Der Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks vor dem Hintergrund der Digitalisierung: zur Konkretisierung des Funktionsauftrages in § 11 Rundfunkstaatsvertrag
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| Main Author: | |
|---|---|
| Format: | Book |
| Language: | German |
| Published: |
Frankfurt am Main [u.a.]
Lang
2006
|
| Series: | Studien zum deutschen und europäischen Medienrecht
20 |
| Subjects: | |
| Online Access: | Inhaltsverzeichnis |
| Item Description: | Zugl.: Göttingen, Univ., Diss., 2006 |
| Physical Description: | 339 S. |
| ISBN: | 3631554729 |
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Inhaltsübersicht
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 23
Einleitung 29
1. Teil: Entwicklung des Rundfunks und rechtlicher Rahmen 33
A. Historischer Abriss 33
B. Verfassungsrechtliche Grundlagen 44
C. Ergebnis: Die duale Rundfunkordnung 71
2. Teil: Die Rundfunkfreiheit im digitalen Zeitalter 103
A. Die Digitalisierung des Rundfunks 103
B. Die Rundfunkfreiheit unter den Voraussetzungen der Digitalisierung .121
3. Teil: Die Reichweite des Funktionsauftrages 145
A. Gründe für eine Präzisierung des Funktionsauftrages 146
B. Grenzen der Präzisierung 196
C. Form der Präzisierung 204
D. Ergebnis des 3. Teils 204
4. Teil: Die Konkretisierung des Funktionsauftrages durch § 11 RfStV 205
A. Neuregelungen des 7. RfÄndStV 205
B. Einordnung des § 11 RfStV in das Regelungswerk und Normzweck. 206
C. Entstehungsgeschichte der Neuregelung des § 11 RfStV 209
D. Inhalt des § 11 RfStV 212
E. Verfassungsmäßigkeit des § 11 RfStV 256
F. Vereinbarkeit der Regelung des § 11 RfStV mit den Anforderungen
des europäischen Gemeinschaftsrechts 264
G. Die britische Regelung 269
H. Bewertung der Neuregelung 278
5. Teil: Zusammenfassung 297
Literaturverzeichnis 309
Glossar 331
Anhang 335
9
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis 23
Einleitung 29
A. Untersuchungsgegenstand 29
B. Gang der Untersuchung 31
1. Teil: Entwicklung des Rundfunks und rechtlicher Rahmen 33
A. Historischer Abriss 33
I. Wiederaufbau des Rundfunks nach 1945 33
II. Rundfunk in der Bundesrepublik Deutschland 35
1. Erste Phase: Aufbau bundesstaatlicher Strukturen 35
2. Zweite Phase: Das duale Rundfunksystem 37
a) Einfuhrung des privaten Rundfunks 37
b) Staats vertrag zur Neuordnung des Rundfunkwesens 40
c) Rundfunk im vereinten Deutschland 41
d) Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
Deutschland 42
3. Dritte Phase: Digitalisierung und Multimediazeitalter 43
B. Verfassungsrechtliche Grundlagen 44
I. Rundfunkfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG 44
1. Funktion des Rundfunks 45
2. Staatsfreiheit 46
3. Programmautonomie 47
4. Besonderheiten der Rundfunkfreiheit 48
a) Bundesverfassungsgericht: Rundfunkfreiheit als
„dienende Freiheit" 48
aa) Erfordernis einer positiven Ordnung 50
bb) Die gesetzliche Regelung 51
(1) Bindung an den Parlamentsvorbehalt 51
(2) Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers 52
cc) Begründung: Die Sondersituation des Rundfunks 53
b) Kritik an der Konzeption der dienenden Funktion 54
c) Stellungnahme 55
II. Rundfunkfreiheit und die Strukturprinzipien des Grundgesetzes. 57
1. Rundfunkfreiheit und das Demokratieprinzip 57
2. Rundfunkfreiheit und das Sozialstaatsprinzip 60
3. Rundfunkfreiheit und das Bundesstaatsprinzip 60
11
a) Zuständigkeit 60
b) Rundfunkföderalismus und Bundestreue 61
4. Rundfunkfreiheit und das Rechtsstaatsprinzip 61
III. Urteile des Bundesverfassungsgerichts 62
1. Das erste Rundfunkurteil - „Deutschland-Fernseh-GmbH" 62
2. Das zweite Rundfunkurteil - „Umsatzsteuerurteil" 63
3. Das dritte Rundfunkurteil -,.FRAG-Entscheidung" 64
4. Das vierte Rundfunkurteil - „Niedersachsen-Urteil" 65
5. Das fünfte Rundfunkurteil - ,3aden-Württemberg-Beschluss" 66
6. Das sechste Rundfunkurteil - „Nordrhein-Westfalen-Urteil". 66
7. Das siebte Rundfunkurteil - „HR 3-Beschluss" 67
8. Das achte Rundfunkurteil - „Gebührenurteil" 68
9. Das neunte Rundfunkurteil-,JEG-Fernsehrichtlinie-Urteil". 68
10. „Kurzberichterstattung" 69
11. „Extra-Radio" 69
12. „Radio Bremen" 70
C. Ergebnis: Die duale Rundfunkordnung 71
I. Privater Rundfunk 71
II. öffentlich-rechtlicher Rundfunk 74
1. Die Grundversorgung im dualen System 74
a) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 74
b) Elemente der Grundversorgung 76
c) Die Grundversorgung als umfassender Programmauftrag. 77
d) Bestands- und Entwicklungsgarantie 78
aa) Die Dynamik der Grundversorgung 78
bb) Inhalt der Bestands- und Entwicklungsgarantie 79
2. Vom Grundversorgungs-zum Funktionsauftrag 80
a) Die Entwicklung in der Rechtsprechung des Bundesver¬
fassungsgerichts 80
b) Der klassische Rundfunkauftrag 81
aa) Die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts 82
bb) Klassische Programmgegenstände 83
3. Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 84
a) Auftrag zur freien individuellen und öffentlichen
Meinungsbildung 85
aa) Informationsauftrag 85
bb) Forumsfunktion 86
cc) Orientierungsfunktion 86
b) Integrationsfunktion 87
c) Leitbildfunktion 88
d) Kulturauftrag 89
12
e) Innovationsfunktion 89
f) Produktionsauftrag 90
4. Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 90
5. Wirtschaftliche Betätigung von öffentlich-rechtlichen Rund¬
funkanstalten 91
a) Gründung von privat-rechtlichen Gesellschaften 91
b) Zulässigkeit der Betätigung im Kernbereich 92
c) Zulässigkeit als Hilfstätigkeit 92
aa) Annexaktivität 93
bb) Fiskalische Randnutzung 93
6. Staatliche Aufsicht 95
a) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer staatlichen Auf¬
sicht 95
b) Inhalt, Grenzen und Subsidiarität der staatlichen Aufsicht. 95
c) Aufsichtsmittel und Rechtsschutz gegen die Maßnahmen
der Rechtsaufsicht 96
7. Finanzierung 97
a) Gebührenfinanzierung 97
b) Werbefinanzierung und andere Finanzierungsformen 99
c) Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühren 99
d) Modalitäten zur Festsetzung der Höhe der Rundfunk¬
gebühr 100
2. Teil: Die Rundfunkfreiheit im digitalen Zeitalter 103
A. Die Digitalisierung des Rundfunks 103
I. Die technische Seite der Digitalisierung 104
1. Exkurs: Analoges Fernsehen 104
2. Digitales Femsehen 105
a) Quellcodierung 105
b) Übertragung des digitalen Signals 107
c) Decodierung der Sendesignale 108
II. Technisch-administrative Dienstleistungen 108
1. Programmplattformen 109
2. Elektronische Programmführer 110
a) Basisnavigator 110
b) Electronic Programme Guide (EPG) 110
c) Ausblick 111
3. Conditional-Access (CA) 112
4. Application Programming Interface 113
III. Neue Vertriebsformen 113
1. Der Vertriebs weg 114
13
2. Besonderheiten im Bereich des Pay-TV 114
IV. Interaktives Femsehen 115
1. Data-Broadcasting 116
2. Electronic Commerce 116
3. Web-TV 116
V. Konvergenz 117
1. Konvergenz der Übertragungsplattformen 117
2. Konvergenz der Endgeräte 118
VI. Stand und Entwicklung der Digitalisierung 118
B. Die Rundfunkfreiheit unter den Voraussetzungen der Digitalisierung .121
I. Positive Aspekte für die Rundfunkfreiheit 121
II. Negative Aspekte für die Rundfunkfreiheit 122
1. Gefahren für die Meinungsvielfalt 122
a) Gatekeeperpositionen 122
aa) Packaging 123
bb) Conditional-Access 123
cc) Elektronische Programmfuhrer 125
dd) Ergebnis 126
b) Anzahl der Programmanbieter 126
c) Pay-TV 128
d) Einfluss ausländischer Programme 129
aa) Globalisierung der Informationsgesellschaft 129
bb) Einfluss auf die Meinungsvielfalt 130
e) Neuregelungen durch den Gesetzgeber 131
aa) Weiterverbreitung im digitalen Kabelbereich,
§ 52 Abs. 2-5 RfStV 131
(1) § 52 Abs. 3 RfStV - Must-Carry-Bereich 131
(2) § 52 Abs. 4 Nr. 1 RfStV - Can-Carry-Bereich 132
(3) § 52 Abs. 4 Nr. 2 RfStV - Non-Must-Carry-
Bereich 132
(4) Entgelte für den Kabelzugang 132
(5) Belegungsverfahren 133
bb) Zugangsfreiheit, § 53 RfStV 134
2. Probleme bezüglich der Integrationsfunktion des Rundfunks. 135
a) Integrationsprobleme aufgrund der veränderten Programm¬
struktur 135
b) Integrationsprobleme aufgrund der technischen
Neuerungen 136
c) Ergebnis 137
3. Gefahren für die demokratische Funktion des Rundfunks 137
a) Entpolitisierung 137
14
b) Gefahren für die soziale Kommunikation 138
c) Teilung der Gesellschaft 138
4. Gefahren für den Sozialstaat 139
a) Gefahr der gesellschaftlichen Teilung 139
b) Zugänglichkeit von Information 139
aa) Finanzierbarkeit der Information 140
bb) Geographische Zugänglichkeit 140
cc) Ergebnis 140
III. Stellungnahme 140
1. Fortbestehen der dualen Rundfunkordnung 141
2. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk 142
IV. Ergebnis 144
3. Teil: Die Reichweite des Funktionsauftrages 145
A. Gründe für eine Präzisierung des Funktionsauftrages 146
I. Belange des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 146
1. Zweifel an der Erfüllung des Funktionsauftrages 146
a) Vielfalt der angebotenen Programme 147
aa) Vollprogramme von ARD und ZDF 147
bb) Regionalbezug der Dritten Programme 150
cc) Vielfalt innerhalb der einzelnen Sparten 151
dd) Ergebnis bezüglich der Vielfaltsanforderungen 151
b) Qualität der angebotenen Programme 151
c) Stellungnahme zur Vielfalt und der Qualität der angebote¬
nen Programme 153
d) Mangelhaftes Kontrollsystem der öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalten 154
aa) Interne Organisation der öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalten 154
(1) Der Rundfunkrat 154
(2) Der Intendant 155
bb) Kontrollbefugnisse 156
cc) Stellungnahme 158
2. Veränderungen der Kommunikations- und Medienwelt 158
a) Online-Angebote 158
b) Spartenprogramme 161
c) Finanzierbarkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 162
3. Erfordernisse des Europäischen Gemeinschaftsrechts 163
a) Einschlägige Vorschriften der EG 164
aa) Art. 10 EG: Gebot loyaler Zusammenarbeit 165
15
bb) Art. 16 EG: Dienste von allgemeinem wirtschaft¬
lichem Interesse 165
cc) Verfassungsvertrag der Europäischen Union 166
b) Beihilferecht 167
c) Beginn der Diskussion um die Beihilferegelungen im Be¬
reich des Rundfunks 168
d) Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in
den Mitgliedstaaten vom 17. Mai 1997 169
e) EU-Transparenzrichtlinie 170
f) „Hochrangige Gruppe für audiovisuelle Politik" 171
g) Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten
Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom
25. Januar 1999 171
h) Mitteilungen und Entscheidungen der Europäischen
Kommission 172
aa) Mitteilungen der Europäischen Kommission 172
(1) Mitteilung der Kommission über Leistungen der
Daseinsvorsorge in Europa 172
(2) Mitteilung der Europäischen Kommission über
die Anwendung der Vorschriften über staatliche
Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk
vom 17. Oktober 2001 173
bb) Entscheidungen der Europäischen Kommission 174
(1) Entscheidung der Europäischen Kommission zu
den Sparten- und Zielgruppenprogrammen
„Phoenix" und „Kinderkanal" 175
(2) Exkurs: Rechtsprechung des EuGH 175
(a) Ferring-Entscheidung des EuGH 176
(b) Preussen Elektra-Entscheidung des EuGH 176
(c) Altmark-Trans-Entscheidung des EuGH 177
(3) Entscheidungen der Europäischen Kommission
nach der Ferring-Entscheidung des EuGH 178
cc) Weißbuch der Europäischen Kommission zu Dienst¬
leistungen der Daseinsvorsorge vom 12. Mai 2004 180
dd) Beschwerde des VPRT u.a. und ihre bisherigen
Folgen 180
(1) Schreiben der Generaldirektion Wettbewerb der
Europäischen Kommission 181
(2) Mitteilung der Bundesregierung an die Europä¬
ische Kommission 181
(3) Stellungnahme 182
16
i) Stellungnahme zu den Betrachtungen des europäischen
Gemeinschaftsrechts 182
4. Stellungsnahme und Ergebnis der Betrachtungen der Belange
des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 184
II. Betroffene Grundrechtspositionen anderer Grundrechtsträger 185
1. Grundrechtspositionen der Rezipienten 185
a) Recht auf Ausstrahlung eines bestimmten Rundfunkpro¬
gramms 185
aa) Informationsfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1
Halbsatz 2 GG 185
bb) Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG 186
b) Mögliche Ansprüche in Hinblick auf die Rundfunkgebühr 187
aa) Informationsfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1
Halbsatz 2 GG 187
bb) Eigentumsgarantie, Art. 14 Abs. 1 GG 187
cc) Allgemeine Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. 1 GG 187
2. Grundrechtspositionen der privaten Konkurrenten 189
a) Rundfunkfreiheit der privaten Konkurrenten 189
b) Wirtschaftliche Freiheiten 191
3. Ergebnis und Bewertung 195
ffl. Ergebnis 195
B. Grenzen der Präzisierung 196
I. Programmautonomie 196
1. Grundrechtsträgerschaft 196
2. Einordnung der Rundfunkgesetze 197
a) Rundfunkgesetze als Beschränkung der Rundfunkfreiheit. 198
b) Rundfunkgesetze als Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit. 199
c) Stellungnahme 200
3. Maßstab zulässiger Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit 201
II. Ergebnis 203
C. Form der Präzisierung 204
D. Ergebnis des 3. Teils 204
4. Teil: Die Konkretisierung des Funktionsauftrages durch § 11 RfStV. 205
A. Neuregelungen des 7. RfÄndStV 205
B. Einordnung des § 11 RfStV in das Regelungswerk und Normzweck. 206
17
I. Einordnung des § 11 RfStV 206
II. Nonnzweck und Ziel 207
1. Nonnzweck 207
2. Ziel 207
C. Entstehungsgeschichte der Neuregelung des § 11 RfStV 209
I. Voraussetzungen 209
n. Verfahren 210
D. Inhalt des § 11 RfStV 212
I. Die Generalklausel (§ 11 Abs. 1 RfStV) 212
1. § 11 Abs. 1 Satz 1 RfStV 213
2. § 11 Abs. 1 Satz 2 RfStV 214
a) „Druckwerke und Mediendienste" 215
aa) Druckwerke 215
bb) Mediendienste 215
b) „programmbegleitend. mit programmbezogenem Inhalt". 220
aa) Anknüpfungspunkt „programmbegleitend" 220
bb) Inhalt: „programmbezogen" 221
(1) Druckwerke mit programmbezogenem Inhalt 221
(2) Mediendienste mit programmbezogenem Inhalt 222
(a) Grammatische und systematische Auslegung. 222
(b) Historische Auslegung 223
(aa) Bisherige Regelungen 223
(bb) Begründung des Gesetzgebers 224
(c) Teleologische Auslegung 225
cc) Ergebnis bezüglich des Angebots von Druckwerken
und Mediendiensten 225
c) Exkurs: Entgeltlichkeit 226
d) Exkurs: Werbung, Sponsoring und weitere Online-
Aktivitäten 226
II. Der Programmauftrag (§ 11 Abs. 2 RfStV) 227
1. Informationsauftrag (Satz 1) 227
2. Inhaltliche Vorgaben (Satz 2) 230
3. Informations-, Bildungs-, Beratungs- und Unterhaltungsauf¬
trag (Satz 3) 230
4. Kulturauftrag (Satz 4) 231
a) Reichweite des Kulturauftrages 231
b) Inhalt des Kulturauftrages 232
c) Stellung der Religion 232
III. Zentrale Verpflichtungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
(§ 11 Abs. 3 RfStV) 234
18
1. Verpflichtung zur Objektivität 234
2. Verpflichtung zur Unparteilichkeit der Berichterstattung 236
3. Verpflichtung zur Meinungsvielfalt 236
4. Verpflichtung zur Ausgewogenheit der Angebote und Pro¬
gramme 237
IV. Modell der Selbstverpflichtungserklärungen (§ 11 Abs. 4 RfStV). 238
1. Erlass von Satzungen oder Richtlinien (§11 Abs. 4 Satz 1
und 2 RfStV) 239
a) Betroffene Rundfunkanstalten 239
b) Bestehendes Wahlrecht zwischen Satzungen und Richt¬
linien 240
c) Rechtliche Einordnung von Satzungen und Richtlinien 241
d) Inhalt 243
aa) Richtlinie für programmliche Selbstverpflichtungen
(ARD) 243
bb) Richtlinie für Sendungen des „Zweiten Deutschen
Fernsehens" vom 11. Juli 1963 in der Fassung vom
19. März 2004 244
e) Veröffentlichungspflicht 244
f) Mitwirkung der Rundfunkanstalten 245
2. Selbstverpflichtungserklärung, § 11 Abs. 4 Satz 3 RfStV 246
a) Begriff der „Selbstverpflichtungserklärung" 246
b) Inhalt 247
3. Verfahren der Rundfunkanstalten 250
a) Verfahren der ARD 250
b) Verfahren des ZDF 251
V. Überprüfung gemäß § 11 Abs. 5 RfStV 251
VI. Protokollerklärungen 252
Vn. Verhältnis von § 11 RfStV zu § 19 RfStV 253
VIII. Ergebnis der inhaltlichen Betrachtungen zu § 11 RfStV 256
E. Verfassungsmäßigkeit des § 11 RfStV 256
I. Schutzbereich der Rundfunkfreiheit 256
II. Verfassungskonforme Ausgestaltungsregelung, § 11 RfStV 258
1. Eignung, für die gleichgewichtige Vielfalt Sorge zu tragen 258
a) Sicherung der Funktionsfähigkeit der Medienordnung 258
b) Keine unangemessene Belastung des öffentlich-recht¬
lichen Rundfunks 259
aa) § 11 Abs. 1 Satz 1 RfStV 259
bb) § 11 Abs. 1 Satz2RfStV 260
cc) § 11 Abs. 2 und 3 RfStV 260
dd) § 11 Abs. 4 RfStV 261
19
I
(1) Rahmenregelung des § 11 RfStV 262
(2) Richtlinien und Satzungen 262
(3) Bericht 263
2. Ergebnis der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit 263
F. Vereinbarkeit der Regelung des § 11 RfStV mit den Anforderungen
des europäischen Gemeinschaftsrechts 264
I. Erstes Kriterium der Altmark-Trans-Entscheidung 264
1. Erfüllung gemeinschaftlicher Aufgaben 264
2. Betreuung des begünstigten Unternehmens 265
3. Klare Definition 266
4. Ergebnis bezüglich des ersten Kriteriums der Altmark-Trans-
Entscheidung 267
II. Rechtfertigung nach Art. 86 Abs. 2 EG 267
III. Ergebnis der Bewertung der Regelung auf ihre Vereinbarkeit mit
dem europäischen Gemeinschaftsrecht 268
G. Die britische Regelung 269
I. Die Entwicklung des britischen (terrestrischen) Rundfunksystems 269
II. Konkretisierung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks 272
1. Konkretisierung der Aufgaben der BBC 272
a) Gründe für die Präzisierung der Aufgaben der BBC 272
b) Programmstandards 274
c) Selbstverpflichtung der BBC 274
d) Bewertung des Systems 276
2. Hoheitliche Konkretisierung der öffentlichen Aufgaben von
Channel 4 276
HI. Ausblick 277
H. Bewertung der Neuregelung 278
I. Rahmenregelung des § 11 RfStV 278
II. Besonderheiten der Neuregelung 279
1. Das Angebot von Mediendiensten 279
a) Mögliche Online-Aktivitäten 280
aa) E-Commerce 280
bb) Anzeigenportale der öffentlich-rechtlichen Rundfunk¬
anstalten 280
cc)Chat 280
dd) Online-Computerspiele 281
ee) Lokal ausgerichtete Internet-Angebote 281
ff) Ergebnis 281
20
b) Finanzierbarkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 282
2. Selbstverpflichtungserklärungen 282
a) Das System der Selbstverpflichtung 282
b) Umsetzung in den Erklärungen für 2004 bis 2006 285
c) Ergebnis der Bewertung der Selbstverpflichtung 289
III. Staatliche Aufsicht über die Regelung des § 11 RfStV 290
IV. Einzelne Aspekte 291
1. Stärkung des öffentlich-rechtlichen Vollprogramms 291
2. Abgrenzung zum privaten Rundfunk 292
3. Rundfunk für alle 293
4. Öffnung für die digitale Zukunft 293
5. Kein Ende des Diskussion 294
V. Fazit 295
S.Teil: Zusammenfassung 297
Literaturverzeichnis 309
Glossar 331
Anhang 335
21 |
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Inhaltsübersicht
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 23
Einleitung 29
1. Teil: Entwicklung des Rundfunks und rechtlicher Rahmen 33
A. Historischer Abriss 33
B. Verfassungsrechtliche Grundlagen 44
C. Ergebnis: Die duale Rundfunkordnung 71
2. Teil: Die Rundfunkfreiheit im digitalen Zeitalter 103
A. Die Digitalisierung des Rundfunks 103
B. Die Rundfunkfreiheit unter den Voraussetzungen der Digitalisierung .121
3. Teil: Die Reichweite des Funktionsauftrages 145
A. Gründe für eine Präzisierung des Funktionsauftrages 146
B. Grenzen der Präzisierung 196
C. Form der Präzisierung 204
D. Ergebnis des 3. Teils 204
4. Teil: Die Konkretisierung des Funktionsauftrages durch § 11 RfStV 205
A. Neuregelungen des 7. RfÄndStV 205
B. Einordnung des § 11 RfStV in das Regelungswerk und Normzweck. 206
C. Entstehungsgeschichte der Neuregelung des § 11 RfStV 209
D. Inhalt des § 11 RfStV 212
E. Verfassungsmäßigkeit des § 11 RfStV 256
F. Vereinbarkeit der Regelung des § 11 RfStV mit den Anforderungen
des europäischen Gemeinschaftsrechts 264
G. Die britische Regelung 269
H. Bewertung der Neuregelung 278
5. Teil: Zusammenfassung 297
Literaturverzeichnis 309
Glossar 331
Anhang 335
9
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis 23
Einleitung 29
A. Untersuchungsgegenstand 29
B. Gang der Untersuchung 31
1. Teil: Entwicklung des Rundfunks und rechtlicher Rahmen 33
A. Historischer Abriss 33
I. Wiederaufbau des Rundfunks nach 1945 33
II. Rundfunk in der Bundesrepublik Deutschland 35
1. Erste Phase: Aufbau bundesstaatlicher Strukturen 35
2. Zweite Phase: Das duale Rundfunksystem 37
a) Einfuhrung des privaten Rundfunks 37
b) Staats vertrag zur Neuordnung des Rundfunkwesens 40
c) Rundfunk im vereinten Deutschland 41
d) Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
Deutschland 42
3. Dritte Phase: Digitalisierung und Multimediazeitalter 43
B. Verfassungsrechtliche Grundlagen 44
I. Rundfunkfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG 44
1. Funktion des Rundfunks 45
2. Staatsfreiheit 46
3. Programmautonomie 47
4. Besonderheiten der Rundfunkfreiheit 48
a) Bundesverfassungsgericht: Rundfunkfreiheit als
„dienende Freiheit" 48
aa) Erfordernis einer positiven Ordnung 50
bb) Die gesetzliche Regelung 51
(1) Bindung an den Parlamentsvorbehalt 51
(2) Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers 52
cc) Begründung: Die Sondersituation des Rundfunks 53
b) Kritik an der Konzeption der dienenden Funktion 54
c) Stellungnahme 55
II. Rundfunkfreiheit und die Strukturprinzipien des Grundgesetzes. 57
1. Rundfunkfreiheit und das Demokratieprinzip 57
2. Rundfunkfreiheit und das Sozialstaatsprinzip 60
3. Rundfunkfreiheit und das Bundesstaatsprinzip 60
11
a) Zuständigkeit 60
b) Rundfunkföderalismus und Bundestreue 61
4. Rundfunkfreiheit und das Rechtsstaatsprinzip 61
III. Urteile des Bundesverfassungsgerichts 62
1. Das erste Rundfunkurteil - „Deutschland-Fernseh-GmbH" 62
2. Das zweite Rundfunkurteil - „Umsatzsteuerurteil" 63
3. Das dritte Rundfunkurteil -,.FRAG-Entscheidung" 64
4. Das vierte Rundfunkurteil - „Niedersachsen-Urteil" 65
5. Das fünfte Rundfunkurteil - ,3aden-Württemberg-Beschluss" 66
6. Das sechste Rundfunkurteil - „Nordrhein-Westfalen-Urteil". 66
7. Das siebte Rundfunkurteil - „HR 3-Beschluss" 67
8. Das achte Rundfunkurteil - „Gebührenurteil" 68
9. Das neunte Rundfunkurteil-,JEG-Fernsehrichtlinie-Urteil". 68
10. „Kurzberichterstattung" 69
11. „Extra-Radio" 69
12. „Radio Bremen" 70
C. Ergebnis: Die duale Rundfunkordnung 71
I. Privater Rundfunk 71
II. öffentlich-rechtlicher Rundfunk 74
1. Die Grundversorgung im dualen System 74
a) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 74
b) Elemente der Grundversorgung 76
c) Die Grundversorgung als umfassender Programmauftrag. 77
d) Bestands- und Entwicklungsgarantie 78
aa) Die Dynamik der Grundversorgung 78
bb) Inhalt der Bestands- und Entwicklungsgarantie 79
2. Vom Grundversorgungs-zum Funktionsauftrag 80
a) Die Entwicklung in der Rechtsprechung des Bundesver¬
fassungsgerichts 80
b) Der klassische Rundfunkauftrag 81
aa) Die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts 82
bb) Klassische Programmgegenstände 83
3. Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 84
a) Auftrag zur freien individuellen und öffentlichen
Meinungsbildung 85
aa) Informationsauftrag 85
bb) Forumsfunktion 86
cc) Orientierungsfunktion 86
b) Integrationsfunktion 87
c) Leitbildfunktion 88
d) Kulturauftrag 89
12
e) Innovationsfunktion 89
f) Produktionsauftrag 90
4. Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 90
5. Wirtschaftliche Betätigung von öffentlich-rechtlichen Rund¬
funkanstalten 91
a) Gründung von privat-rechtlichen Gesellschaften 91
b) Zulässigkeit der Betätigung im Kernbereich 92
c) Zulässigkeit als Hilfstätigkeit 92
aa) Annexaktivität 93
bb) Fiskalische Randnutzung 93
6. Staatliche Aufsicht 95
a) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer staatlichen Auf¬
sicht 95
b) Inhalt, Grenzen und Subsidiarität der staatlichen Aufsicht. 95
c) Aufsichtsmittel und Rechtsschutz gegen die Maßnahmen
der Rechtsaufsicht 96
7. Finanzierung 97
a) Gebührenfinanzierung 97
b) Werbefinanzierung und andere Finanzierungsformen 99
c) Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühren 99
d) Modalitäten zur Festsetzung der Höhe der Rundfunk¬
gebühr 100
2. Teil: Die Rundfunkfreiheit im digitalen Zeitalter 103
A. Die Digitalisierung des Rundfunks 103
I. Die technische Seite der Digitalisierung 104
1. Exkurs: Analoges Fernsehen 104
2. Digitales Femsehen 105
a) Quellcodierung 105
b) Übertragung des digitalen Signals 107
c) Decodierung der Sendesignale 108
II. Technisch-administrative Dienstleistungen 108
1. Programmplattformen 109
2. Elektronische Programmführer 110
a) Basisnavigator 110
b) Electronic Programme Guide (EPG) 110
c) Ausblick 111
3. Conditional-Access (CA) 112
4. Application Programming Interface 113
III. Neue Vertriebsformen 113
1. Der Vertriebs weg 114
13
2. Besonderheiten im Bereich des Pay-TV 114
IV. Interaktives Femsehen 115
1. Data-Broadcasting 116
2. Electronic Commerce 116
3. Web-TV 116
V. Konvergenz 117
1. Konvergenz der Übertragungsplattformen 117
2. Konvergenz der Endgeräte 118
VI. Stand und Entwicklung der Digitalisierung 118
B. Die Rundfunkfreiheit unter den Voraussetzungen der Digitalisierung .121
I. Positive Aspekte für die Rundfunkfreiheit 121
II. Negative Aspekte für die Rundfunkfreiheit 122
1. Gefahren für die Meinungsvielfalt 122
a) Gatekeeperpositionen 122
aa) Packaging 123
bb) Conditional-Access 123
cc) Elektronische Programmfuhrer 125
dd) Ergebnis 126
b) Anzahl der Programmanbieter 126
c) Pay-TV 128
d) Einfluss ausländischer Programme 129
aa) Globalisierung der Informationsgesellschaft 129
bb) Einfluss auf die Meinungsvielfalt 130
e) Neuregelungen durch den Gesetzgeber 131
aa) Weiterverbreitung im digitalen Kabelbereich,
§ 52 Abs. 2-5 RfStV 131
(1) § 52 Abs. 3 RfStV - Must-Carry-Bereich 131
(2) § 52 Abs. 4 Nr. 1 RfStV - Can-Carry-Bereich 132
(3) § 52 Abs. 4 Nr. 2 RfStV - Non-Must-Carry-
Bereich 132
(4) Entgelte für den Kabelzugang 132
(5) Belegungsverfahren 133
bb) Zugangsfreiheit, § 53 RfStV 134
2. Probleme bezüglich der Integrationsfunktion des Rundfunks. 135
a) Integrationsprobleme aufgrund der veränderten Programm¬
struktur 135
b) Integrationsprobleme aufgrund der technischen
Neuerungen 136
c) Ergebnis 137
3. Gefahren für die demokratische Funktion des Rundfunks 137
a) Entpolitisierung 137
14
b) Gefahren für die soziale Kommunikation 138
c) Teilung der Gesellschaft 138
4. Gefahren für den Sozialstaat 139
a) Gefahr der gesellschaftlichen Teilung 139
b) Zugänglichkeit von Information 139
aa) Finanzierbarkeit der Information 140
bb) Geographische Zugänglichkeit 140
cc) Ergebnis 140
III. Stellungnahme 140
1. Fortbestehen der dualen Rundfunkordnung 141
2. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk 142
IV. Ergebnis 144
3. Teil: Die Reichweite des Funktionsauftrages 145
A. Gründe für eine Präzisierung des Funktionsauftrages 146
I. Belange des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 146
1. Zweifel an der Erfüllung des Funktionsauftrages 146
a) Vielfalt der angebotenen Programme 147
aa) Vollprogramme von ARD und ZDF 147
bb) Regionalbezug der Dritten Programme 150
cc) Vielfalt innerhalb der einzelnen Sparten 151
dd) Ergebnis bezüglich der Vielfaltsanforderungen 151
b) Qualität der angebotenen Programme 151
c) Stellungnahme zur Vielfalt und der Qualität der angebote¬
nen Programme 153
d) Mangelhaftes Kontrollsystem der öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalten 154
aa) Interne Organisation der öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalten 154
(1) Der Rundfunkrat 154
(2) Der Intendant 155
bb) Kontrollbefugnisse 156
cc) Stellungnahme 158
2. Veränderungen der Kommunikations- und Medienwelt 158
a) Online-Angebote 158
b) Spartenprogramme 161
c) Finanzierbarkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 162
3. Erfordernisse des Europäischen Gemeinschaftsrechts 163
a) Einschlägige Vorschriften der EG 164
aa) Art. 10 EG: Gebot loyaler Zusammenarbeit 165
15
bb) Art. 16 EG: Dienste von allgemeinem wirtschaft¬
lichem Interesse 165
cc) Verfassungsvertrag der Europäischen Union 166
b) Beihilferecht 167
c) Beginn der Diskussion um die Beihilferegelungen im Be¬
reich des Rundfunks 168
d) Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in
den Mitgliedstaaten vom 17. Mai 1997 169
e) EU-Transparenzrichtlinie 170
f) „Hochrangige Gruppe für audiovisuelle Politik" 171
g) Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten
Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom
25. Januar 1999 171
h) Mitteilungen und Entscheidungen der Europäischen
Kommission 172
aa) Mitteilungen der Europäischen Kommission 172
(1) Mitteilung der Kommission über Leistungen der
Daseinsvorsorge in Europa 172
(2) Mitteilung der Europäischen Kommission über
die Anwendung der Vorschriften über staatliche
Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk
vom 17. Oktober 2001 173
bb) Entscheidungen der Europäischen Kommission 174
(1) Entscheidung der Europäischen Kommission zu
den Sparten- und Zielgruppenprogrammen
„Phoenix" und „Kinderkanal" 175
(2) Exkurs: Rechtsprechung des EuGH 175
(a) Ferring-Entscheidung des EuGH 176
(b) Preussen Elektra-Entscheidung des EuGH 176
(c) Altmark-Trans-Entscheidung des EuGH 177
(3) Entscheidungen der Europäischen Kommission
nach der Ferring-Entscheidung des EuGH 178
cc) Weißbuch der Europäischen Kommission zu Dienst¬
leistungen der Daseinsvorsorge vom 12. Mai 2004 180
dd) Beschwerde des VPRT u.a. und ihre bisherigen
Folgen 180
(1) Schreiben der Generaldirektion Wettbewerb der
Europäischen Kommission 181
(2) Mitteilung der Bundesregierung an die Europä¬
ische Kommission 181
(3) Stellungnahme 182
16
i) Stellungnahme zu den Betrachtungen des europäischen
Gemeinschaftsrechts 182
4. Stellungsnahme und Ergebnis der Betrachtungen der Belange
des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 184
II. Betroffene Grundrechtspositionen anderer Grundrechtsträger 185
1. Grundrechtspositionen der Rezipienten 185
a) Recht auf Ausstrahlung eines bestimmten Rundfunkpro¬
gramms 185
aa) Informationsfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1
Halbsatz 2 GG 185
bb) Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG 186
b) Mögliche Ansprüche in Hinblick auf die Rundfunkgebühr 187
aa) Informationsfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1
Halbsatz 2 GG 187
bb) Eigentumsgarantie, Art. 14 Abs. 1 GG 187
cc) Allgemeine Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. 1 GG 187
2. Grundrechtspositionen der privaten Konkurrenten 189
a) Rundfunkfreiheit der privaten Konkurrenten 189
b) Wirtschaftliche Freiheiten 191
3. Ergebnis und Bewertung 195
ffl. Ergebnis 195
B. Grenzen der Präzisierung 196
I. Programmautonomie 196
1. Grundrechtsträgerschaft 196
2. Einordnung der Rundfunkgesetze 197
a) Rundfunkgesetze als Beschränkung der Rundfunkfreiheit. 198
b) Rundfunkgesetze als Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit. 199
c) Stellungnahme 200
3. Maßstab zulässiger Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit 201
II. Ergebnis 203
C. Form der Präzisierung 204
D. Ergebnis des 3. Teils 204
4. Teil: Die Konkretisierung des Funktionsauftrages durch § 11 RfStV. 205
A. Neuregelungen des 7. RfÄndStV 205
B. Einordnung des § 11 RfStV in das Regelungswerk und Normzweck. 206
17
I. Einordnung des § 11 RfStV 206
II. Nonnzweck und Ziel 207
1. Nonnzweck 207
2. Ziel 207
C. Entstehungsgeschichte der Neuregelung des § 11 RfStV 209
I. Voraussetzungen 209
n. Verfahren 210
D. Inhalt des § 11 RfStV 212
I. Die Generalklausel (§ 11 Abs. 1 RfStV) 212
1. § 11 Abs. 1 Satz 1 RfStV 213
2. § 11 Abs. 1 Satz 2 RfStV 214
a) „Druckwerke und Mediendienste" 215
aa) Druckwerke 215
bb) Mediendienste 215
b) „programmbegleitend. mit programmbezogenem Inhalt". 220
aa) Anknüpfungspunkt „programmbegleitend" 220
bb) Inhalt: „programmbezogen" 221
(1) Druckwerke mit programmbezogenem Inhalt 221
(2) Mediendienste mit programmbezogenem Inhalt 222
(a) Grammatische und systematische Auslegung. 222
(b) Historische Auslegung 223
(aa) Bisherige Regelungen 223
(bb) Begründung des Gesetzgebers 224
(c) Teleologische Auslegung 225
cc) Ergebnis bezüglich des Angebots von Druckwerken
und Mediendiensten 225
c) Exkurs: Entgeltlichkeit 226
d) Exkurs: Werbung, Sponsoring und weitere Online-
Aktivitäten 226
II. Der Programmauftrag (§ 11 Abs. 2 RfStV) 227
1. Informationsauftrag (Satz 1) 227
2. Inhaltliche Vorgaben (Satz 2) 230
3. Informations-, Bildungs-, Beratungs- und Unterhaltungsauf¬
trag (Satz 3) 230
4. Kulturauftrag (Satz 4) 231
a) Reichweite des Kulturauftrages 231
b) Inhalt des Kulturauftrages 232
c) Stellung der Religion 232
III. Zentrale Verpflichtungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
(§ 11 Abs. 3 RfStV) 234
18
1. Verpflichtung zur Objektivität 234
2. Verpflichtung zur Unparteilichkeit der Berichterstattung 236
3. Verpflichtung zur Meinungsvielfalt 236
4. Verpflichtung zur Ausgewogenheit der Angebote und Pro¬
gramme 237
IV. Modell der Selbstverpflichtungserklärungen (§ 11 Abs. 4 RfStV). 238
1. Erlass von Satzungen oder Richtlinien (§11 Abs. 4 Satz 1
und 2 RfStV) 239
a) Betroffene Rundfunkanstalten 239
b) Bestehendes Wahlrecht zwischen Satzungen und Richt¬
linien 240
c) Rechtliche Einordnung von Satzungen und Richtlinien 241
d) Inhalt 243
aa) Richtlinie für programmliche Selbstverpflichtungen
(ARD) 243
bb) Richtlinie für Sendungen des „Zweiten Deutschen
Fernsehens" vom 11. Juli 1963 in der Fassung vom
19. März 2004 244
e) Veröffentlichungspflicht 244
f) Mitwirkung der Rundfunkanstalten 245
2. Selbstverpflichtungserklärung, § 11 Abs. 4 Satz 3 RfStV 246
a) Begriff der „Selbstverpflichtungserklärung" 246
b) Inhalt 247
3. Verfahren der Rundfunkanstalten 250
a) Verfahren der ARD 250
b) Verfahren des ZDF 251
V. Überprüfung gemäß § 11 Abs. 5 RfStV 251
VI. Protokollerklärungen 252
Vn. Verhältnis von § 11 RfStV zu § 19 RfStV 253
VIII. Ergebnis der inhaltlichen Betrachtungen zu § 11 RfStV 256
E. Verfassungsmäßigkeit des § 11 RfStV 256
I. Schutzbereich der Rundfunkfreiheit 256
II. Verfassungskonforme Ausgestaltungsregelung, § 11 RfStV 258
1. Eignung, für die gleichgewichtige Vielfalt Sorge zu tragen 258
a) Sicherung der Funktionsfähigkeit der Medienordnung 258
b) Keine unangemessene Belastung des öffentlich-recht¬
lichen Rundfunks 259
aa) § 11 Abs. 1 Satz 1 RfStV 259
bb) § 11 Abs. 1 Satz2RfStV 260
cc) § 11 Abs. 2 und 3 RfStV 260
dd) § 11 Abs. 4 RfStV 261
19
I
(1) Rahmenregelung des § 11 RfStV 262
(2) Richtlinien und Satzungen 262
(3) Bericht 263
2. Ergebnis der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit 263
F. Vereinbarkeit der Regelung des § 11 RfStV mit den Anforderungen
des europäischen Gemeinschaftsrechts 264
I. Erstes Kriterium der Altmark-Trans-Entscheidung 264
1. Erfüllung gemeinschaftlicher Aufgaben 264
2. Betreuung des begünstigten Unternehmens 265
3. Klare Definition 266
4. Ergebnis bezüglich des ersten Kriteriums der Altmark-Trans-
Entscheidung 267
II. Rechtfertigung nach Art. 86 Abs. 2 EG 267
III. Ergebnis der Bewertung der Regelung auf ihre Vereinbarkeit mit
dem europäischen Gemeinschaftsrecht 268
G. Die britische Regelung 269
I. Die Entwicklung des britischen (terrestrischen) Rundfunksystems 269
II. Konkretisierung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks 272
1. Konkretisierung der Aufgaben der BBC 272
a) Gründe für die Präzisierung der Aufgaben der BBC 272
b) Programmstandards 274
c) Selbstverpflichtung der BBC 274
d) Bewertung des Systems 276
2. Hoheitliche Konkretisierung der öffentlichen Aufgaben von
Channel 4 276
HI. Ausblick 277
H. Bewertung der Neuregelung 278
I. Rahmenregelung des § 11 RfStV 278
II. Besonderheiten der Neuregelung 279
1. Das Angebot von Mediendiensten 279
a) Mögliche Online-Aktivitäten 280
aa) E-Commerce 280
bb) Anzeigenportale der öffentlich-rechtlichen Rundfunk¬
anstalten 280
cc)Chat 280
dd) Online-Computerspiele 281
ee) Lokal ausgerichtete Internet-Angebote 281
ff) Ergebnis 281
20
b) Finanzierbarkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 282
2. Selbstverpflichtungserklärungen 282
a) Das System der Selbstverpflichtung 282
b) Umsetzung in den Erklärungen für 2004 bis 2006 285
c) Ergebnis der Bewertung der Selbstverpflichtung 289
III. Staatliche Aufsicht über die Regelung des § 11 RfStV 290
IV. Einzelne Aspekte 291
1. Stärkung des öffentlich-rechtlichen Vollprogramms 291
2. Abgrenzung zum privaten Rundfunk 292
3. Rundfunk für alle 293
4. Öffnung für die digitale Zukunft 293
5. Kein Ende des Diskussion 294
V. Fazit 295
S.Teil: Zusammenfassung 297
Literaturverzeichnis 309
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Anhang 335
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