Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge: zum Wandel der Dogmatik des Öffentlichen Rechts am Beispiel des Konzepts der nachhaltigen Entwicklung im Umweltrecht
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Vorwort.............................................................
§ 1 Einleitung..................................................... l
A. Wandel des Verwaltungsrechts............................. l
I.
II.
B. Nachhaltige Entwicklung als Leitproblem................. 15
I.
II.
III.
Entwicklung........................................... 26
C. Untersuchungsgegenstand und Untersuchungsrahmen___ 32
I.
II.
III.
Erster Teil
Staatliche Verantwortung für Zukunft und Entwicklung
§ 2 Staatsaufgabe Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge.......... 42
A. Veränderte Perspektiven der Staatstätigkeit................ 44
I.
langfristigen Fortschrittsfolgen.......................... 45
II.
Ungewißheit........................................... 47
VIII
III.
und entgrenzten Lebenssachverhalten.................... 49
IV.
zu Prävention und Vorsorge............................. 50
V.
der natürlichen Lebensgrundlagen....................... 52
VI.
zum Umweltstaat....................................... 54
VII.
der zukünftigen Entwicklung............................ 55
B. Ausprägung der Staatsaufgabe Zukunfts¬
und Entwicklungsvorsorge................................ 57
I.
grundlagen ............................................. 58
1. Begründungsstränge einer staatlichen Verantwortung
für die natürlichen Lebensgrundlagen.................... 58
2. Anthropozentrik versus Ökozentrik als Grundlage
langfristigen Umweltschutzes........................... 64
3. Diskussion um Eigenrechte der Natur.................... 66
4. Langfristiger Umweltschutz als genuine Aufgabe
des modernen Staates.................................. 68
II.
1. Neue Dimension der Langzeitfolgen..................... 71
2. Begründungen einer staatlichen Langzeitverantwortung..... 72
3. Postulat intergenerationeller Gerechtigkeit................ 79
III.
und Entwicklungsvorsorge.............................. 82
C. Langfristige Zukunftsvorsorge und Demokratie........... 85
I.
II.
Entwicklungsvorsorge.................................. 87
1. Institutionen der Langzeitverantwortung................. 87
2. Strukturelle Probleme institutioneller Lösungsvorschläge.... 89
3. Berücksichtigung von Nachweltinteressen im
Entscheidungsprozeß.................................. 92
D. Klassische Lösungsstrategien des Staates angesichts neuer
Herausforderungen........................................ 94
Inhaltsverzeichnis
I.
II.
III.
notwendigkeit und Vollzugsproblematik................. 99
§ 3 Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge im Verfassungsrecht.. 102
A. Zukunfts orientierte Änderungen und Änderungs¬
tendenzen im Verfassungsrecht........................... 102
I.
beeinträchtigungen .................................... 102
1. Herausnahme umweltbelastenden Handelns aus dem
Schutzbereich der Freiheitsrechte....................... 103
a) Immanente Schranken der Freiheitsrechte............. 104
b) Einschränkung des Gewährleistungsgehalts............ 105
2. Problematik der Vorgehensweise........................ 106
3. Gesetzliche Erlaubnis der Grundrechtsbetätigung......... 108
II.
im System der Grundrechte___........................ 109
1. Grundrecht auf Schutz der Umwelt.................. 110
2. Abwehrrechtliche Dimension der Grundrechte........ 110
3. Schutzpflichtdimension............................. 112
III.
IV.
B. Entwicklung des Verfassungsstaats zum ökologischen
Verfassungsstaat.......................................... 123
I.
II.
§ 4 Neuorientierung des Verwaltungsrechts ..................... 129
A. Traditioneller Zukunftsbezug des Verwaltungsrechts..... 129
I.
II.
durch veränderte Rahmenbedingungen.................. 131
III.
im Umwelt- und Planungsrecht......................... 132
X
B. Gesteigerter Ausgriff des Verwaltungsrechts auf Zukunft
und Entwicklung......................................... 134
I.
und Änderungstendenzen im Verwaltungsrecht.......... 134
1. Dynamisierung der rechtlichen Anforderungen
und Instrumente..................................... 135
2. Offenheit für Revision und Anpassung.................. 136
3. Experimentelle Gesetzgebung......................... 137
4. Folgenorientierung und Folgenmanagement............. 138
5. Kontroll- und Stoffstrommanagement.................. 142
6. Risikoforschung und Erzeugung von Risikowissen....... 145
7. Alternativen- und Verträglichkeitsprüfungen............. 148
8. Bedarfs- und Vertretbarkeitsprüfungen.................. 151
9. Tendenz zu medienübergreifenden und gesamthaften
Ansätzen........................................... 154
10. Verlagerung von konditionalen zu finalen Regelungs¬
elementen .......................................... 157
11. Renaissance planerischer Elemente..................... 160
12. Ausweitung administrativer Spielräume................. 164
13. Wachsende Bedeutung der Abwägung.................. 167
14. Partielles Aufleben des Bewirtschaftungsgedankens....... 170
15. Änderungen im Verhältnis von materiellrechtlichen
und prozeduralen Anforderungen...................... 173
16. Kooperation und Verantwortungsteilung
bei verbleibender Gewährleistungsverantwortung des Staates 176
17. Stärkung von Umweltbelangen im Verwaltungsprozeß .... 179
II.
1. Risikobezogene Aspekte der Vorsorge.................. 186
2. Ressourcenbezogene Dimension der Vorsorge............ 188
3. Verhältnis von Risiko- und Ressourcenvorsorge.......... 189
III.
1. Emissionsbegrenzung und Umweltqualitätsziele.......... 191
2. Kombination beider Modelle.......................... 193
3. Auswirkungen auf die Grenzen prospektiven
Umweltschutzes im Einzelfall......................... 194
C. Neue Regelungsfelder zwischen Einzelfallanwendung
und abstrakter Norm als Grundproblematik prospektiven
Verwaltungshandelns..................................... 197
§ 5 Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge im europäischen
Gemeinschaftsrecht.......................................... 199
Inhaltsverzeichnis
A.
B. Elemente der Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge...... 202
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
§ 6 Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge im Völkerrecht....... 217
A. Wachsender Umfang und steigende Bedeutung
des Umweltvölkerrechts.................................. 217
B. Elemente der Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge
im Völkerrecht............................................ 220
I.
II. Common Heritage
1.
2.
III.
IV.
1. Reichweite des Vorsorgeprinzips im Völkerrecht.......... 229
2. Vorsorgeprinzip und freier Welthandel.................. 231
V.
Querschnittsthema.................................... 233
1. Umweltschutz als Bestandteil anderer Politikbereiche...... 233
2. Umweltschutz und Handel............................ 234
§ 7 Zwischenfazit: Wachsende Ökologisierung
und Futurisierung rechtlicher Räume........................ 238
XII
Zweiter Teil
Das Nachhaltigkeitskonzept als Ausprägung
der staatlichen Verantwortung für Zukunft und Entwicklung
§ 8 Entwicklungsgeschichte und normative Ausprägungen
des Nachhaltigkeitskonzepts................................. 242
A. Allgemeine Entfaltung des Nachhaltigkeitskonzepts...... 242
I.
Vorklärungen......................................... 243
II.
1. Ausprägung des Konzepts der nachhaltigen Entwicklung
im Brundtland-Bericht................................ 248
2. Internationale Anerkennung durch die Konferenz von Rio.. 251
3. Folgewirkungen und Folgeprozeß...................... 253
III.
1. Managementregeln einer nachhaltigen Entwicklung........ 259
2. Einordnung einer zusätzlichen risikobezogenen
Managementregel.................................... 261
IV.
B. Normative Ausprägungen des Nachhaltigkeitskonzepts .. 264
I.
1. Völkerrechtliche Konkretisierungen des Nachhaltigkeits¬
konzepts............................................ 265
a) Rechtlich unverbindliche Instrumente................ 267
b) Völkerrechtliche Übereinkommen.................... 271
c) Institutionelle Absicherungen ....................... 274
2. Stellenwert des Nachhaltigkeitskonzepts im Völkerrecht ... 276
II.
Gemeinschaftsrecht.................................... 282
1. Konkretisierungen des Nachhaltigkeitskonzepts
im europäischen Gemeinschaftsrecht.................... 283
a) Programmatische Grundausrichtung.................. 284
b) Primärrechtliche Regelungen........................ 287
c) Sekundärrechtliche Ebene........................... 292
2. Stellenwert des Konzepts der nachhaltigen Entwicklung
im Gemeinschaftsrecht................................ 294
III.
im deutschen Verfassungsrecht......................... 295
Inhaltsverzeichnis
C. Gemeinsame Inhalte und Strategien der nachhaltigen
Entwicklung.............................................. 302
9 Konkretisierung des Nachhaltigkeitskonzepts............... 303
A. Nachhaltige Entwicklung als Rechtsproblem............. 305
B. Abgrenzung des Nachhaltigkeitskonzepts
von verwandten Ansätzen................................ 306
I.
1. Abgrenzung von Planung und Nachhaltigkeitskonzept..... 307
2. Lernen aus der Planungsdiskussion..................... 310
II.
1. Besonderheiten des Vorsorgeprinzips.................... 313
2. Abgrenzung von Vorsorgegrundsatz und Nachhaltig¬
keitskonzept ___.................................... 314
III.
1. Grundkonzept der Umweltverträglichkeitsprüfung........ 319
2. Abgrenzung vom Nachhaltigkeitskonzept................ 321
IV.
1. Grundkonzepte integrativen Umweltschutzes ............ 324
2. Abgrenzung von Nachhaltigkeitskonzept
und integrativem Umweltschutz........................ 326
C. Kernelemente des Nachhaltigkeitskonzepts............... 328
I.
II.
1. Notwendiger Ressourcenbezug......................... 332
2. Managementregeln der Nachhaltigkeit und Maßstabs¬
problematik ......................................... 333
3. Ressourcenverfügbarkeit zwischen schwacher
und starker Nachhaltigkeit............................. 336
III.
1. Verbreitete Annahme eines Drei-Säulen Konzepts......... 339
2. Grenzen der Mehrdimensionalität...................... 340
a) Normative Ausprägung der Dreidimensionalität........ 341
b) Entstehungsgeschichtliche und konzeptuelle Grundlagen 344
c) Maßgebender Bezugspunkt des Konzepts ............. 347
IV.
1. Notwendigkeit konkretisierender Zielvorgaben........... 349
XIV
2. Zielorientierung zwischen direkter Verhaltens¬
und gesellschaftlicher Selbststeuerung................... 352
3. Festlegung von Nachhaltigkeitszielen ................... 354
a) Normativ-wertende Festlegung...................... 354
b) Verfügbarkeit von Daten und Indikatoren
als Grundvoraussetzung............................ 357
4. Zielbindung......................................... 358
5. Zielvorgaben und Nutzungs- oder Verteilungsregime...... 358
V.
1. Konzepterfordernis im ressourcenbezogenen Umweltrecht . 361
2. Nachhaltige Entwicklung und Entwicklungskonzept...... 362
3. Ausformung in Programmen und Plänen................. 364
VI.
1. Querschnittscharakter des Nachhaltigkeitskonzepts....... 366
2. Problematik der Sachbereichsvemetzung
und Operationalisierung.............................. 367
VII.
1. Aufgaben- und Verantwortungsteilung zwischen Staat
und Gesellschaft..................................... 370
2. Bildung und Begünstigung von Netzwerken.............. 372
3. Grundsatz gemeinsamer aber geteilter Staatenverantwortung 373
VIII.
IX.
§ 10 Übersetzung des Nachhaltigkeitskonzepts in rechtliche
Zielsysteme.................................................. 377
A. Strukturelle Voraussetzungen und Rahmenbedingungen.. 378
I.
in einer pluralisierten Verwaltung....................... 379
II.
III.
IV.
der Mehrebenenkoordination........................... 384
B. Notwendigkeit der Ausformung abgestufter
Ziel- und Planungssysteme............................... 386
I.
und Planungsebenen................................... 387
1. Überwindung rechtlicher Distanzen durch gestufte Ziel-
und Maßnahmenprogramme........................... 387
Inhaltsverzeichnis
2. Voraussetzungen und Rahmenbedingungen
eines gestuften Nachhaltigkeitskonzepts................. 392
II.
III.
systeme für die Verwaltungsstruktur.................... 396
C. Verknüpfung und Verbindlichkeit der Ziel-
und Planungssysteme..................................... 399
I.
und Planungsebenen................................... 399
1. Herstellung von Zusammenhängen und Bindungswirkung.. 400
2. Nachhaltigkeitskonzept und vorrangbeanspruchende
Rahmenplanung...................................... 400
II.
1. Tendenzielle Relativierung von Innen- und Außenrecht___ 402
2. Verknüpfungen von Zielprogrammierung und Einzel¬
fallentscheidung...................................... 403
Dritter Teil
Ausformungen des Nachhaltigkeitskonzepts
im Umwelt- und Planungsrecht
§ 11 Bausteine einer Dogmatik der nachhaltigen
Entwicklung im Umwelt- und Planungsrecht................ 408
A. Ausprägungen im deutschen Umwelt- und Planungsrecht 408
I.
postulats.............................................. 409
1. Bodenschutzrecht und nachhaltige Entwicklung.......... 409
2. Nachhaltigkeitsregelungen im Naturschutz-
und Landschaftspflegerecht............................ 413
3. Weitere umweltspezifische Nachhaltigkeitsregelungen..... 418
II.
1. Nachhaltige Raumentwicklung als Leitbild
der Raumordnung.................................... 421
2. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung................. 424
3. Bodenschutzklauseln und Eingriffsausgleichsregelungen-----427
III.
XVI
B. Bausteine einer Nachhaltigkeitsdogmatik
im Umweltrecht.......................................... 431
I.
Umweltziele.......................................... 432
1. Differenzierung nach Problemen und Sachbereichen....... 432
2. Rechtliche Festsetzung und rechtlicher Rahmen........... 434
a) Verfahrensrechtliche Anforderungen.................. 435
b) Umsetzung internationaler und gemeinschaftsrechtlicher
Zielvorgaben...................................... 436
c) Rechtsschutz und Maßstab der rechtlichen Überprüfung. 438
II.
1. Aufwertung ressourcenspezifischer (Umwelt-)Fachplanungen 441
2. Einordnung der Ressourcenplanung in die gesamte
Planungslandschaft................................... 445
3. Abwägungsresistente Ressourcenplanung................ 448
4. Nationaler Umweltplan............................... 449
III.
IV.
§ 12 Das Gewässerschutzrecht als Referenzmodell
für die Ausprägung des Nachhaltigkeitskonzepts
im Umweltrecht............................................. 454
A. Rahmenbedingungen und Grundansatz
der Wasserrahmenrichtlinie............................... 455
B. Wasserrahmenrichtlinie und Nachhaltigkeitskonzept..... 458
I.
1. Ausrichtung des Gewässerschutzes auf langfristige
Ressourcenverfügbarkeit.............................. 459
2. Gestufte Zielvorgaben und Zielkonkretisierungen......... 459
3. Anknüpfung an natürliche Ressourceneinheiten........... 462
a) Ausrichtung an Flußgebietseinheiten ................. 462
b) Folgen für die Verwaltungsstruktur................... 463
4. Maßnahmenprogramme und Bewirtschaftungspläne....... 465
5. Umsetzung und Instrumentenkombination............... 466
a) Wassernutzungs gebühren........................... 467
b) Kombinierter Ansatz von Emissionsbegrenzung
und Umweltqualitätsnormen........................ 467
6. Beteiligung der Öffentlichkeit.......................... 469
7. Kontinuierliche Ergebniskontrolle und Berichtspflichten ... 470
Inhaltsverzeichnis
II.
konzepts.............................................. 471
C. Folgewirkungen für das deutsche Gewässerschutzrecht .. 471
I.
1. Qualitätsorientierung im bisherigen Gewässerschutzrecht .. 474
a) Immissionsstrategien im Wasserhaushaltsgesetz ........ 475
b) Qualitätsorientierung im Vollzug..................... 477
2. Bedeutung internationaler Flußgebietsregime
für eine zielbezogene Strategie.......................... 479
II.
rahmenrichtlinie ....................................... 481
1. Umsetzung der Zielvorgaben........................... 482
2. Bewirtschaftungspläne und Maßnahmenprogramme....... 484
3. Organisatorische Maßnahmen.......................... 485
D. Nachhaltiger Gewässerschutz zwischen Anspruch
und Vollzugsfähigkeit..................................... 486
Vierter Teil
Perspektiven des Nachhaltigkeitskonzepts
als regulatives Steuerungsmodell
§ 13 Leistungsfähigkeit und Grenzen des Nachhaltigkeits¬
konzepts als regulatives Steuerungskonzept.................. 490
A. Nachhaltigkeitskonzept und verwaltungs¬
theoretische Reformdiskussion........................... 490
I.
1. New Public Management.............................. 492
2. Ökonomisierung..................................... 495
3. Prozeduralisierung................................... 498
4. Kooperationalisierung................................ 502
5. Privatisierung und gesellschaftliche Selbstregulierung...... 506
6. Dezentralisierung und Deregulierung.................... 507
7. Effizienz............................................ 510
II.
diskussion ............................................ 512
XVIII
1. Verrechtlichung und dogmatische Ausformung
zielbezogener Strategien............................... 512
2. Aufwertung materiell-imperativer Verwaltungsrechts¬
strukturen .......................................... 515
3. Partielle Reformalisierung............................. 516
4. Neue Stufe der Internationalisierung.................... 517
5. Revitalisierung und Internationalisierung der Gemein¬
wohldiskussion ...................................... 519
B. Potential des Nachhaltigkeitskonzepts als regulatives
Steuerungsmodell......................................... 523
I.
1. Rückgewinnung materieller Steuerungskraft
bei gleichzeitiger Flexibilisierung....................... 524
2. Reduzierung der Rechtfertigungslast für langfristig
ressourcenschützende Regelungen...................... 524
3. Langfristige Folgenorientierung........................ 525
4. Rechtfertigungsbedürftigkeit der Ressourcenbeanspruchung 526
5. Verbesserung der Motivationslage....................... 527
6. Akzeptanzsicherung.................................. 528
II.
1. Mangelnde rechtliche Handhabbarkeit................... 529
2. Gefahr der Verschleierung zugrundeliegender Konflikte .... 530
3. Ausschöpfung der Belastungsgrenzen und Entwertung
von Vorsorgestrategien................................ 531
4. Langfristige Gestaltbarkeit der Zukunft als Prämisse....... 531
5. Zurückdrängung individueller Freiheiten................ 532
§ 14 Fazit und Ausblick........................................... 533
Literaturverzeichnis................................................. 537
Register............................................................. 611
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