Die Finanzverfassung der Bundesrepublik Deutschland im interessengeleiteten Reformprozeß:
Gespeichert in:
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| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Bayreuth
Verl. PCO
2002
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| Schriftenreihe: | Schriften zur Nationalökonomie
36 |
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Inhaltsübersicht
Seite
Abbildungsverzeichnis IX
Tabellenverzeichnis X
Abkürzungsverzeichnis XI
1. Einleitung: Die bundesdeutsche Finanzverfassung als aktueller politischer
und finanzwissenschaftlicher Problembereich 1
1. Kapitel: Föderalismus, Finanzverfassung und Finanzausgleich 6
2. Föderalismus als Organisationsprinzip des Staatsaufbaus 6
2.1 Föderalismus in der wissenschaftlichen Diskussion 6
2.2 Nichtökonomische Föderalismusinterpretationen 9
2.2.1 Föderalismus als territorialer Pluralismus 9
2.2.2 Föderalismus als Souveränitätsmerkmal 10
2.2.3 Föderalismus und Machtbegrenzung 12
2.2.3.1 Machtbalance durch Kompetenzentrennung 12
2.2.3.2 Verfahrensoptimierung im politisch administrativen System 15
2.3 Föderalismus aus ökonomischer Sicht 17
2.3.1 Grundlagen 17
2.3.2 Distribution und Stabilisierung 18
2.3.3 Allokation 21
2.3.3.1 Marktversagen und Kollektivgüter 22
2.3.3.2 Das Dezentralisierungstheorem 24
2.3.3.2.1 Ein einfaches ökonomisches Dezentralisierungsmodell 24
2.3.3.2.2 Minderheitenschutz und Freiheitssicherung 26
2.3.3.3 Die Wanderungsoption als Entscheidungsverfahren im föderativen Staat 28
2.3.3.4 Föderaler Wettbewerb und Innovationsförderung 30
2.3.3.5 Spill Overs und das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz 32
3. Die Finanzverfassung als ökonomischer Ordnungsrahmen eines
föderativen Staates 35
3.1 Zur Begriffseingrenzung von Finanzverfassung und Finanzausgleich aus
finanzwissenschaftlicher Sicht 35
3.2 Ökonomische Anforderungen an eine Finanzverfassung 38
3.2.1 Der passive Finanzausgleich: Aufgaben und Ausgabenkompetenzen 38
3.2.1.1 Zuteilung der Gesetzgebungszuständigkeit 38
3.2.1.2 Zuteilung der Durchfuhrungs und Ausgabenzuständigkeit 41
3.2.2 Der originäre aktive Finanzausgleich: Einnahmenverteilung 42
3.2.2.1 Zuteilung der Gesetzgebungskompetenzen 43
3.2.2.2 Zuteilung der Verwaltungskompetenzen 44
3.2.2.3 Zuteilung der Ertragskompetenzen 45
3.2.3 Der ergänzende Finanzausgleich: Korrektur der Primärverteilung 48
3.2.3.1 Korrektur der Aufgabenzuteilung 48
3.2.3.2 Korrektur der Einnahmenzuteilung 51
3.3 Zwischenfazit 53
VI
II. Kapitel: Die Finanzverfassung der Bundesrepublik Deutschland
Historie, Gestalt und Reformoptionen 55
4. Die Finanzverfassung der Bundesrepublik Deutschland 55
4.1 Die präkonstitutionelle Phase und die Urgestalt der bundesrepublikanischen
Finanzverfassung 55
4.2 Zentralisierungsprozesse in der Bundesrepublik 58
4.2.1 Unitarischer Föderalismus nach 1949 58
4.2.2 Die „Große Finanzreform von 1969 60
4.3 Die Regelungen des bundesdeutschen Finanzausgleichs heute 62
4.3.1 Passiver Finanzausgleich 62
4.3.2 Aktiver Finanzausgleich 64
4.3.2.1 Vertikale Steuerverteilung 64
4.3.2.2 Steuerzerlegung und Umsatzsteuer Vorwegausgleich 67
4.3.3 Ergänzender Finanzausgleich 69
4.3.3.1 Horizontale Finanzkraftangleichung zwischen den Bundesländern 69
4.3.3.2 Vertikaler Ausgleich mit horizontaler Wirkung: Ergänzungszuweisungen 74
Exkurs: Zum Volumen der Ausgleichsleistungen 1999 75
5. Zum Reformbedarf der bundesdeutschen Finanzverfassung 78
5.1 Zu maßgeblichen Elementen des Reformbedarfs 78
5.1.1 Beschneidung der Länderautonomie auf der Aufgabenseite 78
5.1.2 Fehlende Finanzautonomie der Länder 82
5.1.3 Grenz und Anreizeffekte des Finanzausgleichs 84
5.1.4 Solidarhaftung und Verschuldungsanreize 87
5.1.5 Intransparenz sowie fragwürdige Wirkungen von Detailregelungen 88
5.1.6 Strategieanfälligkeit und drohender Bedarfswettlauf 90
5.1.7 Verletzung des Monotoniegebotes? 92
5.1.8 Reformbedarf und verfassungsgerichtliche Fristensetzung 95
5.2 Reformoptionen für die bundesdeutsche Finanzverfassung 96
5.2.1 Allgemeine Anmerkungen zur wissenschaftlichen Reformdiskussion 96
5.2.2 Zu wesentlichen Gestaltungsaspekten in der Reformdiskussion 98
5.2.2.1 Die Aufgaben und Ausgabenseite: Dezentralisierung, Politikentflechtung
und Entmischung von Finanzierungszuständigkeiten 98
5.2.2.1.1 Rückübertragung autonomer Gesetzgebungszuständigkeiten 9 8
5.2.2.1.2 Reduktion von Gemeinschaftsaufgaben und Mischfinanzierungen 100
5.2.2.2 Die Einnahmenseite: Herstellung von Steuerautonomie auf Länderebene 102
5.2.2.2.1 Strikte versus gebundene Steuertrennsysteme 103
5.2.2.2.2 Zuschlagssysteme zu Einkommen und Körperschaftsteuer 105
5.2.2.2.3 Steuerautonomie und bundesstaatliche Solidarität 106
5.2.2.3 Mindestauffullung und lineare Tarife im Länderfmanzausgleich 108
5.3 Regelgestaltung und Verfassungsänderungen 112
VII
III. Kapitel: Politische versus ökonomische Rationalität: Die bundesdeutsche
Finanzverfassung im interessengeleiteten Reformprozeß 113
6. Motivationale und institutionelle Einflußfaktoren im Reformprozeß 113
6.1 Alternative Genesepfade föderativer Finanzverfassungsarrangements 113
6.1.1 Zielgerichtete Regelgestaltung 113
6.1.2 Evolutorische Regelentwicklung 116
6.1.3 Interessengeleitete Regelkonservierung 119
6.1.4 Zur Integration der Geneseansätze: ein Szenario 120
6.2 Befindlichkeiten und Rahmenbedingungen im Reformprozeß 122
6.3 Institutionen, Politische Ökonomie und Organisationstheorie 125
6.4 Ein Modellansatz zur Beschreibung institutioneller Reformen 130
7. Zu den Interessenlagen relevanter Akteuregruppen in Organisation und
Organisationsumwelt 135
7.1 Die Akteure der Organisationsumwelt 136
7.1.1 Zu Einflußmöglichkeiten und motiven der Bürger auf die Restruk
turierungsprozesse in föderalen Organisationen 136
7.1.1.1 Rationalität und Dezentralisierungsentscheidung 136
7.1.1.2 Unwissenheit und Indifferenz 138
7.1.1.3 Demoskopische Befunde für die Bundesrepublik 142
7.1.2 Zu Einflußmöglichkeiten und motiven spezieller Interessengruppen
bei innerorganisatorischen Strukturveränderungen 147
7.1.2.1 Zur Logik kollektiven Handelns 148
7.1.2.2 Verbandsinteressen und die Finanzreform in der Bundesrepublik 150
7.1.3 Zwischenfazit zu den Interessenlagen der Umweltakteure 154
7.2 Die Akteure im Inneren der föderalen Organisation: das Politisch¬
administrative System 154
7.2.1 Zu Einflußmöglichkeiten und motiven der Bürokratie hinsichtlich
innerorganisatorischer Anpassungsprozesse 155
7.2.1.1 Principal Agent Problematik und Budgetmaximierungshypothese 156
7.2.1.2 Bürokratieinteressen und innerorganisatorische Strukturentscheidung 159
7.2.2 Die politischen Akteure: Parteien und Politiker 162
7.2.2.1 Politischer Wettbewerb und Interessenkonflikte 163
7.2.2.2 Interaktionseffekte: Einflüsse auf politische Strukturpräferenzen aus
Organisationsumwelt, Verwaltungshandeln und Parteiendifferential 166
7.2.2.2.1 Zum Verbandseinfluß auf politische Strukturpräferenzen 166
7.2.2.2.2 Zum Bürokratieeinfluß auf politische Strukturpräferenzen 167
7.2.2.2.3 Zum impliziten Einfluß der Wähler auf politische Strukturpräferenzen 169
7.2.2.2.4 Oppositionsmotive und Parteiendifferential als Einflußfaktoren? 170
7.2.2.3 Inter und Intra Ebenenbetrachtung: Divergenzen bei Strukturpräferenzen
von Bund und Ländern als Grundlage bilateraler Verhandlungen 174
7.3 Zusammenfassende Bemerkungen zu gruppenspezifischen Struktur¬
interessenlagen in föderativen Organisationen 177
VIII
8. Föderative Institutionen der Bundesrepublik im interessengeleiteten
Reformprozeß 1
8.1 Das formelle Verfahren zur bundesdeutschen Gesetzgebung 179
8.1.1 Gesetzesinitiativen und legislative Institutionen 179
8.1.2 Stimmenverteilung und Mehrheitsentscheid im Bundesrat 181
8.2 Die Institutionalisierung der Finanzverfassung als Verhandlungsergebnis
im Rahmen einer „Constituent Assembly 183
8.2.1 „Design by Politicians : Kartellierung und bilaterale Tauschgeschäfte 183
8.2.1.1 Blankarts Kartellhypothese 183
8.2.1.2 Der Organisationskostenansatz von Breton und Scott 185
8.2.2 Zu einer möglichen Zusammenführung beider Ansätze 188
8.3 Verteilungsorientierte Bargaining Prozesse in legislativen Gremien 189
8.3.1 Kontextbezogene Verfahrensoptionen für initiative Gruppen 189
8.3.2 Zur Bewerkstelligung institutioneller Wandlungsprozesse: Der ver¬
handlungsstrategische Kontext in einer Modellbetrachtung 192
8.3.2.1 Zu unterschiedlichen Prioritäten der FinanzausgleichSnormen 192
8.3.2.2 Ein spieltheoretisches Modell zur Länderkoordination 195
8.3.2.3 Bestimmungsfaktoren des Kompensationsvolumens 201
8.3.2.3.1 Quantitative Interessenbezogenheit und strategische Disaggregation 201
8.3.2.3.2 Länderindividuelle Schattenpreise in Bundesratsverhandlungen 202
8.3.2.3.3 Eine schattenpreisbasierte Reform der Finanzverfassung? 204
8.3.2.4 Hypothesen zur wahrscheinlichen Höhe nötiger Kompensationsleistungen
im Lichte der angenommenen Interessenkonstellationen 208
8.3.2.4.1 Administration und Kompensationsvolumina 209
8.3.2.4.2 Zum Einfluß von politischen Parteien und Umweltakteuren 210
8.3.2.4.2.1 Politische Parteien 210
8.3.2.4.2.2 Verbandsorganisationen 211
8.3.2.4.2.3 Bevölkerung und Wissenschaft 212
8.3.2.4.3 Verfassungsgerichtsentscheidungen und Kompensationsvolumina 213
8.3.2.4.4 Die Position des Bundes im horizontalen Formierungsprozeß 215
9. Implikationen der Modellbetrachtung 220
9.1 Aggregierte Kompensationsvolumina und Reformintensität: Ein mögliches
Reformergebnis unter Bezugnahme auf die Modellprämissen 220
9.2 Allgemeines Problemmuster oder bundesdeutsche Spezifität? Ansätze eines
internationalen Vergleichs institutioneller Reformrestriktionen 226
9.2.1 Zu formellen Restriktionen in der Schweizerischen Eidgenossenschaft 227
9.2.2 Zu formellen Restriktionen in der Republik Österreich 232
9.2.3 Zu formellen Restriktionen in den Vereinigten Staaten von Amerika 235
9.2.4 Die Reformsituation der Bundesrepublik im internationalen Vergleich 240
10. Zur Reform der bundesdeutschen Finanzverfassung: ein Fazit 246
Anhang 1 253
Anhang 2 254
Anhang 3 255
Literaturverzeichnis 257
IX
Abbildungsverzeichnis
Seite
Abbildung 1
Ein Föderalismuskontinuum der Politikwissenschaft 13
Abbildung 2
Das Dezentralisierungstheorem 25
Abbildung 3
Der optimale Zentralisierungsgrad 39
Abbildung 4
Ablaufschema des Länderfinanzausgleichs (geltendes Recht) 72
Abbildung 5
Entwicklung der Volumina von LFA und BEZ von 1980 bis 1999 77
Abbildung 6
Veränderung der relativen Finanzkraftkennziffern im Ausgleichsprozeß 92
Abbildung 7
Ein Organisationsmodell 131
Abbildung 8
Auszahlungsmatrix ohne Kompensationen auf Länderebene 196
Abbildung 9
Auszahlungsmatrix kompensierender Verhandlungen auf Länderebene 200
Abbildung 10
Vertikale Auszahlungsmatrix im gleichgewichtigen Ausgangszustand 216
Abbildung 11
Vertikale Auszahlungsmatrix mit adäquater Kompensation 217
Abbildung 12
Der Ablauf horizontaler Verhandlungen unter den Modellprämissen 224
X
Tabellenverzeichnis
Seite
Tabelle 1
Quotale und volumenmäßige Aufteilung der Gemeinschaftssteuern 1999 66
Tabelle 2
Finanzausstattung des Bundes und der Kommunen 1999 75
Tabelle 3
Finanzausstattung der Länder und Volumina der Ausgleichsschritte 1999 76
Tabelle 4
Der Einfluß des Bundesrats in der Bevölkerungswahrnehmung 1995 143
Tabelle 5
Föderale Aufgabenverteilung in der Einschätzung der Bevölkerung 1995 144
Tabelle 6
Kenntnis des Föderalismusbegriffs 1988 145
Tabelle 7
Reformbereitschaft und wünsch der Bevölkerung (nach Altersgruppen) 1999 146
Tabelle 8
Konsensorientierung der Bevölkerung 146
Tabelle 9
Werteinstellungen und Wichtigkeiten von Lebensbereichen 147
Tabelle 10
Finanzkraft, Bevölkerung und Schattenpreise der Bundesländer 1998 203
Tabelle 11 (Anhang 1)
Zahlungen und Zuweisungen im Finanzausgleichssystem 1999 in Mio. DM 253
Tabelle 12 (Anhang 2)
Relative Finanzkraftveränderungen im System des Finanzausgleichs 1999 254
Tabelle 13 (Anhang 3)
Wesentliche Elemente der FAG Neuregelung ab 2005 255
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