Effektive politisch-administrative Steuerung in Stadtverwaltungen: Möglichkeiten und Grenzen einer Reform
Gespeichert in:
| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Wiesbaden
Dt. Univ.-Verl.
2002
|
| Ausgabe: | 1. Aufl. |
| Schriftenreihe: | Gabler Edition Wissenschaft : Schriften zum europäischen Management
|
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis |
| Beschreibung: | XXII, 359 S. graph. Darst. |
| ISBN: | 3824476061 |
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|---|---|
| adam_text | Inhaltsübersicht IX
Inhaltsübersicht
1. Einführung 1
1.1 Herausforderungen der Praxis 1
1.2 Offene Fragen der Wissenschaft 6
1.3 Zentrale Forschungsfrage und Zielsetzung 12
1.4 Methodisches Vorgehen und Aufbau 14
1.5 Theoretische Grundlagen 17
1.6 Postulate und Raster zur Analyse von Steuerung 29
1.7 Gegenstand der Untersuchung 43
2. Analyse politisch administrativer Steuerung 61
2.1 Politik und Verwaltung als teilautonome soziale Systeme 63
2.2 Die Akteurssysteme 81
2.2.1 Rat 83
2.2.2 Verwaltungsspitze 101
2.2.3 Amtsleitungen 110
2.2.4 Personalrat und Mitarbeiter 118
2.3 Gesamthafte Darstellung und kritische Würdigung der politisch¬
administrativen Steuerung 119
3. Leitlinien für eine effektivere politisch administrative Steuerung... 127
3.1 Dezentral ergebnisorientierte vs. zentral verfahrensorientierte
politisch administrative Steuerung 127
3.2 Strategieorientierte vs. opportunistisch detailorientierte politisch¬
administrative Steuerung 137
3.3 Transparente vs. intransparente politisch administrative Steuerung 141
3.4 Integrierte vs. fragmentierte politisch administrative Steuerung 144
3.5 Anreizorientierte vs. anreizunverträgliche politisch administrative
Steuerung 146
3.6 Flexibel kreisförmige vs. starr lineare politisch administrative
Steuerung 147
3.7 Entwicklung eines systemischen Steuerungsprofils 151
4. Überlegungen zur praktischen Umsetzung der Leitlinien 159
4.1 Organisationsstruktur und grundsätze 161
4.2 Politisch administrativer Steuerungsprozeß 168
x Inhaltsübersicht
4.3 Neue Rollenverteilung zwischen Politik und Verwaltung 193
4.4 Instrumentelle Unterstützung 204
4.5 Zusammenfassender Überblick über die strukturelle, prozessuale
und instrumentelle Umsetzung der Leitlinien 227
5. Realisierungschancen und Voraussetzungen effektiverer
politisch administrativer Steuerung 233
5.1 Isolierte Betrachtung der drei grundlegenden Leitlinien 236
5.1.1 Dezentral ergebnisorientierte Steuerung 237
5.1.2 Strategieorientierte Steuerung 260
5.1.3 Transparente Steuerung 267
5.1.4 Zusammenfassung: isolierte Betrachtung der drei Grundpfeiler 271
5.2 Simultane Betrachtung der drei grundlegenden Leitlinien 271
5.3 Landeshauptstadt Stuttgart: Realisierung einer neuen politisch¬
administrativen Steuerung 286
5.4 Allgemeine, die Reform begünstigende Faktoren 297
5.5 Zusammenfassung 301
6. Schlußbetrachtung 305
6.1 Zentrale Erkenntnisse der Arbeit 305
6.2 Ausblick 308
Anhang
Inhaltsverzeichnis XI
Inhaltsverzeichnis
1. Einführung 1
1.1 Herausforderungen der Praxis 1
1.2 Offene Fragen der Wissenschaft 6
1.3 Zentrale Forschungsfrage und Zielsetzung 12
1.4 Methodisches Vorgehen und Aufbau 14
1.5 Theoretische Grundlagen 17
1.5.1 Theorie rationalen Handelns 19
1.5.2 Systemtheorie 21
1.5.3 Interdisziplinäre Offenheit von Theorien rationalen Handelns und
Systemtheorie 22
1.5.4 Überschneidungen in den grundlegenden Annahmen von Theorien
rationalen Handelns und Systemtheorie 24
1.5.5 Wechselweise Ergänzungseffekte im Erklärungsgehalt von Theorien
rationalen Handelns und Systemtheorie 27
1.6 Postulate und Raster zur Analyse von Steuerung 29
1.7 Gegenstand der Untersuchung 43
1.7.1 Definition politisch administrativer Steuerung 44
1.7.2 Abgrenzung der Kommunalverwaltung 44
1.7.2.1 Rechtliche Abgrenzung 45
1.7.2.1.1 Staatsrechtliche Stellung der Kommunalverwaltung 45
1.7.2.1.2 Typisierung der Kommunalverwaltungen 47
1.7.2.2 Politische Abgrenzung der Kommunalverwaltung 48
1.7.2.3 Betriebswirtschaftliche Abgrenzung der Kommunalverwaltung 50
1.7.2.4 Definition Kommunalverwaltung 51
1.7.3 Größenklassifizierung der Kommunalverwaltungen 52
1.7.4 Zusammenfassung 59
2. Analyse politisch administrativer Steuerung 61
2.1 Politik und Verwaltung als teilautonome soziale Systeme 63
2.1.1 Das politische System 63
2.1.1.1 Die allgemeine politische Systemrationalität 64
2.1.1.2 Recht und Ressourcen als Steuerungsmedien des politischen Systems.67
2.1.1.3 Restriktionen des politischen Systems 68
2.1.2 Das administrative System 70
2.1.2.1 Die allgemeine administrative Systemrationalität 70
XII Inhaltsverzeichnis
2.1.2.2 Information als zentrales Steuerungsmedium des administrativen
Systems 76
2.1.2.3 Restriktionen des administrativen Systems 81
2.2 Die Akteurssysteme 81
2.2.1 Rat 83
2.2.1.1 Rechtliche Stellung 84
2.2.1.2 Rationalität 84
2.2.1.2.1 Allgemeine Rationalität der Ratsmitglieder 84
2.2.1.2.2 Subsysteme innerhalb des Rats 88
2.2.1.3 Steuerungsmedien 92
2.2.1.4 Restriktionen 94
2.2.2 Verwaltungsspitze 101
2.2.2.1 Bürgermeister 101
2.2.2.1.1 Rechtliche Stellung 101
2.2.2.1.2 Rationalität 101
2.2.2.1.3 Steuerungsmedien 103
2.2.2.1.4 Restriktionen 105
2.2.2.2 Beigeordnete/Dezernenten 107
2.2.2.2.1 Rechtliche Stellung 107
2.2.2.2.2 Rationalität 107
2.2.2.2.3 Steuerungsmedien 108
2.2.2.2.4 Restriktionen 108
2.2.3 Amtsleitungen 110
2.2.3.1 Rechtliche Stellung 110
2.2.3.2 Rationalität 110
2.2.3.2.1 Amtsleitungen der Zentralämter 112
2.2.3.2.2 Amtsleitungen der Fachämter 113
2.2.3.3 Steuerungsmedien 114
2.2.3.4 Restriktionen 117
2.2.4 Personalrat und Mitarbeiter 118
2.3 Gesamthafte Darstellung und kritische Würdigung der politisch¬
administrativen Steuerung 119
3. Leitlinien für eine effektivere politisch administrative Steuerung... 127
3.1 Dezentral ergebnisorientierte vs. zentral verfahrensorientierte
politisch administrative Steuerung 127
3.2 Strategieorientierte vs. opportunistisch detailorientierte politisch¬
administrative Steuerung 137
3.3 Transparente vs. intransparente politisch administrative Steuerung 141
3.4 Integrierte vs. fragmentierte politisch administrative Steuerung 144
Inhaltsverzeichnis XIII
3.5 Anreizorientierte vs. anreizunverträgliche politisch administrative
Steuerung 146
3.6 Flexibel kreisförmige vs. starr lineare politisch administrative
Steuerung 147
3.7 Entwicklung eines systemischen Steuerungsprofils 151
4. Überlegungen zur praktischen Umsetzung der Leitlinien 159
4.1 Organisationsstruktur und grundsätze 161
4.2 Politisch administrativer Steuerungsprozeß 168
4.2.1 Planungsphase 172
4.2.1.1 Finanzielle Eckwerte ermitteln 173
4.2.1.2 Gesamtstädtische strategische Themen und Ziele entwickeln 176
4.2.1.3 Strategische Eckwerte festlegen 179
4.2.1.4 Strategische Themen, Ziele und Eckwerte beschließen 180
4.2.1.5 Strategische Projekte planen 182
4.2.1.6 Ämter Programme erstellen 183
4.2.1.7 Geschäftsbereichs Programme erstellen 186
4.2.1.8 Geschäftsbereichs Programme konsolidieren 187
4.2.1.9 Geschäftsbereichs Programme beraten 187
4.2.1.10 Gesamtstädtisches Programm beschließen 187
4.2.1.11 Zielvereinbarung über Ämter Programme abschließen 188
4.2.2 Umsetzungsphase 190
4.2.3 Evaluationsphase 191
4.2.3.1 Regelmäßige Steuerungsrunde Geschäftsbereich Amt 192
4.2.3.2 Regelmäßige Steuerungsrunde Vorstand 192
4.2.3.3 Regelmäßige Steuerungsrunde Geschäftsbereich Ausschuß 192
4.2.3.4 Ad hoc Evaluation bei Bedarf 193
4.2.3.5 Jahresreport Bürgermeister Rat 193
4.3 Neue Rollenverteilung zwischen Politik und Verwaltung 193
4.3.1 Rat 197
4.3.2 Bürgermeister 198
4.3.3 Beigeordnete/Geschäfsbereichsleiter 199
4.3.4 Leiter der operativen Einheiten/Amtsleiter 202
4.3.5 Interne Dienste 203
4.4 Instrumentelle Unterstützung 204
4.4.1 Gesamtstädtisches Programm („Hauptkontrakt ) 204
4.4.2 Projektmanagement 213
4.4.3 Rahmenvorgaben 216
4.4.4 Berichtswesen 217
Xiy Inhaltsverzeichnis
4.4.5 Anreize 222
4.5 Zusammenfassender Überblick über die strukturelle, prozessuale
und instrumenteile Umsetzung der Leitlinien 227
5. Realisierungschancen und Voraussetzungen effektiverer
politisch administrativer Steuerung 233
5.1 Isolierte Betrachtung der drei grundlegenden Leitlinien 236
5.1.1 Dezentral ergebnisorientierte Steuerung 237
5.1.1.1 Rationalitäten der Akteurssysteme „Wollen 237
5.1.1.1.1 Interessenlage der Politik 237
5.1.1.1.2 Interessenlage der Verwaltung 247
5.1.1.1.3 Zusammenfassung: Dezentralisierung und Ergebnisorientierung
„Wollen 250
5.1.1.2 Umsetzungsmacht „Können 252
5.1.1.3 Zusammenfassung: Dezentralisierung und Ergebnisorientierung
„Wollen und „Können 259
5.1.2 Strategieorientierte Steuerung 260
5.1.2.1 Rationalitäten der Akteurssysteme „Wollen 260
5.1.2.1.1 Interessenlage der Politik 260
5.1.2.1.2 Interessenlage der Verwaltung 265
5.1.2.2 Umsetzungsmacht „Können 265
5.1.3 Transparente Steuerung 267
5.1.3.1 Rationalitäten der Akteurssysteme „Wollen 268
5.1.3.1.1 Interessenlage der Politik 268
5.1.3.1.2 Interessenlage der Verwaltung 270
5.1.3.2 Umsetzungsmacht „Können 270
5.1.4 Zusammenfassung: isolierte Betrachtung der drei Grundpfeiler 271
5.2 Simultane Betrachtung der drei grundlegenden Leitlinien 271
5.2.1 Die Ausgangssituation als Gefangenendilemma 272
5.2.2 Durchbrechung des Gefangenendilemmas bei wiederholtem Spiel? 277
5.2.2.1 Begrenzte Anzahl an Wiederholungen 278
5.2.2.2 Unbegrenzte Anzahl an Wiederholungen 279
5.2.2.3 Unvollständige Information, Reputation und Vertrauen 281
5.2.2.4 Politik oder Verwaltung Wer macht den ersten Schritt? 283
5.3 Landeshauptstadt Stuttgart: Realisierung einer neuen politisch¬
administrativen Steuerung 286
5.3.1 Die Vorgeschichte, oder: Steter Tropfen höhlt den Stein 286
5.3.2 Erfahrungen bei der Einführung des Gesamtsteuerungssystems 291
5.3.3 Perspektiven für die weitere Entwicklung in der Landeshauptstadt
Stuttgart 297
Inhaltsverzeichnis XV
5.4 Allgemeine, die Reform begünstigende Faktoren 297
5.5 Zusammenfassung 301
6. Schlußbetrachtung 305
6.1 Zentrale Erkenntnisse der Arbeit 305
6.2 Ausblick 308
Anhang
A Literaturverzeichnis 311
B Fallbeispiele zu einer neuen politisch administrativen Steuerung 343
C Verzeichnis der Gesprächspartner und Beobachtungen 353
D Überblick über die historische Entwicklung der Kommunalver¬
fassungen 355
Abbildungsverzeichnis XVII
Abbildungsverzeichnis
Abb. 1.1: Verhältnis Politik Verwaltung als Engpaß bei der Modernisierung der
Kommunalverwaltung 12
Abb. 1.2: Teile der Arbeit und Forschungsfragen 15
Abb. 1.3: Aufbau der Arbeit 17
Abb. 1.4: Charakteristische Eigenschaften sozialer Systeme 22
Abb. 1.5: Beantwortung der Forschungsfragen durch Verknüpfung von Theorien
rationalen Handelns und Systemtheorie 29
Abb. 1.6: Erklärung der Verhaltensweisen sozialer Systeme durch Akteurs¬
verhalten 36
Abb. 1.7: Systemische Steuerung bedeutet „Denken in Kreisen 40
Abb. 1.8: Zusammenfassende Darstellung der Ausgangspostulate 42
Abb. 1.9 Frageraster zur Analyse von Steuerung 43
Abb. 1.10: Typen von Kommunalverfassungen 48
Abb. 1.11: Betriebswirtschaftliche Abgrenzung die Kommunalverwaltung als
Dienstleistungsunternehmen 51
Abb. 1.12: Quantitative Merkmale zur Abgrenzung großer und mittelgroßer
Kommunalverwaltungen 52
Abb. 1.13: Mit der Gemeindegröße zunehmende Parteipolitisierung 56
Abb. 2.1: Analyse politisch administrativer Steuerung in zwei Schritten 61
Abb. 2.2: Zuordnung der Akteurssysteme zu den übergeordneten Systemratio¬
nalitäten von Politik und Verwaltung 82
Abb. 2.3: Zeitaufwand für Gemeinderatstätigkeit 88
Abb. 2.4: Beispielhafter Haushaltsaufstellungsprozeß in Stuttgart
(Stand: 1999) 98
Abb. 2.5: Übersicht über die Rationalitäten der Akteurssysteme 121
Abb. 2.6: Übersicht über die wichtigsten Steuerungsmedien der
Akteurssysteme 123
Abb. 2.7: Übersicht über die Restriktionen der Akteurssysteme 124
Xviii Abbildungsverzeichnis
Abb. 3.1: Dezentral ergebnisorientierte Steuerung als Regelkreis mit drei
Schrittten 129
Abb. 3.2: Zusammenfassung dezentral ergebnisorientierte vs. zentral
verfahrens orientierte politisch administrative Steuerung 136
Abb. 3.3: Zusammenfassung strategieorientierte vs. opportunistisch
detailorientierte politisch administrative Steuerung 141
Abb. 3.4: Teufelskreis zunehmender Intransparenz 143
Abb. 3.5: Zusammenfassung transparente vs. intransparente politisch¬
administrative Steuerung 144
Abb. 3.6: Zusammenfassung integrierte vs. fragmentierte politisch¬
administrative Steuerung 146
Abb. 3.7: Zusammenfassung anreizorientierte vs. anreizunverträgliche
politisch administrative Steuerung 147
Abb. 3.8: Zusammenfassung starr lineare vs. flexibel kreisförmige politisch¬
administrative Steuerung 151
Abb. 3.9: Systemisches Steuerungsprofil Möglichkeitsraum für die Gestaltung
politisch administrativer Steuerung 152
Abb. 3.10: Verortung der traditionellen politisch administrativen Steuerung im
systemischen Steuerungsprofil 153
Abb. 3.11: Leitlinien für eine effektivere politisch administrative Steuerung 154
Abb. 3.12: Effektivierung politisch administrativer Steuerung 155
Abb. 3.13: Differenziertes Steuerungsprofil 157
Abb. 4.1: Niederschlag der Leitlinien in allen 4 Komponenten des politisch¬
administrativen Steuerungssystems 160
Abb. 4.2: Überblick über die erwarteten Ergebnisse der Überlegungen zur
praktischen Umsetzung 161
Abb. 4.3: „Neue dauerhafte Organisationsstruktur einer mittelgroßen
Kommunalverwaltung nach dem Konzernmodell 162
Abb. 4.4: „Neue dauerhafte Organisationsstruktur einer großen
Kommunalverwaltung mit Entlastung des Bürgermeisters 166
Abb. 4.5: Die Planungsphase des politisch administrativen Steuerungs
zyklusses 172
Abbildungsverzeichnis XjX
Abb. 4.6: Ermittlung finanzieller Eckwerte 173
Abb. 4.7: Beispiel für ein Portfolio zur Themenauswahl 178
Abb. 4.8: Ermittlung der strategischen Eckwerte pro Geschäftsbereich in drei
Schritten 180
Abb. 4.9: Beispiel für einen Strategieplan 181
Abb. 4.10: Operationalisierung politischer Schwerpunktthemen durch Produkte
oder Projekte 182
Abb. 4.11: Mögliche Zieldimensionen einer Balanced Scorecard 184
Abb. 4.12: Fragen zu den Zieldimensionen der Balanced Scorecard 185
Abb. 4.13: Die Evaluation im Jahresverlauf 192
Abb. 4.14: Übersicht über die Rollenverteilung zwischen den zentralen
Akteuren politisch administrativer Steuerung 195
Abb. 4.15: Steuerungsschwerpunkte der Akteure im Rahmen neuer Steuerung
in Anlehnung an Heinz 196
Abb. 4.16: Ergebnisorientierung als wesentliches Element einer
Haushaltsreform 205
Abb. 4.17: Entscheidungsmatrix für politische Steuerungsrelevanz des
Hauptkontrakts 207
Abb. 4.18: Aufbau des produktorientierten Haushalts der Stadt Rheine 212
Abb. 4.19: Die Eckpunkte des Projekmanagement Konzepts 214
Abb. 4.20: Funktionen und Verantwortlichkeiten im Rahmen eines Projekts 215
Abb. 4.21: Die „goldenen Spielregeln des Projektmanagements 216
Abb. 4.22: Anforderungen an das Berichtswesen 218
Abb. 4.23: Berichtsinhalt und Detailierungsgrad gemäß Ebene des
Berichtsempfängers 221
Abb. 4.24: Überblick über Ansätze zur anreizorientierten politisch¬
administrativen Steuerung 225
Abb. 4.25: Übersicht über die Berücksichtigung der Leitlinien in der praktischen
Umsetzung politisch administrativer Steuerung 230
Abb. 5.1: Untersuchung der Realisierungschancen in vier Abschnitten 235
Abb. 5.2: Teufelskreis der Detailsteuerung 245
Abb. 5.3: „Unheilige Allianz einerseits, „Macher Amtsleitungen andererseits ... 249
XX Abbildungsverzeichnis
Abb. 5.4: Zusammenfassung Dezentralisierung und Ergebnisorientierung
„Wollen 251
Abb. 5.5: Zusammenfassender Überblick der isolierten Betrachtung der drei
zentralen Leitlinien 271
Abb. 5.6: Verhaltensoptionen von Politik und Verwaltung 273
Abb. 5.7: Pay off neuer politisch administrativer Steuerung für Verwaltung
und Politik 275
Abb. 5.8: Schrittweise Erweiterung des Analyserahmens 277
Abb. 5.9: Die sich selbst verstärkende Wirkungsweise von Reputation und
Vertrauen 283
Abb. 5.10: Entwicklungspfad zu effektiverer politisch administrativen Steuerung. 285
Abb. 5.11: Die fünf Module des Gesamtsteuerungssystems der
Landeshauptstadt Stuttgart 291
Abb. 5.12: Möglichkeit einer „win win Lösung für Politik und Verwaltung 303
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