Die Steuerung wirtschaftlicher Aktivitäten von Kommunen: eine betriebswirtschaftliche Analyse
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| Main Author: | |
|---|---|
| Format: | Thesis Book |
| Language: | German |
| Published: |
Stuttgart
Kohlhammer
2003
Stuttgart Dt. Gemeindeverl. |
| Series: | Schriftenreihe des Freiherr-vom-Stein-Institutes
46 |
| Subjects: | |
| Online Access: | Inhaltsverzeichnis |
| Physical Description: | XXIV, 290 S. Ill. : 21 cm |
| ISBN: | 3555013165 |
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|---|---|
| adam_text | 0_ Inhaltsübersicht
Vorwort V
Inhaltsübersicht VII
Inhaltsverzeichnis _ IX
ke Abbildungsverzeichnis XVIII
Anhangsverzeichnis XX
Abkürzungsverzeichnis XXI
A Einleitung 1
1 Problemstellung und Ziel der Arbeit 1
2 Gang der Untersuchung 3
B Grundlagen der Untersuchung 6
1 Wirtschaftliche Aktivitäten von Kommunen 6
2 Möglichkeiten der Gestaltung wirtschaftlicher Aktivitäten von
Kommunen 12
3 Die Kommunen im Umbruch 24
4 Wirtschaftliche Aktivitäten von Kommunen und die Frage der
Privatisierung 35
C Ziele der wirtschaftlichen Aktivitäten von Kommunen 38
1 Einführung 38
2 Das Zielsystem für die wirtschaftlichen Aktivitäten von
Kommunen 40
3 Spezielle Probleme des Zielsystems für die wirtschaftlichen
Aktivitäten 57
4 Ableitung von Anforderungen an eine zielbezogene Steuerung .... 63
D Instrumente der Steuerung und ihr Beitrag zur Erfüllung
kommunaler Ziele 77
1 Vorgehensweise bei der Darstellung der Steuerungsinstnimente ... 77
2 Bestehende Steuerungsansätze für den öffentlichen Bereich 78
3 Ausgewählte Elemente des Rechnungswesens zur Verbesserung
der Steuerung wirtschaftlicher Aktivitäten 85
4 Ausgewählte Koordinationsinstrumente zur Verbesserung der
Steuerung wirtschaftlicher Aktivitäten 129
5 Wettbewerbliche Ansätze zur Verbesserung der Steuerung
wirtschaftlicher Aktivitäten 169
VII
E Neukonzeption der Steuerung wirtschaftlicher Aktivitäten von
Kommunen - Vorschlag einer integrierten sach- und
formalzielbezogenen, wettbewerbsaktivierten Steuerung 217
1 Überblick über die Neukonzeption der Steuerung wirtschaftlicher
Aktivitäten 217
2 Die Integration der wirtschaftlichen Aktivitäten in die kommunale
Zielhierarchie 220
3 Die Vergabe des kommunalen Leistungsprogramms 224
4 Kommunalinterne Leistungserstellung 231
5 Aufbau eines Berichtswesens im Rahmen der Neukonzeption der
Steuerung wirtschaftlicher Aktivitäten 242
6 Prüfung der wirtschaftlichen Aktivitäten 250
F Schlussbetrachtung 256
Literaturverzeichnis 260
Anhang 286
Rechtsquellenverzeichnis 289
VIII
Inhaltsverzeichnis
Vorwort V
Inhaltsübersicht VII
Inhaltsverzeichnis IX
Abbildungsverzeichnis XVIII
Anhangsverzeichnis XX
Abkürzungsverzeichnis XXI
A Einleitung 1
1 Problemstellung und Ziel der Arbeit 1
2 Gang der Untersuchung 3
B Grundlagen der Untersuchung 6
1 Wirtschaftliche Aktivitäten von Kommunen 6
1.1 Wirtschaftliche Aufgaben der Kommunen 6
1.2 Wirtschaftliche und nicht-wirtschaftliche Betätigung der
Kommunen 7
1.3 Wirtschaftliche Aktivitäten im Sinne dieser Untersuchung 8
1.4 Handlungsmaximen für die wirtschaftlichen Aktivitäten 10
1.4.1 Der Grundsatz von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 10
1.4.2 Die Ziele der Effektivität und der Effizienz 11
2 Möglichkeiten der Gestaltung wirtschaftlicher Aktivitäten von
Kommunen 12
2.1 Organisation der wirtschaftlichen Aktivitäten 12
2.1.1 Überblick über die Organisationsformen 12
2.1.2 Unterscheidung nach dem Kriterium der Rechtsform 13
2.1.2.1 Öffentlich-rechtliche Rechtsformen 13
2.1.2.2 Privatrechtliche Rechtsformen 16
2.1.3 Unterscheidung nach dem Grad der Herauslösung aus der
Kernverwaltung 19
2.2 Steuerungsbeziehungen zwischen den kommunalen Ebenen 19
IX
2.2.1 Konditionale und finale Steuerung als kommunale
Steuerungsprinzipien 19
2.2.2 Die Instrumentalthese 21
2.2.3 Das Modell der kommunalen Verantwortungsstufung 22
3 Die Kommunen im Umbruch 24
3.1 Veränderte Rahmenbedingungen in den Kommunen 24
3.1.1 Steigende Erwartungen der Bürger 24
3.1.2 Finanzkrise der Kommunen 24
3.1.3 Zunehmender Steuerungsbedarf in der Kommunal¬
verwaltung 26
3.2 Transfer von Konzeptionen aus der Erwerbswirtschaft 27
3.2.1 Ansatzpunkte für einen Konzeptions-Transfer 27
3.2.2 Problempunkte bei einem Konzeptions-Transfer 28
3.3 Pilotprojekte für eine verbesserte kommunale Steuerung 30
3.3.1 Kaufmännische Buchführung in Wiesloch 30
3.3.2 Nordrhein-westfälische Reformbestrebungen 30
4 Wirtschaftliche Aktivitäten der Kommunen und die Frage der
Privatisierung 35
C Ziele der wirtschaftlichen Aktivitäten von Kommunen 38
1 Einführung 38
2 Das Zielsystem für die wirtschaftlichen Aktivitäten von Kommunen ... 40
2.1 Das Gemeinwohl als metaökonomisches kommunales Oberziel .... 40
2.2 Konkretisierung des Zielsystems durch gesetzliche Vorgaben 42
2.2.1 Die Schrankentrias nach § 107 Abs. 1 GO NW 42
2.2.2 Die Bedingungen der Schrankentrias im Einzelnen 43
2.2.2.1 Der öffentliche Zweck 43
2.2.2.2 Angemessenes Verhältnis zur Leistungsfähigkeit
der Gemeinde 44
2.2.2.3 Subsidiaritätsklausel 44
2.3 Sachziele als Teil des Zielsystems für die wirtschaftlichen
Aktivitäten 45
2.3.1 Bestandteile des Sachziels und sein Verhältnis zum öffent¬
lichen Zweck 45
X
2.3.2 Leistungsziele zur Erreichung des Sachziels 48
2.3.3 Leistungswirkungsziele zur Erreichung des Sachziels 51
2.4 Formalziele als Teil des Zielsystems für die wirtschaftlichen
Aktivitäten 52
2.4.1 Begründung des Formalziels für die wirtschaftlichen
Aktivitäten 52
2.4.2 Erfolgsziele 53
2.4.3 Finanzziele 54
2.5 Beziehungen zwischen Sach- und Formalziel 56
3 Spezielle Probleme des Zielsystems für die wirtschaftlichen Aktivitäten . 57
3.1 Das unzureichend operationalisierte Zielsystem 57
3.2 Die Schwierigkeit der Messung des Zielbeitrags von Dienst¬
leistungen 60
3.3 Die Komplexität der Zielgröße Leistungswirkung 62
4 Ableitung von Anforderungen an eine zielbezogene Steuerung 63
4.1 Überblick über die Anforderungen 63
4.2 Anforderungen zur Sicherstellung der Sachzielerfüllung 65
4.2.1 Konkretisierung des Sachziels und der Sachzielverantwor¬
tung 65
4.2.2 Messung der Sachzielerfüllung mittels Indikatoren und
Kennzahlen 66
4.3 Anforderungen zur Sicherstellung einer formalzielorientierten
Aufgabenerfüllung 70
4.4 Dokumentation und Beurteilung der Zielerfüllung 72
4.4.1 Überprüfung der Sinnhaftigkeit der wirtschaftlichen
Aktivitäten 72
4.4.2 Dokumentation der Leistungswirkung 73
4.4.3 Dokumentation des Formalziels 74
4.4.4 Auswahl eines geeigneten Maßstabs zur Ergebnisbeurteilung . 75
D Instrumente der Steuerung und ihr Beitrag zur Erfüllung
kommunaler Ziele 77
1 Vorgehensweise bei der Darstellung der Steuerungsinstrumente 77
2 Bestehende Steuerungsansätze für den öffentlichen Bereich 78
2.1 New Public Management 78
2.2 Neues Steuerungsmodell 80
XI
2.3 Controlling im kommunalen Bereich 81
2.4 Relevanz der bestehenden Steuerungsansätze für die weitere
Untersuchung 84
3 Ausgewählte Elemente des Rechnungswesens zur Verbesserung der
Steuerung wirtschaftlicher Aktivitäten 85
3.1 Der Übergang vom Geldverbrauchs- zum Ressourcenverbrauchs¬
konzept 85
3.1.1 Rechnungsziele, Rechnungsstoff und Rechnungsstil der
Kommune 85
3.1.2 Einführung eines Ressourcenverbrauchssystems 86
3.1.2.1 Notwendigkeit eines kommunalen Ressourcen¬
verbrauchssystems 86
3.1.2.2 Konzepte zur Darstellung des Ressourcen¬
verbrauchs 88
3.1.2.2.1 Grundidee 88
3.1.2.2.2 Unterschiedliche Akzente der einzelnen
Konzepte 91
3.1.2.3 Rechnungsstil zur Abbildung des kommunalen
Ressourcenverbrauchs 92
3.1.2.3.1 Kameralistik 92
3.1.2.3.2 Doppelte kaufmännische Buchführung .... 95
3.1.2.3.3 Eignung der Rechnungsstile für die
kommunalen Rechnungsziele 95
3.1.3 Beitrag des Übergangs zum Ressourcenverbrauchssystem zur
Zielerfüllung 97
3.1.3.1 Beitrag zur Darstellung der Sachzielerfüllung und
zur Dokumentation 97
3.1.3.2 Beitrag zur Formalzielerfüllung 98
3.2 Kostenrechnung für den kommunalen Bereich 99
3.2.1 Grundbegriffe der Kostenrechnung 99
3.2.2 Einsatz und Verbreitung der Kostenrechnung im
kommunalen Bereich 100
3.2.3 Zwecke der Kostenrechnung im kommunalen Bereich 101
3.2.4 Aufbau und Besonderheiten der Kostenrechnung im
kommunalen Bereich 103
3.2.4.1 Überblick 103
3.2.4.2 Kostenartenrechnung 105
3.2.4.3 Kostenstellenrechnung 106
XII
3.2.4.4 Kostenträgerrechnung 107
3.2.5 Systeme der Kostenrechnung 108
3.2.6 Die Prozesskostenrechnung als Lösungsansatz zur Gemein¬
kostenproblematik 111
3.2.7 Beitrag der Kostenrechnung zur Zielerfüllung 114
3.2.7.1 Eignung der unterschiedlichen Sjssteme und Arten
der Kostenrechnung für den kommunalen Bereich ..114
3.2.7.2 Beitrag zur Sachzielerfüllung und zur
Dokumentation 116
3.2.7.3 Beitrag zur Formalzielerfüllung 117
3.2.7.3.1 Wirtschaftlichkeit einer kommunalen
Kostenrechnung 117
3.2.7.3.2 Effizienzsteigerung durch Transparenz .... 118
3.2.7.3.3 Wirtschaftlichkeitsanalysen 119
3.3 Kommunale Rechnungslegung 120
3.3.1 Zwecke der Rechnungslegung 120
3.3.2 Ausgestaltung der kommunalen Rechnungslegung 122
3.3.2.1 Überblick über die kommunale Rechnungslegung . . . 122
3.3.2.2 Rechnungslegung der unmittelbaren Kommunal¬
verwaltung 122
3.3.2.3 Rechnungslegung der mittelbaren Kommunal¬
verwaltung 124
3.3.3 Beurteilung der kommunalen Rechnungslegung in Hinblick
auf ihre Zwecke und als Instrument zur kommunalen
Zielerreichung 126
4 Ausgewählte Koordinationsinstrumente zur Verbesserung der Steuerung
wirtschaftlicher Aktivitäten 129
4.1 Produktsteuerung als Instrument zur Steuerung der unmittelbaren
Kommunalverwaltung 129
4.1.1 Überblick 129
4.1.1.1 Definition wichtiger Begriffe 129
4.1.1.2 Steuerungsverbesserung durch die Output¬
steuerung 130
4.1.1.3 Zusammenhänge zwischen den Instrumenten der
Produktsteuerung 132
4.1.2 Outputorientierte Budgetierung 133
4.1.2.1 Der kommunale Haushalt 134
XIII
4.1.2.1.1 Die Gliederung des Haushaltsplans 134
4.1.2.1.2 Die Veranschlagung der Mittel 135
4.1.2.2 Kennzeichen und erste Umsetzungen der
outputorienüerten Budgetierung 137
4.1.2.2.1 Merkmale und Voraussetzungen der
outputorientierten Budgetierung 137
4.1.2.2.2 Erste Schritte der Landesgesetzgeber
zur Budgetierung 138
4.1.2.3 Beitrag der outputorientierten Budgetierung zur
kommunalen Zielerfüllung 139
4.1.3 Produktgliederung 140
4.1.3.1 Einordnung der Produktgliederung 140
4.1.3.2 Definition der kommunalen Produkte 141
4.1.3.3 Die kommunale Produkthierarchie 142
4.1.3.4 Beitrag der Produktgliederung zur kommunalen
Zielerfüllung 144
4.1.4 Kontraktmanagement 145
4.1.4.1 Grundidee des kommunalen Kontraktmanage¬
ment 145
4.1.4.2 Ausgestaltung des kommunalen Kontraktmanage¬
ment 146
4.1.4.3 Vereinbarungen als Kernstück des Kontrakt¬
management 146
4.1.4.3.1 Die generelle Ausgestaltung der
Kontrakte 146
4.1.4.3.2 Kommunaler Globalkontrakt und
Detailkontrakte 148
4.1.4.4 Beitrag des Kontraktmanagement zur kommunalen
Zielerfüllung 150
4.1.5 Beitrag der Produktsteuerung zur Zielerfüllung 150
4.1.5.1 Beitrag zur Sachzielerfüllung 151
4.1.5.2 Beitrag zur Formalzielerfüllung 152
4.1.5.3 Beitrag zur Dokumentation 153
4.2 Beteiligungscontrolling als Instrument zur Steuerung der
mittelbaren Kommunalverwaltung 154
4.2.1 Kommunale Beteiligungen und der Begriff des kommunalen
Beteiligungscontrolling 154
XIV
4.2.2 Ziele, Aufgaben und Einbindung des kommunalen
Beteiligungscontrolling 155
4.2.3 Instrumente eines Beteiligungscontrolling 156
4.2.3.1 Überblick über die Ansatzpunkte des kommunalen
Beteiligungscontrolling 156
4.2.3.2 Konkretisierte Zielvorgaben 157
4.2.3.3 Organisatorische Maßnahmen 159
4.2.3.4 Informations- und Koordinationsinstrumente 161
4.2.3.4.1 Wirtschaftsplan und Jahresabschluss 161
4.2.3.4.2 Finanzrechnung und Kosten- und
Leistungsrechnung 162
4.2.3.4.3 Indikatoren- und Kennzahlenberichte 163
4.2.3.5 Kommunaler Beteiligungsbericht 164
4.2.4 Beitrag des Beteiligungscontrolling zur Zielerfüllung 166
4.2.4.1 Beitrag zur Sachzielerfüllung 166
4.2.4.2 Beitrag zur Formalzielerfüllung 167
4.2.4.3 Beitrag zur Dokumentation 168
5 Wettbewerbliche Ansätze zur Verbesserung der Steuerung wirtschaft¬
licher Aktivitäten 169
5.1 Zum Wettbewerb im kommunalen Bereich 169
5.1.1 Die Wirkung von Wettbewerb 169
5.1.2 Die Idee der gewährleistenden Kommune 170
5.1.3 Übersicht über kommunale Wettbewerbsmöglichkeiten 172
5.2 Nicht-marktlicher Wettbewerb 175
5.2.1 Leistungs- und Kostenvergleiche 175
5.2.1.1 Überblick über die kommunalen Leistungs¬
vergleiche 175
5.2.1.2 Inhalt und Ziel des Leistungsvergleichs 176
5.2.1.3 Variante der Preise und Leistungswettbewerbe 178
5.2.1.4 Anreizwirkungen der Leistungs- und Kosten¬
vergleiche 179
5.2.2 Benchmarking 180
5.2.2.1 Grundidee des Benchmarking 180
5.2.2.2 Benchmarking-Phasen 182
5.2.2.3 Ansatzpunkte für das Benchmarking 183
5.2.2.4 Möglichkeiten und Grenzen des Benchmarking .... 187
5.3 Quasi-marktlicher Wettbewerb 188
XV
5.3.1 Kennzeichen von Quasi-Märkten 188
5.3.2 Intra- und interkommunaler Wettbewerb 190
5.3.3 Möglichkeiten und Grenzen des quasi-marktlichen Wett¬
bewerbs 191
5.4 Marktlicher Wettbewerb 193
5.4.1 Die Wahl der optimalen Leistungstiefe in der Kommune .... 193
5.4.1.1 Die Entscheidung über die Leistungstiefe auf der
Grundlage des Transaktionskostenansatzes 193
5.4.1.2 Die kommunale make-or-buy-Entscheidung 196
5.4.2 Kommunale Leistungsvergabe 198
5.4.2.1 Ausschreibungen 198
5.4.2.1.1 Traditionelles Ausschreibungsverfahren . . . 198
5.4.2.1.2 Das Betreibermodell 200
5.4.2.2 Market-Testing 201
5.4.2.3 Contracting-Out 204
5.4.3 Möglichkeiten und Grenzen der Wirkung des marktlichen
Wettbewerbs 206
5.4.3.1 Chancen des marktlichen Wettbewerbs 206
5.4.3.2 Risiken des marktlichen Wettbewerbs 208
5.5 Beurteilung der wettbewerblichen Ansätze zur Verbesserung der
Steuerung wirtschaftlicher Aktivitäten von Kommunen 210
5.5.1 Zur allgemeinen Frage des Wettbewerbs in der Kommune ... 210
5.5.2 Beitrag zur Sachzielerfüllung 211
5.5.3 Beitrag zur Formalzielerfüllung 212
5.5.4 Beitrag zur Dokumentation 215
E Neukonzeption der Steuerung wirtschaftlicher Aktivitäten von
Kommunen - Vorschlag einer integrierten sach- und formal-
zielbezogenen, wettbewerbsaktivierten Steuerung 217
1 Überblick über die Neukonzeption der Steuerung wirtschaftlicher
Aktivitäten 217
2 Die Integration der wirtschaftlichen Aktivitäten in die kommunale
Zielhierarchie 220
2.1 Regelung der Zuständigkeiten für die Entwicklung des Leistungs¬
programms 220
2.2 Kommunale Hierarchie und Kontraktmanagement 223
XVI
3 Die Vergabe des kommunalen Leistungsprogramms 224
3.1 Überblick über die unterschiedlichen Vergabewege 224
3.2 Anbieterwettbewerb im Rahmen des Market-Testing 225
3.3 Direkte Beauftragung von kommunalen Einheiten 229
4 Kommunalinterne Leistungserstellung . . 231
4.1 Zielbilder für die kommunalen Betriebe 231
4.2 Ausbau von Controlling-Instrumenten 234
4.2.1 Controlling-Instrumente für die unmittelbare Kommunal¬
verwaltung 235
4.2.2 Controlling-Instrumente für die mittelbare Kommunal¬
verwaltung 239
4.3 Aktivierung von und durch Wettbewerb 240
5 Aufbau eines Berichtswesens im Rahmen der Neukonzeption der
Steuerung wirtschaftlicher Aktivitäten 242
5.1 Begriff des Berichtswesens 242
5.2 Aufgaben einer kommunalen Berichterstattung über die wirtschaft¬
lichen Aktivitäten 243
5.3 Ausgestaltung einer Berichterstattung über die wirtschaftlichen
Aktivitäten 247
6 Prüfung der wirtschaftlichen Aktivitäten 250
6.1 Notwendigkeit einer Prüfung 250
6.2 Darstellung und Beurteilung des gegenwärtigen Stands der
kommunalen Prüfungen 251
6.3 Vorschlag eines erweiterten kommunalen Prüfungswesens 253
F Schlussbetrachtung 256
Literaturverzeichnis 260
Anhang 286
Rechtsquellenverzeichnis 289
XVII
Abbildungsverzeichnis
Abb. 1 Aufbau der Untersuchung 3
Abb. 2 Übersicht über die Organisationsformen der wirtschaftlichen
Aktivitäten 13
Abb. 3 Wirtschaftliche Aktivitäten von Kommunen und Privati¬
sierung 36
Abb. 4 Zielableitung aus dem Gemeinwohl 41
Abb. 5 Zusammenhänge zur Sachzielerreichung 46
Abb. 6 Konkretisierung des öffentlichen Zwecks 47
Abb. 7 Erstellung von Dienstleistungen 60
Abb. 8 Überblick über die Anforderungen an die Steuerung der
wirtschaftlichen Aktivitäten 64
Abb. 9 Funktionen von Indikatoren 67
Abb. 10 Überblick über die Vorstellung von Steuerungselementen in
Kapitel D 77
Abb. 11 Rechnungsverbund der drei Teilrechnungen des Ressourcen¬
verbrauchskonzepts 89
Abb. 12 Das kameralistische Konto 93
Abb. 13 Zwecke der Kostenrechnung 102
Abb. 14 Aufbau der Kostenrechnung 104
Abb. 15 Systeme der Kostenrechnung 110
Abb. 16 Darstellung der Prozesshierarchie 113
Abb. 17 Die kommunale Jahresrechnung 123
Abb. 18 Rechnungslegungsinstrumente nach HGB 124
Abb. 19 Instrumente der Produktsteuerung 133
Abb. 20 Ausgestaltung eines Kontrakts 147
Abb. 21 Zielbild im Rahmen des Beteiligungscontrolling 159
Abb. 22 Auftraggeber- und Auftragnehmer-Bereiche in der Kommune ... 171
Abb. 23 Unterschiedliche Wettbewerbsformen 173
Abb. 24 Benchmarkingmatrix 184
Abb. 25 Ausgestaltung kommunaler Quasi-Märkte 189
Abb. 26 Make-or-buy-Entscheidung im kommunalen Bereich 196
Abb. 27 Ausprägungsformen des Market-Testing 202
Abb. 28 Contracting-Out und Outsourcing in der Kommune 205
xvin
Abb. 29 Wettbewerbsintensität 213
Abb. 30 Überblick über die Neukonzeption der Steuerung
wirtschaftlicher Aktivitäten 219
Abb. 31 Ableitung des Leistungsprogramms aus der kommunalen
Zielhierarchie 220
Abb. 32 Vergabewege beim Anbieterwettbewerb 228
Abb. 33 Einordnung der Zielbilder in das kommunale
Steuerungssystem 232
Abb. 34 Kompetenzen für die Festlegung der Vorgaben im Zielbild 233
Abb. 35 Zusammenhänge zwischen den Steuerungsinstrumenten 236
Abb. 36 Informationsinhalte des kommunalen Berichtswesens 245
Abb. 37 Ausgestaltung der Berichterstattung über die wirtschaftlichen
Aktivitäten 248
XIX
Anhangsverzeichnis
Anhang 1 Ergebnisrechnung 286
Anhang 2 Finanzrechnung 287
Anhang 3 Vermögensrechnung 288
XX
|
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| author | Kulosa, Marco |
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| discipline | Wirtschaftswissenschaften |
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