bundesländer 92
1. Kommunale Leasingfinanzierung und kommunale Leasingfondsfinan¬
zierung 93
a) Sicherung der dauernden Leistungsfähigkeit 93
b) Sparsamkeits und Wirtschaftlichkeitskriterien 94
aa) Leasingfinanzierung als mindestens ebenso günstige Finanzie¬
rungsform 94
bb) Leasingfinanzierung als wirtschaftlichste Finanzierungsform .. 94
cc) Vorhandensein von finanzwirtschaftlichen Vorteilen sowie
Vorteilen für die Aufgabenerfüllung 95
c) Risikoabsicherung der Kommune 95
d) Sicherstellung der kommunalen Aufgabenerfüllung 95
e) Zwischenergebnis 96
2. Kommunales Sale and lease back 96
a) Generelle Unzulässigkeit der Sale and lease back Transaktion .... 96
b) Zulässigkeit der Sale and lease back Transaktion in Abhängigkeit
von einer Investition in den Leasinggegenstand 97
c) Zwischenergebnis 98
3. Kommunale US Lease Transaktionen 99
a) Genehmigungsfreiheit von US Lease Transaktionen 99
b) Genehmigungsbedürftig und Unzulässigkeit von US Lease Trans¬
aktionen 101
c) Genehmigungsbedürftig und Genehmigungsfähigkeit von US
Lease Transaktionen 103
aa) Die Verwaltungsvorschrift der Sächsischen Landesregierung .. 103
bb) Beurteilungsmaßstäbe anderer Oberster Kommunalaufsichts¬
behörden 104
d) Zwischenergebnis 106
4. Kommunaler Einsatz derivativer Finanzinstrumente 106
14 Inhaltsverzeichnis
a) Genehmigungsfreiheit des Einsatzes derivativer Finanzinstru¬
mente 106
aa) Generelle Genehmigungsfreiheit des Einsatzes derivativer Fi¬
nanzinstrumente 107
bb) Genehmigungsfreiheit unter bestimmten Bedingungen 107
b) Spekulationsverbot 107
c) Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 108
d) Beschränkung der zulässigen kommunalen Vertragspartner 108
e) Dokumentationspflichten 108
f) Zwischenergebnis 109
IV. Die aufsichtsrechtliche Bewertung der neuen kommunalen Finanzie¬
rungsmodelle in der Literatur 109
1. Kommunale Leasingfinanzierung und kommunale Leasingfondsfinan¬
zierung 109
2. Kommunales Sale and lease back 110
3. Kommunale US Lease Transaktionen 111
4. Kommunaler Einsatz derivativer Finanzinstrumente 112
V. Schlussfolgerungen 113
D. Verfassungsrechtliche Orientierungen hinsichtlich der Fortentwicklung
der Auslegung der relevanten Normen der kommunalen Haushaltswirt¬
schaft 118
I. Das Demokratieprinzip als Orientierungspunkt für die Frage der Zuläs¬
sigkeit und der Ausgestaltung von Vorwegdispositionen 118
1. Die These der Unzulässigkeit von Vorwegdispositionen 121
a) Die Beschränkung gesetzgeberischer Dispositionen auf die Amts¬
periode 121
b) Kritik an der These der Unzulässigkeit von Vorwegdispositionen .. 122
aa) Der Funktionswandel des Staates 122
bb) Der Regelungsgehalt des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG 123
2. Die These der Demokratie als Synonym für Zukunftsoffenheit 124
a) Die Eignung der These der Demokratie zur Begründung einer Un¬
zulässigkeit von Vorwegdispositionen 125
b) Kritik 125
3. Die These des mit dem Demokratieprinzip einhergehenden staats¬
schuldenrechtlichen Erdrosselungsverbotes 126
4. Bewertung 127
a) Der Rückschluss vom Prinzip der personellen Diskontinuität auf
eine Diskontinuität des Gestaltungsauftrags 127
b) Der Gestaltungsauftrag der Volksvertreter als vom Prinzip der per¬
sonellen Diskontinuität unabhängige Beauftragung 128
f
Inhaltsverzeichnis 15
aa) Die Bestimmung des Inhaltes des Gestaltungsauftrages des
Volkes die Notwendigkeit weit reichender Dispositionen zur
Erreichung grundlegender Staatszwecke 129
bb) Das Spannungsverhältnis zwischen personeller Diskontinuität
und weit reichendem Gestaltungsauftrag 131
c) Das Spannungsverhältnis zwischen notwendigen Vorwegdisposi¬
tionen und prinzipieller Zukunftsoffenheit 132
d) Das Maß der notwendigen Begrenzung staatlicher Vorwegdisposi¬
tionen 134
aa) Aus dem Demokratieprinzip resultierende Begrenzungswir¬
kungen 134
bb) Die Möglichkeit der Begrenzung von Vorwegdispositionen
anhand der Wirkungen des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG 134
e) Zwischenergebnis 135
II. Die verfassungskräftige Konkretisierung des Demokratieprinzips durch
Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG als Orientierungspunkt für die Frage der Be¬
grenzung von Vorwegdispositionen 136
1. Die jüngere Entstehungsgeschichte der Norm die heutige Fassung
des Art. 115 GG im Kontext und als Folge der Finanzverfassungsre
form von 1967 136
2. Die Kreditbegrenzung im Staatshaushalt durch Art. 115 Abs. 1 Satz
2 GG vor dem Hintergrund der Kontroverse über das Entstehen von
Zukunftslasten durch eine kreditäre Staatsfinanzierung 138
a) Die fmanzwissenschaftliche Lastverschiebungsdebatte 139
aa) Die Negation von Lastverschiebungseffekten durch die „Neue
Orthodoxie 140
bb) Im Widerspruch zur „Neuen Orthodoxie : Der Nutzenansatz
und der Wachstumsansatz 141
(1) Der Nutzenansatz 141
(2) Der Wachstumsansatz 142
cc) Die heute vorherrschende Position in der Finanzwissenschaft .. 143
b) Die Einordnung der Wirkungen von Kreditfinanzierungen des
Staates durch die Rechtswissenschaft 143
c) Bewertung 144
3. Die Systematik des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG 145
a) Die Kreditaufnahmeregelung in der wirtschaftlichen Normallage
die Kreditbegrenzungsregel des Art. 115 Abs. 1 Satz 2. 1. Hs.
GG und deren Zusammenwirken mit Art. 109 Abs. 2 GG 146
aa) Die Bindung der haushaltsjährlichen Kreditaufnahme an das
Volumen der Investitionsausgaben durch Art. 115 Abs. 1
Satz 2, 1. Hs. GG 146
(1) Das verfassungsrechtliche Junktim zwischen Investitions¬
und Kreditsumme 146
I
16 Inhaltsverzeichnis
(2) Die Schlüsselfunktion des Investitionsbegriffs im Rahmen
der Begrenzung staatlicher Kreditaufnahmen für den Fall
der wirtschaftlichen Normallage und seine Definition
durch den Gesetzgeber 148
bb) Über Art. 115 Abs. 1 Satz 2, 1. Hs. GG hinaus zu beachtende
Begrenzungswirkungen — die Bindung der gesamten Haus¬
haltswirtschaft an das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht
durch Art. 109 Abs. 2 GG 150
cc) Zusammenfassung 151
b) Die Kreditaufnahmeregelung im Falle einer Störung des gesamt¬
wirtschaftlichen Gleichgewichts der Kreditentgrenzungsmecha¬
nismus des Art. 115 Abs. 1 Satz 2, 2. Hs. GG 151
c) Die Überwindung des verfassungsrechtlichen Junktims im Falle
einer extremen Haushaltsnotlage eines Bundeslandes die
Rechtsauffassung des BerlVerfGH 153
4. Der Orientierungsgehalt des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG für die Frage
der Begrenzung von Vorwegdispositionen 154
a) Die Frage der Geeignetheit der verfassungsrechtlichen Kreditauf¬
nahmevoraussetzungen in der wirtschaftlichen Normallage zur Er¬
füllung der Begrenzungsfunktion 154
aa) Die Schwäche des einfachgesetzlichen Investitionsbegriffs ... 155
(1) Die inkohärente Gliederungskonzeption des Investitions¬
begriffs 155
(2) Die ungenügende Orientierung am Gedanken des Lasten¬
ausgleichs 155
(3) Der Mangel an Regelungsgehalt hinsichtlich der sich aus
Art. 109 Abs. 2 GG ergebenden Grenzen staatlicher Kre¬
ditaufnahme 156
(4) Die mögliche Überwindung der Schwäche des Investi¬
tionsbegriffs durch dessen verfassungskonforme Ausle¬
gung 157
(5) Zusammenfassung 158
bb) Die Fokussierung der Kreditbegrenzungsregel auf die Neuver¬
schuldung 159
b) Die Problematik der Zweckbestimmung staatlicher Kreditauf¬
nahme für den Fall der Störung des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichts die Abkehr vom Prinzip der Zukunftsbegünsti¬
gung 162
c) Die zusätzliche Aufweichung des Prinzips der Zukunftsbegünsti¬
gung durch das Urteil des BerlVerfGH 164
d) Zusammenfassung und Schlussfolgerungen 166
aa) Zusammenfassung der Defizite des Art. 115 Abs. 1 Satz 2
GG unter dem Gesichtspunkt des Lastenausgleichs zwischen
den Generationen 166
Inhaltsverzeichnis 17
bb) Schlussfolgerungen in Bezug auf die durch Art. 115 Abs. 1
Satz 2 GG bewirkte Lastenverteilung 167
cc) Aus der durch Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG bewirkten Lasten¬
verteilung zu ziehende Rückschlüsse auf die durch die Norm
gesetzten Grenzen von Vorwegdispositionen 168
III. Der Nachhaltigkeitsgrundsatz als Orientierungspunkt für die Frage der
Begrenzung und Ausgestaltung von Vorwegdispositionen 169
1. Die Historie des Nachhaltigkeitsgrundsatzes und dessen bisherige
rechtliche Positivierung 169
a) Die Historie des Nachhaltigkeitsgrundsatzes 169
aa) Nachhaltigkeit als Grundsatz der Forstwirtschaft 170
bb) Die Entwicklung des Nachhaltigkeitsbegriffs in der internatio¬
nalen Politik 171
b) Die Verankerung des Nachhaltigkeitsgrundsatzes im europäischen
Recht 172
aa) Art. 2 EGV 173
bb) Art. 6 EGV 173
cc) Art. 174 Abs. 1, 3. Spiegelstrich EGV 174
dd) Zusammenfassung 174
ee) Entwurf eines Vertrages über eine Verfassung für Europa .... 174
c) Bezugnahmen auf den Begriff der Nachhaltigkeit im nationalen
einfachen Recht „nachhaltig als Legalbegriff 176
aa) Umweltrecht 176
(1) § 1 Nr. 1 BWaldG 176
(2) § 1 Satz 1 BBodSchG 177
(3) § 1 BNatSchG 177
bb) Planungsrecht 178
(1) § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB 178
(2) § 1 Abs. 2 Satz 1 ROG 179
cc) Der Konnex zwischen Nachhaltigkeitszielen des Umwelt¬
rechts und der Ökologie sowie die Einordnung des Nachhal¬
tigkeitsbegriffs des Planungsrechts 180
2. Die generelle Konzeption des allgemeinen Nachhaltigkeitsgrundsatzes 181
a) Die Charakteristika des allgemeinen Nachhaltigkeitsgrundsatzes .. 181
aa) Ökologie, Ökonomie und Soziales als Dimensionen der Nach¬
haltigkeit 181
bb) Die Bezugnahme auf intergenerationelle Aspekte 182
(1) Nachhaltige Entwicklung als generationenübergreifender
Ansatz 182
(2) Intergenerationeller Interessenausgleich 182
cc) Globalität 183
2 Reinhardt
8 Inhaltsverzeichnis
dd) Normativität 184
ee) Partizipation 184
b) Staatsverschuldung als Teilaspekt allgemeiner Nachhaltigkeit 184
c) Die finanzwissenschaftliche Rezeption von Nachhaltigkeitsaspek
ten 187
aa) Das Konzept der „fiscal sustainability 188
bb) Das Konzept des „generational accounting 190
cc) Schlussfolgerungen 191
3. Die Frage der verfassungsrechtlichen Verankerung des Nachhaltig
keitsgrundsatzes 192
a) Bezugnahmen des Art. 20a GG auf den ökologischen Teilbereich
des Nachhaltigkeitsgrundsatzes 192
aa) Der Regelungsgehalt des Art. 20a GG insbesondere die Be¬
zugnahme auf die „künftigen Generationen 193
bb) Der Konnex zwischen Art. 20a GG und dem Konzept der
nachhaltigen Entwicklung 195
b) Die Frage der Inkorporierung des allgemeinen Nachhaltigkeits¬
grundsatzes über das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG .. 196
aa) Die Qualifizierung des allgemeinen Nachhaltigkeitsgrundsat¬
zes als konstituierendes Element der Rechtsstaatlichkeit 196
bb) Kritik 197
c) Charakteristika des allgemeinen Nachhaltigkeitsgrundsatzes als Be¬
standteile des Demokratieprinzips sowie der Regelungen über die
Staatsverschuldung 199
aa) Strukturgleichheiten in Bezug auf die Direktiven des Demo¬
kratieprinzips 199
bb) Strukturgleichheiten in Bezug auf die Regelungen über die
Staatsverschuldung 200
(1) Strukturgleichheiten zwischen Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG
und Art. 20a GG 201
(2) Strukturgleichheiten zwischen Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG
und dem allgemeinen Nachhaltigkeitsgrundsatz 201
cc) Schlussfolgerungen 202
4. Konsequenzen aus der verfassungsrechtlichen Inkorporation des all¬
gemeinen Nachhaltigkeitsgrundsatzes 204
a) Im Rahmen des ökologischen Nachhaltigkeitsgrundsatzes bereits
entwickelte Kriterien zur Operationalisierung der Zielsetzung 204
aa) Umgang mit natürlichen, sich erneuernden Ressourcen 205
(1) Koppelung der Abbaurate an die Regenerationsrate 205
(2) Vorausschauende und strikte Planung der Bewirtschaf¬
tung 205
bb) Umgang mit natürlichen, sich nicht erneuernden Ressourcen .. 205
Inhaltsverzeichnis 19
cc) Allgemeine Kriterien in Bezug auf umweltbezogene Vorweg¬
dispositionen 207
(1) Besondere Sensibilität in Hinblick auf Vorwegdispositio¬
nen 207
(2) Dauerhaftigkeit der mit Vorwegdispositionen verbundenen
Vorteile 207
dd) Umgang mit Risiken von Vorwegdispositionen 207
(1) Reversible Risiken 207
(2) Irreversible Risiken 208
(3) Risikoverteilung zwischen den Generationen 209
b) Allgemeine Übertragbarkeit der Kriterien der Grundkonzeption
der ökologischen Nachhaltigkeit auf die Finanzierungsaktivitäten
des Staates 209
c) Schlussfolgerungen hinsichtlich der bei nachhaltigen Finanzie¬
rungsaktivitäten des Staates zu berücksichtigenden Kriterien 210
aa) Umgang mit dem Vermögen einer Gebietskörperschaft 210
bb) Vorausschauende und strikte Planung 212
cc) Besondere Sensibilität in Hinblick auf Vorwegdispositionen .. 212
dd) Dauerhaftigkeit der mit Vorwegdispositionen verbundenen
Vorteile 213
ee) Umgang mit Risiken von Vorwegdispositionen 214
(1) Reversible Risiken 214
(2) Irreversible Risiken 214
(3) Risikoverteilung zwischen den Generationen 216
(4) Neutralisierung von Risiken mittels deren Versicherung .. 217
E. Die Bewertung der neuen kommunalen Finanzierungsmodelle anhand
der gewonnenen grundgesetzlichen Orientierungen 218
I. Der rechtliche Konnex zwischen der bundesverfassungsrechtlichen
Orientierung und dem Kommunal verfassungsrecht 218
1. Homogenitätsprinzip 218
2. Art. 115 GG vergleichbare oder mit dieser Norm identische Regelun¬
gen in den Landesverfassungen 220
3. Schlussfolgerungen 221
II. Kommunale Leasingfinanzierung 222
1. Qualifizierung als Vorwegdisposition 222
2. Anforderungen an den Prozess der Entscheidungsfindung 222
3. Dauerhaftigkeit der mit der Disposition verbundenen Vorteile 223
4. Risiken der Vorwegdisposition 223
a) Materielles Investitionsrisiko 223
b) Verwertungsrisiko 224
c) Risikoverteilung zwischen den Generationen 225
2*
20 Inhaltsverzeichnis
5. Zusammenfassung 225
III. Kommunale Leasingfondsfinanzierung 225
1. Leasingvertrag 225
2. Weitere Risiken der Vorwegdisposition 226
a) Beteiligung an der Objektgesellschaft 226
b) Stellung einer Bürgschaft durch die Kommune 226
IV. Kommunales Sale and lease back 226
1. Umgang mit dem Vermögen der Gebietskörperschaft 227
2. Leasingvertrag 228
V. Kommunale US Lease Transaktionen 228
1. Umgang mit dem Vermögen der Gebietskörperschaft 229
2. Allgemeine Ausgestaltung der Vorwegdisposition 229
3. Anforderungen an den Prozess der Entscheidungsfindung 230
4. Dauerhaftigkeit der mit der Disposition verbundenen Vorteile 230
5. Risiken der Vorwegdisposition 231
a) Schadensersatzrisiko 231
b) Risiko der Insolvenz beteiligter Banken 232
aa) Erfüllungsübernahmevereinbarungen und Gewährträgerhaf¬
tung 232
bb) Erfüllungsübernahmevereinbarungen ohne Gewährträgerhaf¬
tung 233
c) Risikoverteilung zwischen den Generationen 234
6. Zusammenfassung 234
VI. Kommunaler Einsatz derivativer Finanzinstrumente 235
F. Conclusio 237
Literaturverzeichnis 240
Sachverzeichnis 258
|
| adam_txt |
Inhaltsverzeichnis
A. Einleitung 25
B. Untersuchungsgegenständliche Finanzierungsmodelle 29
I. Fokussierung auf unter Finanzierungsgesichtspunkten abgeschlossene
Verträge 29
II. Fokussierung auf Finanzierungsmodelle mit praktischem Bezug und we¬
sentlichen strukturellen Unterschieden zu traditionellen kommunalen Fi¬
nanzierungsmodellen 31
III. Fokussierung auf die rechtlichen Wirkungen der Finanzierungsmodelle . 31
C. Die Wirkungen der neuen kommunalen Finanzierungsmodelle und ihre
Bewertung in der Aufsichtspraxis und in der Literatur 33
I. Wirkungen der neuen kommunalen Finanzierungsmodelle sowie struktu¬
relle Unterschiede und Gemeinsamkeiten zwischen den neuen kommuna¬
len Finanzierungsmodellen und den traditionellen Modellen kommunaler
Finanzierung 33
1. Kommunale Leasingfinanzierung 33
a) Grundstruktur 34
b) Wirkungen für die kommunale Körperschaft 38
aa) Bindung an den Vertrag für die Dauer der Grundmietzeit 38
bb) Übernahme des materiellen Investitionsrisikos 38
cc) Übernahme des Verwertungsrisikos 39
dd) Beschränkung der kommunalen Dispositionsfähigkeit 39
c) Vergleich mit traditionellen kommunalen Finanzierungsmodellen . 39
aa) Grundstruktur und Wirkungen einer Finanzierung aus kom¬
munalen Eigenmitteln 39
bb) Grundstruktur und Wirkungen einer Kommunalkreditfinanzie¬
rung 41
cc) Vergleich mit einer Finanzierung aus kommunalen Eigen¬
mitteln 45
dd) Vergleich mit einer Kommunalkreditfinanzierung 46
d) Bewertung 49
2. Kommunale Leasingfondsfinanzierung 49
a) Grundstruktur 50
b) Wirkungen für die kommunale Körperschaft 52
c) Vergleich mit der Finanzierung aus kommunalen Eigenmitteln . 53
12 Inhaltsverzeichnis
d) Vergleich mit einer Kommunalkreditfinanzierung 53
e) Bewertung 53
3. Kommunales Sale and lease back 54
a) Grundstruktur 54
b) Wirkungen für die kommunale Körperschaft 56
c) Vergleich mit der Finanzierung aus kommunalen Eigenmitteln . 56
d) Vergleich mit einer Kommunalkreditfinanzierung 57
e) Bewertung 58
4. Kommunale US Lease Transaktionen 59
a) Grundstruktur 60
b) Wirkungen für die kommunale Körperschaft 64
aa) Zahlungsverpflichtungen der Kommune aufgrund des Rück¬
mietvertrags 64
bb) Vereinbarungen bei Verlust des Leasinggegenstandes und wei¬
tere Regelungen über Vertragspflichtverletzungen 65
cc) Herausgabe des Leasinggegenstandes 66
dd) Stellung zusätzlicher Sicherheiten bei Änderungen der finan¬
ziellen Rahmenbedingungen der Kommune 67
ee) Pflicht zur Instandhaltung des Leasinggegenstandes 67
ff) Verfügungsmöglichkeiten über den Leasinggegenstand 67
c) Vergleich mit der Finanzierung aus kommunalen Eigenmitteln . 68
d) Vergleich mit einer Kommunalkreditfinanzierung 69
e) Bewertung 71
5. Kommunaler Einsatz derivativer Finanzinstrumente 74
a) Grundstruktur 75
b) Wirkungen für die kommunale Körperschaft 77
c) Vergleich mit dem Einsatz von kommunalen Eigenmitteln 78
d) Vergleich mit einer Kommunalkreditfinanzierung 78
e) Bewertung 79
6. Schlussfolgerungen aus dem Vergleich der neuen kommunalen Finan¬
zierungsmodelle mit den traditionellen Modellen kommunaler Finan¬
zierung 79
a) Teilweise Abkoppelung der kommunalen Finanzierungsmodelle
von einer konkreten kommunalen Investition 80
b) Teilweise erhebliche Abweichungen hinsichtlich der rechtlichen
Struktur der Finanzierungsmodelle 80
aa) Abweichungen hinsichtlich der Eigentümerposition bei der
Investitionsfinanzierung 80
bb) Abweichungen in Bezug auf die Risikostruktur 81
c) Teilweise erhebliche Einschränkungen der kommunalen Hand¬
lungsspielräume 81
aa) Einschränkungen aufgrund vertraglicher Vereinbarungen 81
Inhaltsverzeichnis 13
bb) Einschränkungen aufgrund des Mangels an Eigentümerrechten
oder Verlusts der Eigentümerposition 82
d) Der zeitliche Rahmen der vertraglichen Vereinbarungen 82
II. Relevante Normen der kommunalen Haushaltswirtschaft 82
1. Die allgemeinen kommunalen Haushaltsgrundsätze 83
a) Der Grundsatz der stetigen Aufgabenerfüllung 83
b) Der Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltswirt¬
schaft 84
2. Der Maßstab der dauernden Leistungsfähigkeit 87
3. Das kommunale Veräußerungsverbot 91
III. Die Bewertung der neuen kommunalen Finanzierungsmodelle in der
Aufsichtspraxis der Obersten Kommunalaufsichtsbehörden ausgewählter
Bundesländer 92
1. Kommunale Leasingfinanzierung und kommunale Leasingfondsfinan¬
zierung 93
a) Sicherung der dauernden Leistungsfähigkeit 93
b) Sparsamkeits und Wirtschaftlichkeitskriterien 94
aa) Leasingfinanzierung als mindestens ebenso günstige Finanzie¬
rungsform 94
bb) Leasingfinanzierung als wirtschaftlichste Finanzierungsform . 94
cc) Vorhandensein von finanzwirtschaftlichen Vorteilen sowie
Vorteilen für die Aufgabenerfüllung 95
c) Risikoabsicherung der Kommune 95
d) Sicherstellung der kommunalen Aufgabenerfüllung 95
e) Zwischenergebnis 96
2. Kommunales Sale and lease back 96
a) Generelle Unzulässigkeit der Sale and lease back Transaktion . 96
b) Zulässigkeit der Sale and lease back Transaktion in Abhängigkeit
von einer Investition in den Leasinggegenstand 97
c) Zwischenergebnis 98
3. Kommunale US Lease Transaktionen 99
a) Genehmigungsfreiheit von US Lease Transaktionen 99
b) Genehmigungsbedürftig und Unzulässigkeit von US Lease Trans¬
aktionen 101
c) Genehmigungsbedürftig und Genehmigungsfähigkeit von US
Lease Transaktionen 103
aa) Die Verwaltungsvorschrift der Sächsischen Landesregierung . 103
bb) Beurteilungsmaßstäbe anderer Oberster Kommunalaufsichts¬
behörden 104
d) Zwischenergebnis 106
4. Kommunaler Einsatz derivativer Finanzinstrumente 106
14 Inhaltsverzeichnis
a) Genehmigungsfreiheit des Einsatzes derivativer Finanzinstru¬
mente 106
aa) Generelle Genehmigungsfreiheit des Einsatzes derivativer Fi¬
nanzinstrumente 107
bb) Genehmigungsfreiheit unter bestimmten Bedingungen 107
b) Spekulationsverbot 107
c) Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 108
d) Beschränkung der zulässigen kommunalen Vertragspartner 108
e) Dokumentationspflichten 108
f) Zwischenergebnis 109
IV. Die aufsichtsrechtliche Bewertung der neuen kommunalen Finanzie¬
rungsmodelle in der Literatur 109
1. Kommunale Leasingfinanzierung und kommunale Leasingfondsfinan¬
zierung 109
2. Kommunales Sale and lease back 110
3. Kommunale US Lease Transaktionen 111
4. Kommunaler Einsatz derivativer Finanzinstrumente 112
V. Schlussfolgerungen 113
D. Verfassungsrechtliche Orientierungen hinsichtlich der Fortentwicklung
der Auslegung der relevanten Normen der kommunalen Haushaltswirt¬
schaft 118
I. Das Demokratieprinzip als Orientierungspunkt für die Frage der Zuläs¬
sigkeit und der Ausgestaltung von Vorwegdispositionen 118
1. Die These der Unzulässigkeit von Vorwegdispositionen 121
a) Die Beschränkung gesetzgeberischer Dispositionen auf die Amts¬
periode 121
b) Kritik an der These der Unzulässigkeit von Vorwegdispositionen . 122
aa) Der Funktionswandel des Staates 122
bb) Der Regelungsgehalt des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG 123
2. Die These der Demokratie als Synonym für Zukunftsoffenheit 124
a) Die Eignung der These der Demokratie zur Begründung einer Un¬
zulässigkeit von Vorwegdispositionen 125
b) Kritik 125
3. Die These des mit dem Demokratieprinzip einhergehenden staats¬
schuldenrechtlichen Erdrosselungsverbotes 126
4. Bewertung 127
a) Der Rückschluss vom Prinzip der personellen Diskontinuität auf
eine Diskontinuität des Gestaltungsauftrags 127
b) Der Gestaltungsauftrag der Volksvertreter als vom Prinzip der per¬
sonellen Diskontinuität unabhängige Beauftragung 128
f
Inhaltsverzeichnis 15
aa) Die Bestimmung des Inhaltes des Gestaltungsauftrages des
Volkes die Notwendigkeit weit reichender Dispositionen zur
Erreichung grundlegender Staatszwecke 129
bb) Das Spannungsverhältnis zwischen personeller Diskontinuität
und weit reichendem Gestaltungsauftrag 131
c) Das Spannungsverhältnis zwischen notwendigen Vorwegdisposi¬
tionen und prinzipieller Zukunftsoffenheit 132
d) Das Maß der notwendigen Begrenzung staatlicher Vorwegdisposi¬
tionen 134
aa) Aus dem Demokratieprinzip resultierende Begrenzungswir¬
kungen 134
bb) Die Möglichkeit der Begrenzung von Vorwegdispositionen
anhand der Wirkungen des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG 134
e) Zwischenergebnis 135
II. Die verfassungskräftige Konkretisierung des Demokratieprinzips durch
Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG als Orientierungspunkt für die Frage der Be¬
grenzung von Vorwegdispositionen 136
1. Die jüngere Entstehungsgeschichte der Norm die heutige Fassung
des Art. 115 GG im Kontext und als Folge der Finanzverfassungsre
form von 1967 136
2. Die Kreditbegrenzung im Staatshaushalt durch Art. 115 Abs. 1 Satz
2 GG vor dem Hintergrund der Kontroverse über das Entstehen von
Zukunftslasten durch eine kreditäre Staatsfinanzierung 138
a) Die fmanzwissenschaftliche Lastverschiebungsdebatte 139
aa) Die Negation von Lastverschiebungseffekten durch die „Neue
Orthodoxie" 140
bb) Im Widerspruch zur „Neuen Orthodoxie": Der Nutzenansatz
und der Wachstumsansatz 141
(1) Der Nutzenansatz 141
(2) Der Wachstumsansatz 142
cc) Die heute vorherrschende Position in der Finanzwissenschaft . 143
b) Die Einordnung der Wirkungen von Kreditfinanzierungen des
Staates durch die Rechtswissenschaft 143
c) Bewertung 144
3. Die Systematik des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG 145
a) Die Kreditaufnahmeregelung in der wirtschaftlichen Normallage
die Kreditbegrenzungsregel des Art. 115 Abs. 1 Satz 2. 1. Hs.
GG und deren Zusammenwirken mit Art. 109 Abs. 2 GG 146
aa) Die Bindung der haushaltsjährlichen Kreditaufnahme an das
Volumen der Investitionsausgaben durch Art. 115 Abs. 1
Satz 2, 1. Hs. GG 146
(1) Das verfassungsrechtliche Junktim zwischen Investitions¬
und Kreditsumme 146
I
16 Inhaltsverzeichnis
(2) Die Schlüsselfunktion des Investitionsbegriffs im Rahmen
der Begrenzung staatlicher Kreditaufnahmen für den Fall
der wirtschaftlichen Normallage und seine Definition
durch den Gesetzgeber 148
bb) Über Art. 115 Abs. 1 Satz 2, 1. Hs. GG hinaus zu beachtende
Begrenzungswirkungen — die Bindung der gesamten Haus¬
haltswirtschaft an das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht
durch Art. 109 Abs. 2 GG 150
cc) Zusammenfassung 151
b) Die Kreditaufnahmeregelung im Falle einer Störung des gesamt¬
wirtschaftlichen Gleichgewichts der Kreditentgrenzungsmecha¬
nismus des Art. 115 Abs. 1 Satz 2, 2. Hs. GG 151
c) Die Überwindung des verfassungsrechtlichen Junktims im Falle
einer extremen Haushaltsnotlage eines Bundeslandes die
Rechtsauffassung des BerlVerfGH 153
4. Der Orientierungsgehalt des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG für die Frage
der Begrenzung von Vorwegdispositionen 154
a) Die Frage der Geeignetheit der verfassungsrechtlichen Kreditauf¬
nahmevoraussetzungen in der wirtschaftlichen Normallage zur Er¬
füllung der Begrenzungsfunktion 154
aa) Die Schwäche des einfachgesetzlichen Investitionsbegriffs . 155
(1) Die inkohärente Gliederungskonzeption des Investitions¬
begriffs 155
(2) Die ungenügende Orientierung am Gedanken des Lasten¬
ausgleichs 155
(3) Der Mangel an Regelungsgehalt hinsichtlich der sich aus
Art. 109 Abs. 2 GG ergebenden Grenzen staatlicher Kre¬
ditaufnahme 156
(4) Die mögliche Überwindung der Schwäche des Investi¬
tionsbegriffs durch dessen verfassungskonforme Ausle¬
gung 157
(5) Zusammenfassung 158
bb) Die Fokussierung der Kreditbegrenzungsregel auf die Neuver¬
schuldung 159
b) Die Problematik der Zweckbestimmung staatlicher Kreditauf¬
nahme für den Fall der Störung des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichts die Abkehr vom Prinzip der Zukunftsbegünsti¬
gung 162
c) Die zusätzliche Aufweichung des Prinzips der Zukunftsbegünsti¬
gung durch das Urteil des BerlVerfGH 164
d) Zusammenfassung und Schlussfolgerungen 166
aa) Zusammenfassung der Defizite des Art. 115 Abs. 1 Satz 2
GG unter dem Gesichtspunkt des Lastenausgleichs zwischen
den Generationen 166
Inhaltsverzeichnis 17
bb) Schlussfolgerungen in Bezug auf die durch Art. 115 Abs. 1
Satz 2 GG bewirkte Lastenverteilung 167
cc) Aus der durch Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG bewirkten Lasten¬
verteilung zu ziehende Rückschlüsse auf die durch die Norm
gesetzten Grenzen von Vorwegdispositionen 168
III. Der Nachhaltigkeitsgrundsatz als Orientierungspunkt für die Frage der
Begrenzung und Ausgestaltung von Vorwegdispositionen 169
1. Die Historie des Nachhaltigkeitsgrundsatzes und dessen bisherige
rechtliche Positivierung 169
a) Die Historie des Nachhaltigkeitsgrundsatzes 169
aa) Nachhaltigkeit als Grundsatz der Forstwirtschaft 170
bb) Die Entwicklung des Nachhaltigkeitsbegriffs in der internatio¬
nalen Politik 171
b) Die Verankerung des Nachhaltigkeitsgrundsatzes im europäischen
Recht 172
aa) Art. 2 EGV 173
bb) Art. 6 EGV 173
cc) Art. 174 Abs. 1, 3. Spiegelstrich EGV 174
dd) Zusammenfassung 174
ee) Entwurf eines Vertrages über eine Verfassung für Europa . 174
c) Bezugnahmen auf den Begriff der Nachhaltigkeit im nationalen
einfachen Recht „nachhaltig" als Legalbegriff 176
aa) Umweltrecht 176
(1) § 1 Nr. 1 BWaldG 176
(2) § 1 Satz 1 BBodSchG 177
(3) § 1 BNatSchG 177
bb) Planungsrecht 178
(1) § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB 178
(2) § 1 Abs. 2 Satz 1 ROG 179
cc) Der Konnex zwischen Nachhaltigkeitszielen des Umwelt¬
rechts und der Ökologie sowie die Einordnung des Nachhal¬
tigkeitsbegriffs des Planungsrechts 180
2. Die generelle Konzeption des allgemeinen Nachhaltigkeitsgrundsatzes 181
a) Die Charakteristika des allgemeinen Nachhaltigkeitsgrundsatzes . 181
aa) Ökologie, Ökonomie und Soziales als Dimensionen der Nach¬
haltigkeit 181
bb) Die Bezugnahme auf intergenerationelle Aspekte 182
(1) Nachhaltige Entwicklung als generationenübergreifender
Ansatz 182
(2) Intergenerationeller Interessenausgleich 182
cc) Globalität 183
2 Reinhardt
8 Inhaltsverzeichnis
dd) Normativität 184
ee) Partizipation 184
b) Staatsverschuldung als Teilaspekt allgemeiner Nachhaltigkeit 184
c) Die finanzwissenschaftliche Rezeption von Nachhaltigkeitsaspek
ten 187
aa) Das Konzept der „fiscal sustainability" 188
bb) Das Konzept des „generational accounting" 190
cc) Schlussfolgerungen 191
3. Die Frage der verfassungsrechtlichen Verankerung des Nachhaltig
keitsgrundsatzes 192
a) Bezugnahmen des Art. 20a GG auf den ökologischen Teilbereich
des Nachhaltigkeitsgrundsatzes 192
aa) Der Regelungsgehalt des Art. 20a GG insbesondere die Be¬
zugnahme auf die „künftigen Generationen" 193
bb) Der Konnex zwischen Art. 20a GG und dem Konzept der
nachhaltigen Entwicklung 195
b) Die Frage der Inkorporierung des allgemeinen Nachhaltigkeits¬
grundsatzes über das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG . 196
aa) Die Qualifizierung des allgemeinen Nachhaltigkeitsgrundsat¬
zes als konstituierendes Element der Rechtsstaatlichkeit 196
bb) Kritik 197
c) Charakteristika des allgemeinen Nachhaltigkeitsgrundsatzes als Be¬
standteile des Demokratieprinzips sowie der Regelungen über die
Staatsverschuldung 199
aa) Strukturgleichheiten in Bezug auf die Direktiven des Demo¬
kratieprinzips 199
bb) Strukturgleichheiten in Bezug auf die Regelungen über die
Staatsverschuldung 200
(1) Strukturgleichheiten zwischen Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG
und Art. 20a GG 201
(2) Strukturgleichheiten zwischen Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG
und dem allgemeinen Nachhaltigkeitsgrundsatz 201
cc) Schlussfolgerungen 202
4. Konsequenzen aus der verfassungsrechtlichen Inkorporation des all¬
gemeinen Nachhaltigkeitsgrundsatzes 204
a) Im Rahmen des ökologischen Nachhaltigkeitsgrundsatzes bereits
entwickelte Kriterien zur Operationalisierung der Zielsetzung 204
aa) Umgang mit natürlichen, sich erneuernden Ressourcen 205
(1) Koppelung der Abbaurate an die Regenerationsrate 205
(2) Vorausschauende und strikte Planung der Bewirtschaf¬
tung 205
bb) Umgang mit natürlichen, sich nicht erneuernden Ressourcen . 205
Inhaltsverzeichnis 19
cc) Allgemeine Kriterien in Bezug auf umweltbezogene Vorweg¬
dispositionen 207
(1) Besondere Sensibilität in Hinblick auf Vorwegdispositio¬
nen 207
(2) Dauerhaftigkeit der mit Vorwegdispositionen verbundenen
Vorteile 207
dd) Umgang mit Risiken von Vorwegdispositionen 207
(1) Reversible Risiken 207
(2) Irreversible Risiken 208
(3) Risikoverteilung zwischen den Generationen 209
b) Allgemeine Übertragbarkeit der Kriterien der Grundkonzeption
der ökologischen Nachhaltigkeit auf die Finanzierungsaktivitäten
des Staates 209
c) Schlussfolgerungen hinsichtlich der bei nachhaltigen Finanzie¬
rungsaktivitäten des Staates zu berücksichtigenden Kriterien 210
aa) Umgang mit dem Vermögen einer Gebietskörperschaft 210
bb) Vorausschauende und strikte Planung 212
cc) Besondere Sensibilität in Hinblick auf Vorwegdispositionen . 212
dd) Dauerhaftigkeit der mit Vorwegdispositionen verbundenen
Vorteile 213
ee) Umgang mit Risiken von Vorwegdispositionen 214
(1) Reversible Risiken 214
(2) Irreversible Risiken 214
(3) Risikoverteilung zwischen den Generationen 216
(4) Neutralisierung von Risiken mittels deren Versicherung . 217
E. Die Bewertung der neuen kommunalen Finanzierungsmodelle anhand
der gewonnenen grundgesetzlichen Orientierungen 218
I. Der rechtliche Konnex zwischen der bundesverfassungsrechtlichen
Orientierung und dem Kommunal verfassungsrecht 218
1. Homogenitätsprinzip 218
2. Art. 115 GG vergleichbare oder mit dieser Norm identische Regelun¬
gen in den Landesverfassungen 220
3. Schlussfolgerungen 221
II. Kommunale Leasingfinanzierung 222
1. Qualifizierung als Vorwegdisposition 222
2. Anforderungen an den Prozess der Entscheidungsfindung 222
3. Dauerhaftigkeit der mit der Disposition verbundenen Vorteile 223
4. Risiken der Vorwegdisposition 223
a) Materielles Investitionsrisiko 223
b) Verwertungsrisiko 224
c) Risikoverteilung zwischen den Generationen 225
2*
20 Inhaltsverzeichnis
5. Zusammenfassung 225
III. Kommunale Leasingfondsfinanzierung 225
1. Leasingvertrag 225
2. Weitere Risiken der Vorwegdisposition 226
a) Beteiligung an der Objektgesellschaft 226
b) Stellung einer Bürgschaft durch die Kommune 226
IV. Kommunales Sale and lease back 226
1. Umgang mit dem Vermögen der Gebietskörperschaft 227
2. Leasingvertrag 228
V. Kommunale US Lease Transaktionen 228
1. Umgang mit dem Vermögen der Gebietskörperschaft 229
2. Allgemeine Ausgestaltung der Vorwegdisposition 229
3. Anforderungen an den Prozess der Entscheidungsfindung 230
4. Dauerhaftigkeit der mit der Disposition verbundenen Vorteile 230
5. Risiken der Vorwegdisposition 231
a) Schadensersatzrisiko 231
b) Risiko der Insolvenz beteiligter Banken 232
aa) Erfüllungsübernahmevereinbarungen und Gewährträgerhaf¬
tung 232
bb) Erfüllungsübernahmevereinbarungen ohne Gewährträgerhaf¬
tung 233
c) Risikoverteilung zwischen den Generationen 234
6. Zusammenfassung 234
VI. Kommunaler Einsatz derivativer Finanzinstrumente 235
F. Conclusio 237
Literaturverzeichnis 240
Sachverzeichnis 258 |
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