Haushaltskonsolidierung durch Ausgabekürzungen: Restriktionen und Strategien
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Frankfurt am Main [u.a.]
Lang
2002
|
| Schriftenreihe: | Hohenheimer volkswirtschaftliche Schriften
42 |
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| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | XX, 447 S. Ill., graph. Darst. |
| ISBN: | 3631390750 |
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Inhaltsverzeichnis
Vorwort v
Danksagungen vii
Inhaltsübersicht viii
Abbildungen xvii
Abkürzungen xx
1. Kapitel: Einführung
I. Ausgabekürzungen als aktuelle Problemstellung
1. Der kurzfristige Aspekt: Ausgabekürzungen zur Bewältigung
fiskalischer Streßsituationen 1
2. Der langfristige Aspekt: Ausgabekürzungen zur nachhaltigen
Gesundung der Staatsfinanzen 4
3. Bisherige Arbeiten zur Haushaltskonsolidierung 8
4. Ziele der Arbeit 9
//. Die methodischen Fundamente
1. Die methodische Grundlage: positiver Ansatz 10
a) Normative und positive Beiträge zum Budgetprozeß 10
b) Die Neue Politische Ökonomie als positiver Beitrag 12
c) Zur Motivation der Beteiligten 15
2. Die analytische Grundlage: institutioneller Ansatz 19
///. Die deflatorischen Grundlagen
1. Der Begriffsapparat 20
2. Begriffsdefinitionen einer fiskalischen Streßsituation 22
a) Der Begriff fiscal stress in der Literatur 22
b) fiscal stress als absoluter Einnahmeverfall 23
c) fiscal stress als relative Divergenz beider Budgetseiten 23
d) fiscal stress als aktiver Haushaltsausgleich 25
e) fiscal stress als Zwang zu aktivem Haushaltsausgleich 26
3. Ursachen und Auslöser einer fiskalischen Streßsituation 29
a) Ursachen auf der Seite der Budgeteinnahmen 29
b) Ursachen auf der Seite der Budgetausgaben 30
c) Ursachen im Gesamthaushalt 33
d) Einnahmeverfall als Auslöser fiskalischer Streßsituationen 34
4. Indikatoren einer fiskalischen Streßsituation 35
a) Mehrdimensionale Indikatorengruppen 35
b) Zweidimensionale Verhältnisgrößen 36
c) Eindimensionale Singularmaße 37
TV. Zum weiteren Vorgehen 39
V. Zusammenfassende Thesen zum 1. Kapitel 42
Erster Hauptteil: Die Milderung der Budgetexpansion als
langfristiger Aspekt
2. Kapitel: Die budgetrelevanten Entscheidungsstrukturen in Legislative
und Bürokratie
/. Die budgetrelevanten Entscheidungsstrukturen in der Legislative
1. Die Problematik kollektiver Wahlhandlungen unter Mehrheitsregel.. 43
a) Das Problem der Entscheidungsstabilität 43
b) Das Problem der Koalitionsstabilität 50
c) Das Kostenproblem beim Stimmentausch 53
d) Gestaltungsoptionen für einen legislativen Stimmenmarkt 54
e) Zusammenfassung: Funktionsfähigkeit legislativer
Stimmenmärkte 55
2. Das Ausschußsystem als legislative Organisationsform 56
a) Verhandlungsprozeß durch institutionalisierten Stimmentausch .. 56
b) Verhandlungsinstrumente als Zugriffsrechte auf den
Alternativenraum 57
c) Institutionelle Zuordnung von Agendarechten: Die
Parlamentsausschüsse 68
d) Personelle Zuordnung der Agendarechte:
Interessenkonzentration 70
e) Zusammenfassung: Funktionsweise legislativer
Ausschußsysteme 74
3. Die Strukturpolarität zwischen Haushalts- und Fachausschuß 76
a) Die haushaltsrelevanten Ausschußstrukturen 76
b) Die institutionelle Diagnose: Struktuipolarität 77
aa) Der Haushaltsausschuß (House Appropriations Committee)... 11
bb) Die Fachausschüsse (AuthorizingILegislative Committees).... 79
//. Die budgetrelevanten Entscheidungsstrukturen in der Bürokratie
1. Legislative Delegation als konstitutive Strukturentscheidung 80
a) Generelle Delegationsimpulse 80
b) Aspekte der Relationsstrukturierung 83
2. Der Relationscharakter zwischen Finanzministerium und
Fachressorts 86
a) Die theoretische Idealrelation: Subordination 86
xi
aa) Der Delegationsimpuls für das Finanzressort:
Abwälzung von Verantwortung 86
bb) Das bereitgestellte Gut: Haushaltsausgleich 87
cc) Eine funktionale Begründung finanzministeiieller
Vetorechte 88
b) Der Delegationsimpuls zugunsten der Fachressorts: Bedienung
spezieller Interessengruppen 90
c) Der reale Kontrapunkt: Gleichrangigkeit 92
aa) Der Prozeßcharakter 92
bb) Der Interaktionscharakter 94
cc) Das Gesamtergebnis: Gleichrangigkeit zwischen Finanz¬
ministerium und Fachressorts 98
3. Die institutionelle Diagnose: Strukturpolarität 99
a) Die Nutzenfunktion der Fachressorts 99
b) Die Nutzenfunktion des Finanzministeriums 101
c) Das Spannungsverhältnis zwischen Finanzministerium und
Fachressorts 104
4. Ergebnis 106
///. Zusammenfassende Thesen zum 2. Kapitel 107
3. Kapitel: Der Expansionsdruck als Resultat der Entscheidungsstrukturen
/. Das common-pool Problem bei Budgetentscheidungen
1. Die generelle Problematik 109
2. Der grundlegende Aspekt: Teilkostenkalkül 114
a) Das technokratische Argument: Kostenzuordnungsgrad
in der Verwaltung 114
b) Das distributive Argument: pork-barrel-politics in der
Legislative 115
3. Der strategische Aspekt: Wetüauf um Einnahmeanteile 118
4. Der strukturelle Aspekt: Nutzerzahl und Fragmentierungsgrad 120
5. Die notwendige Absicherung einer Budgetexpansion 124
a) In der Verwaltung: verbesserte Verhandlungsposition 124
b) In der Legislative: steigende Anspruchssicherheit 124
6. Veränderungen der Strukturgewichte 126
a) Dezentralisierung der Bewilligungsrechte 126
b) Schwächung der Bewilligungsinstanzen 129
//. Ansatzpunkte zur Lösung der common pool-Problematik in Legislative
und Verwaltung
1. Grundsätzliche Ansatzpunkte zur Lösung der common pool-
Problematik , 132
J
xii *
2. Ansatzpunkte in der Legislative 134
3. Ansatzpunkte in der Verwaltung 139
a) Die Kürzungsbemühungen des Finanzressorts
als genereller Lösungsansatz 139
b) Der Relationscharakter als Determinante des
Kürzungserfolges 148
c) Die Informationsverteilung als Ergebnisdeterminante der
Verhandlungslösung 151
d) Der Exekutivkonsens als Ergebnisdeterminante der
Subordinationsbeziehung 159
e) Ergebnis 162
///. Zusammenfassende Thesen zum 3. Kapitel 164
Zweiter Hauptteil: Die Überwindung akuter fiskalischer Streßsituationen
als kurzfristiger Aspekt
4. Kapitel: Dilemmata bei einer ausgabeseitigen Haushaltskonsolidierung
/. Empirische Erfahrungen mit einer ausgabeseitigen Haushalts¬
konsolidierung
1. Dilemmasituationen bei Ausgabekürzungen 167
a) In der Verwaltung: Sabotage 167
b) In der Legislative: Problemverschärfung durch Stimmentausch 168
2. Zunahme und Verschärfung von Restriktionen 169
a) Restriktionen des Globalhaushaltes 169
b) Restriktionen im Mittelwettbewerb 170
3. Zunahme und Verschärfung der Zentralisierung 172
a) Zentralisierung in der Verwaltung 172
b) Zentralisierung durch legislative und externe Sondergremien... 176
c) Zentralisierung im Haushaltsprozeß 177
4. Einzelaspekte der Bewältigungsreaktionen 178
a) Die generelle Reaktion: Delegation per Paketbeschluß 178
b) Der Modus der Lastverteilung in der Verwaltung 180
5. Ergebnis: verschobene Strukturgewichte 183
//. Theoretische Analyse der kollektiven Dilemmata
1. Das statische Problem: Schaffung einer Kürzungskoalition 185
a) Das Grundmodell: Ein echtes Gefangenendilemma 185
b) Verschärfungen der statischen Problematik 187
2. Das dynamische Problem: Stabilisierung der Kürzungskoalition... 190
3. Die doppelten Dilemmata in Bürokratie und Legislative 191
xiii
a) Das statische Dilemma in der Bürokratie 191
b) Das dynamisches Dilemma in der Bürokratie 197
c) Das statische Dilemma in der Legislative 197
d) Das dynamisches Dilemma in der Legislative 201
4. Problemlösung durch Delegation 203
a) Bedeutung der Parteiführer und Rolle der politischen Parteien. 203
b) Sondergremien als generelles Delegationsziel 203
c) Der Finanzminister als Delegationsziel 208
d) Dezentrale Verwaltungseinheiten als Delegationsziel 210
5. Ergebnis: Theoretische Erklärungen des Bewältigungsverhaltens. 213
///. Zusammenfassende Thesen zum 4. Kapitel 219
5. Kapitel: Reaktionssequenzen in fiskalischen Streßsituationen
/. Empirische Erfahrungen mit Reaktionssequenzen beifiscal stress
1. Die generelle Abfolge der Anpassungsreaktionen 221
2. Veränderungen der Reaktionsschwerpunkte im Phasenablauf 224
3. Konfliktvermeidung als Handlungsmaxime 225
4. Reaktionsvielfalt als Erklärungsproblem 228
5. Einflußfaktoren auf die Reaktionsabfolge 230
a) Externe Einflußfaktoren 230
b) Interne Einflußfaktoren 233
6. Ergebnis 235
//. Theoretische Erklärungsansätze
1. Erklärungen für den Sequenzfortgang 236
a) Sequenzfortgang als Folge des Einnahmeausfalls
(Schick-These) 236
b) Sequenzfortgang als Folge sinkender Konsolidierungserträge
(J0rgensen-These) 239
2. Das Strukturgefüge als Einflußfaktor 243
3. Die Budgetregeln als Einflußfaktor 246
4. Die föderale Ebene als Einflußfaktor 248
5. Das Entscheidungskalkül im Modell 250
///. Zusammenfassende Thesen zum 5. Kapitel 259
¦I
xiv ¦
6. Kapitel: Restriktionen der Ausgabenvariation
/. Empirische Untersuchungen zur Budgetflexibilität in der Literatur
1. Resultierende Budgetveränderangen in fiskalischen
Streßsituationen 261
2. Generelle Untersuchungen zur Budgetflexibilität 267
a) Methodisches Vorgehen 267
b) Resultate verschiedener Studien 269
c) Offene Fragen 271
3. Theoretische Ansätze zur Erfassung der Budgetflexibilität 272
a) Eine Systematik von Budgetrestriktionen 272
b) Restriktionen außerhalb der politischen Arena 272
c) Restriktionen innerhalb der politischen Arena 274
//. Interessengruppen und rent seeking
1. Der Impuls: Distributive Privilegien durch politische
Vermittlung 277
2. Das Problem: Doppelte Bedrohung von Umverteilungsvorteilen... 280
3. Lösungsansätze zur Problematik glaubwürdiger Bindungen 284
a) Die legislative Organisation zur Lösung des
Implementierungsproblems 284
b) Die Manipulation von Kürzungskosten zur zeitlichen
Absicherung 285
c) Die Sicherungsform von Distributionsvorteilen 288
4. Implikationen: Kontrollverluste der Budgetausgaben 292
a) Der statische Aspekt: eingeschränkte Budgetflexibilität 292
aa) Der Wettbewerb um Eigentumsrechte an Budgetausgaben. 292
bb) Sequenzerklärung einer Haushaltskonsolidierung durch
Ausgabenkürzungen 293
cc) Neuere Budgettechniken als Gegenmittel? 294
b) Der dynamische Aspekt: abnehmende Budgetflexibilität 296
aa) Zunehmende Sklerotisierung öffentlicher Haushalte 296
bb) Keynesianische Stabilisierung und rent seeking 297
5. Ergebnis 298
///. Zusammenfassende Thesen zum 6. Kapitel 300
XV
Schlußteil
7. Kapitel: Theoretische Erfolgsbedingungen und empirische Illustrationen
/. Erfolgsbedingungen einer ausgabeseitigen Haushaltskonsolidierung
1. Langfristig-strukturelle und kurzfristig-prozessuale
Zentralisierung 301
2. Die Lösung des langfristigen Problems: Strukturelle
Zentralisierung 302
a) Die Grundüberlegung 302
b) Stärkung der Wächter in der Legislative 303
c) Stärkung der Wächter in der Exekutive 307
d) Kosteninternalisierung durch den Haushaltsprozeß 309
e) Gesamtergebnis zur strukturellen Zentralisierung 315
3. Die Lösung des kurzfristigen Problems: prozessuale
Zentralisierung 316
a) Die Grundüberlegung 316
b) Legislativ-externer Anstoß durch den Finanzminister 317
c) Exekutivkonsens zur Lösung des statischen Dilemmas in
der Bürokratie 318
d) Das Einbringen der Kürzungsvorlage: glaubwürdige
Drohoption 319
e) Der Inhalt der Kürzungsvorlage: Paketlösungen und
Mehrjährigkeit 320
f) Das legislative Delegationsziel: Sondergremien und
Parteiführungen 322
g) Unterstützung durch das Rechnungswesen 325
h) Sonderfall: strategische Nutzung des Zeitdruckes 325
i) Sieben goldene Erfolgsbedingungen: Ein skizzierter
Idealprozeß 326
//. Zwei empirische Illustrationen der theoretischen Erfolgskriterien
1. Exekutiv dominierter Budgetprozeß: Die Haushaltskonsolidierung
der Stadt Stuttgart 1992-1998 329
a) Ursachen der fiskalischen Streßsituation 329
b) Einnahmeausfälle als Auslöser der fiskalischen
Streßsituation 332
c) Die Salden des Verwaltungshaushaltes als Indiz für
fiscalstress 336
d) Die Dynamik der fiskalischen Streßsituation: Der
Phasenfortgang 339
e) Phasenabfolge und Reaktionsschema 340
f) Lösung der Problematik in der Bürokratie 346
g) Lösung der Problematik in der Legislative 347
I
xvi {
h) Gekürzte Ausgabekategorien 348
i) Gesamtergebnis 357
2. Legislativ dominierter Budgetprozeß: Budgetoperationen unter
Reagan (1981/82) 358
a) Das politische Umfeld zu Beginn der Präsidentschaft Reagan. 358
b) Problemlösung in der Exekutive 360
c) Problemlösung in der Legislative 363
aa) Anstoß und Stellung des agenda setters 363
bb) Einsatz von Paketlösungen 364
cc) Die Rolle kleiner Gruppen, der Parteiführer und der
Parteidisziplin 366
dd) Die prozessuale Vorgehensweise in der Legislative 367
ee) Die Umgehung der iron triangles 370
d) Gesamtergebnis 372
///. Thesenzusammenfassung, Implikationen und Ausblick
1. Thesenzusammenfassung 376
2. Gegenüberstellung von distributiven und redistributiven
Budgetprozessen 379
3. Determinanten des Dilemmaproblems 380
4. Einige Implikationen 382
5. Ausblick 384
Anhang
AI. Der Sonderweg zur Haushaltskonsolidierung im Freistaat Sachsen 387
A2. Reihung von Ausgabekategorien nach ihrer Rechtsverbindlichkeit 389
A3. Die strategische Absicherung von Umverteilungsprivilegien
(midnight regulations) 391
Literaturverzeichnis 393
xvii
Abbildungen
Kapitel 1: Einleitung
Abbildung 1.1: Abgabenbelastungen im internationalen Vergleich 7
Abbildung 1.2: Verwaltungswissenschaft und Neue Politische Ökonomie
im Vergleich 14
Abbildung 1.3: Eine Systematik von Ausgabenkürzungen 21
Abbildung 1.4: Ein Beispiel für Projektionskürzungen 21
Abbildung 1.5: fiscal stress als Folge einer relativen Divergenz 24
Abbildung 1.6: Definitionsaspekte von fiscal stress 27
Abbildung 1.7: Eine Unterscheidung fiskalischer Streßsituationen 28
Kapitel 2: Die budgetrelevanten Entscheidungsstrukturen in Legislative
und Bürokratie
Abbildung 2.1: Alternativenvielfalt bei Mehrheitsregel 46
Abbildung 2.2: Exante Vetorechte als anything-can-happen rule 58
Abbildung 2.3: Die Wirkung von expost-Vetorechten 60
Abbildung 2,4: Reversion level und Verhandlungsergebnis 62
Abbildung 2.5: Verhandlungsergebnisse bei Agendaprivilegien 65
Abbildung 2.6: Steigendes Beharrungsvermögen bei Agendaprivilegien 67
Abbildung 2.7: Die Nutzenfunktion des Finanzressorts 103
Kapitel 3: Der Expansionsdruck als Resultat der Entscheidungsstrukturen
Abbildung 3.1: Das generelle common-pool-Prdb em 113
Abbildung 3.2: ,Die Logik des kalten Büffets 119
Abbildung 3.3: Die Reaktionspräferenzen des Finanzressorts 142
Abbildung 3.4: Die Reaktionsoptionen des Finanzressorts 145
Abbildung 3.5: Vergleich von Verhandlungslösung und
Subordinationsrelation 150
Abbildung 3.6: Argumentative Dominanz der Fachressorts 152
Abbildung 3.7: Cournot-Fa statt Optionsfixierung 154
Abbildung 3.8: Unsicherheitsabschläge durch die Fachressorts 156
Kapitel 4: Dilemmata bei einer ausgabeseitigen Haushaltskonsolidierung
Abbildung 4.1: Veränderungen im Haushaltsprozeß bei fiscal stress 178
Abbildung 4.2: Das generelle Gefangenendüernma bei einer
ausgabeseitigen Haushaltskonsolidierung 186
Abbildung 4.3: Das Dilemma einer ausgabeseitigen Haushalts¬
konsolidierung in der Verwaltung 193
Abbildung 4.4: Der Übergang zum Koordinationsspiel 195
Abbildung 4.5: Das Dilemma bei Ausgabekürzungen in der Legislative 199
Abbildung 4.6: Präferenzverteilung zwischen Parlament, Ausschuß und
Sondergremium. 206
xviii
Abbildung 4.7: Der Ausschuß als Puffer bei veränderter
Präferenzverteilung 207
Abbildung 4.8: Die Erhaltung des diskretionären Budgets durch
Kostensenkungen 212
Kapitel 5: Reaktionssequenzen in fiskalischen Streßsituationen
Abbildung 5.1: Zusammenhang von Einnahmesituation und
Haushaltsprozeß 237
Abbildung 5.2: Zusammenhang von Einnahmeniveau, politischen
und administrativen Strukturen 238
Abbildung 5.3: Kosten und Erträge einer Konsolidierungsstrategie 240
Abbildung 5.4: Fortgang von Konsolidierungsstrategien 241
Abbildung 5.5: Die Kosten der politischen Sphäre 253
Abbildung 5.6: Die Kosten der fiskalischen Sphäre 254
Abbildung 5.7: Das Gesamtkostenkalkül 256
Abbildung 5.8: Variablenänderungen im Modell 257
Kapitel 6: Restriktionen der Ausgabenvariation
Abbildung 6.1: Einflußfaktoren auf die Kürzungsresistenz 266
Abbildung 6.2: Restriktionen der Ausgabenvariation 272
Abbildung 6.3: Eine Systematik von Kürzungskosten 288
Abbildung 6.4: Das Anreizsystem bei Zero Base Budgeting 295
Kapitel 7: Theoretische Erfolgsbedingungen und empirische Illustrationen
Abbildung 7.1: Veränderungen im U.S.-Haushaltsprozeß 328
Abbildung 7.2: Die langfristigen Entwicklungstendenzen im Stadthaushalt. 331
Abbildung 7.3: Die relative Belastungsintensität privater Ressourcen in
Stuttgart 332
Abbildung 7.4: Die Entwicklung der Ist-Steuereinnahmen 333
Abbildung 7.5: Die Entwicklung der Gewerbesteuer 334
Abbildung 7.6: Die langfristige Entwicklung der Steuereinnahmen 334
Abbildung 7.7: Die Einnahmenentwicklung aus dem Steuerverbund 335
Abbildung 7.8: Die Saldenentwicklung im Verwaltungshaushalt
als Indiz fürfiscal stress 336
Abbildung 7.9: Die lokalen Budgeteinnahmen im Zeitablauf 339
Abbildung 7.10: Absolute und relative Entlastungen der HHK-Pakete 342
Abbildung 7.11: Die Entwicklung der Stellenzahl im Kernhaushalt 349
Abbildung 7.12: Die Stellenzahl im städtischen Kernhaushalt im
Zeitablauf. 350
Abbildung 7.13: Die Entwicklung der Stellenzahl im Gesamthaushalt 351
Abbildung 7.14: Die Entwicklung der städtischen Personalausgaben 352
Abbildung 7.15: Die Entwicklung der Sach- und Verwaltungsausgaben 353
Abbildung 7.16: Die Entwicklung der Ausgaben für Bauinvestitionen 354
Abbildung 7.17: Die Entwicklung der Ausgaben für Sozialhilfe 355
xix
Abbildung 7.18: Die Entwicklung der Ausgaben für laufende
Zuweisungen 356
Abbildung 7.19: Die Kürzungsbeiträge ausgewählter Ausgabekategorien. .. 356
Abbildung 7.20: Ergebnisüberblick 377
Abbildung 7.21: Lösungen der Dilemmata in Legislative und Bürokratie.... 378
Abbildung 7.22: Vergleich expansiver und kontraktiver Budgetprozesse. ... 380
Abbildung 7.23: Einflußfaktoren des Dilemmaproblems 381
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