Landesparlamentarismus und Abgeordnetenentschädigung: dargestellt am Beispiel Nordrhein-Westfalens
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Baden-Baden
Nomos-Verl.-Ges.
2000
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Titel: Landesparlamentarismus und Abgeordnetenentschädigung
Autor: Holthoff-Pförtner, Stephan
Jahr: 2000
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis 12
Einleitung 15
Teil 1 Stellung und Aufgaben des nordrhein-westfälischen Landtags 17
A. Der Landtag Nordrhein-Westfalen als Volksvertretung gem. Art. 28 Abs. 1
Satz2GG 17
I. Die Gesetzgebungsfunktion des Landtags 17
1. Probleme der Landesgesetzgebung 18
a) Das Übergewicht der Bundeszuständigkeiten 18
aa) Die Ausschöpfung der Bedürfnisklausel des Art. 72 Abs. 2 GG 19
a) Das Streben nach Vereinheitlichung der Lebensverhältnisse 19
ß) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 72
Abs. 2 GG 20
bb) Die Rahmengesetzgebung durch den Bund 20
cc) Ergebnis 20
b) Koordinierte Gesetzgebung der Länder 21
aa) Die Auswirkungen der interföderalen Kooperation auf die Gesetz-
gebung durch den Landtag 21
bb) Ergebnis 22
c) Gesetzgebung der Länder im vereinigten Europa 23
2. Reformbestrebungen des bundesstaatlichen Systems im Bereich der Ge-
setzgebung 24
a) Die Enquete-Kommission "Verfassungsreform" des Deutschen Bun-
destages 24
aa) Die Vorschläge der Enquete-Kommission "Verfassungsreform" 25
bb) Reaktionen auf die Empfehlungen der Enquete-Kommission 25
cc) Fehlende Umsetzung der Empfehlungen der Enquete-Kommission 26
b) Die Gemeinsame Verfassungskornrnission von Bundestag und Bun-
desrat 26
aa) Die Vorschläge der Gemeinsamen Verfassungskommission 26
et) im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung 27
ß) im Bereich der Rahmengesetzgebung 27
X) im Bereich des Art. 80 GG 27
5) im Bereich der Bedürfnisklausel des Art. 72 Abs. 2 GG 28
bb) Die Umsetzung der Empfehlungen der Gemeinsamen Verfas-
sungskommission 28
cc) Die Auswirkungen der Grundgesetzreform 1994 auf die Ge-
setzgebungsfunktion des Landesparlaments 29
ex) Sicherung und Vergrößerung des Handlungsspielraumes der
Legislative 29
ß) Keine substantielle Stärkung der Landesgesetzgebung 29
dd) Der nordrhein-westfälische Landtag in der Diskussion über Re-
formen des bundesstaatlichen Systems 30
a) Die Forderungen des Landtags an eine Verfassungsreform 30
ß) Die Reaktion des Landesparlaments auf die Empfehlungen der
Gemeinsamen Verfassungskommission 31
X) Stellungnahme 31
3. Die Gesetzgebungskompetenzen des Landtags 32
a) Das "Hausgut" der Landesgesetzgebung 32
b) Einschränkungen der Etathoheit des Landtags 33
c) Haupttätigkeitsfeld der Landesgesetzgebung: Änderungs- und Anpas-
sungsgesetzgebung 33
d) Ergebnis 34
II. Die Kontrollfunktion des Landtags 34
1. Beschränkung der Untersuchung auf Einflußfaktoren des bundesstaat-
lichen Systems 34
2. Defizite der Regierungskontrolle durch das Landesparlament 35
a) im Bereich der Bundesratstätigkeit 35
aa) Die Ablehnung einer vorgängigen Regierungskontrolle im Bereich
der Bundesratstätigkeit durch Scholz 35
bb) Die Bejahung vorgängiger Kontrolle 36
cc) Stellungnahme 36
dd) Faktische Machtverschiebung von der Legislativen zur Exekuti- 36
ven
b) im Bereich der Europapolitik 37
c) im Bereich des kooperativen Föderalismus 38
aa) Die interföderale Zusammenarbeit 38
bb) Die Exekutive als Handelnder 38
cc) Das Leerlaufen nachträglicher Regierungskontrolle durch das Par-
lament 39
dd) Die Notwendigkeit antizipierter Kontrollmaßnahmen 39
ee) Die Verfassungswirklichkeit der Kontrolle der Regierungsko-
operation 40
ff) Ergebnis 41
3. Die Wahrnehmung der parlamentarischen Exekutivkontrolle in der Ver-
fassungswirklichkeit 41
a) Kooperative Zusammenarbeit der Gewalten 41
b) Stellungnahme 42
4. Ergebnis 43
III. Die Wahlfunktion des Landtags 44
1. Die Legitimation der Regierung durch das Parlament 44
2. Weitere Wahlrechte des Landesparlaments 45
3. Die Wahlfunktion in der Verfassungswirklichkeit 45
4. Ergebnis 46
IV. Die Willensbildungsfunktion des Landtags Nordrhein-Westfalen 46
1. Die Kritik an der Verfassungswirklichkeit der parlamentarischen Willens-
bildung 46
2. Stellungnahme • 47
a) Die Willensbildung in den Fraktionen und Gremien des Parlaments 47
b) Die Verlagerung des Willensbildungsprozesses in Gremien der politi-
schen Parteien 47
3. Ergebnis 48
V. Die Öffentlichkeitsfunktion des Landtags 48
1. Der Landtag als Repräsentativorgan 48
a) Das Erfordernis formeller und materieller Repräsentation 48
b) Die Notwendigkeit der Öffentlichkeit der Parlamentsarbeit in einer re-
präsentativen Demokratie 49
c) Voraussetzungen der öffentlichen Parlamentsarbeit 49
2. Das Plenum als Forum der öffentlichen Diskussion 49
a) Anforderungen an Parlamentsdebatten 50
b) Die Verfassungswirklichkeit der Parlamentsdebatte und daraus fol-
gende Reformüberlegungen 50
c) Stellungnahme 51
d) Die Diskussion von Themen aus dem Kompetenzbereich des Bundes-
tages 52
aa) Die Frage nach der Kompetenz des Landtags, Themen aus dem
Kompetenzbereich des Bundestages zu behandeln 52
a) Besteht ein aus dem Repräsentationsprinzip abgeleitetes Befas-
sungsrecht? 52
ß) Das aus der Aufgabe der Regierungskontrolle abzuleitende Be-
fassungsrecht 53
bb) Stellungnahme 54
3. Die NichtÖffentlichkeit der Ausschüsse 55
a) Die Landtagsausschüsse als Träger der Parlamentsarbeit 55
b) Die Diskussion über die Öffnung der Landtagsausschüsse für die Öf-
fentlichkeit 56
aa) Die Position des Parlaments 56
bb) Argumente für die Öffentlichkeit der Ausschüsse 56
cc) Erfahrungen mit der Öffentlichkeit von Landtagsausschüssen in
der Staatspraxis 57
dd) Stellungnahme 57
4. Die faktische Wahrnehmung des Landtags in der Öffentlichkeit 59
5. Der Abgeordnete und die Öffentlichkeit 61
a) Die verfassungstheoretische Funktion der Rückkoppelung des Abge-
ordneten mit dem Volk 61
b) Die Verfassungswirklichkeit der politischen Arbeit des Abgeordneten
außerhalb des Parlaments 62
6. Ergebnis 64
B. Der Standort des Landesparlaments in Nordrhein-Westfalen 64
I. Die "Kommunalisierung" des Landesparlaments 64
1. Die These von der "Kommunalisierung" des Landesparlaments 64
2. Notwendige Modifizierung der These 66
3. Ergebnis 66
II. Exkurs: Zweifel an der Eignung des parlamentarischen Systems auf der
Ebene der Gliedstaaten 66
1. Der Ansatz Hennis' 66
2. Der Ansatz Eschenburgs 67
3. Der Ansatz v. Arnims 67
4. Die Kritik an den Reformüberlegungen 68
5. Stellungnahme 69
III. Entwicklungstendenzen der legislativen Gewalt auf Landesebene 69
1. Die Einwirkungen der Entwicklung des bundesstaatlichen Systems und
der europäischen Integration 69
2. Empfehlung: Stärkung der kommunalen Ebene 70
IV. Folgerungen für die Entschädigung der Landtagsabgeordneten und deren
"full-time-job" 72
Teil 2 Der Landtagsabgeordnete in Nordrhein-Westfalen 73
A. Der Status des Abgeordneten 73
I. Das Amt des Abgeordneten 73
II. Die Egalität der Abgeordneten 73
III. Das "freie Mandat" des Abgeordneten 74
IV. Normzweck des Art. 30 Abs. 2 Verf. NW 74
1. Förderung des Gemeinwohls 74
2. Gemeinwohlorientierung als Forderung an den Abgeordneten 75
V. Der Abgeordnete im Parteienstaat 75
1. Der Abgeordnete als Mitglied einer Fraktion 75
a) Die Fraktion und der Abgeordnete 75
b) Die Verfassungswirklichkeit in den Fraktionen 76
c) Abgeordneter und Fraktion im Landtag NW 77
2. Der Abgeordnete als Mitglied einer Partei 78
a) Die Partei und der Abgeordnete 78
b) Die Verfassungswirklichkeit in den Parteien 79
aa) Der parteiabhängige Abgeordnete 79
bb) Der Abgeordnete als Teil der Parteioligarchien 79
c) Der nordrhein-westfälische Landtag und die Probleme des Parteien-
staats 80
VI. Das Postulat des "freien Mandats" 81
1. Ältere Zweifel an der Vereinbarkeit von Art. 21 Abs. 1 GG und dem
"freien Mandat" des Abgeordneten 81
2. Keine Veränderung des Status des Abgeordneten 82
3. Die Unabhängigkeit des Abgeordneten als verfassungsrechtliches Postu-
lat 82
B. Die zeitliche Belastung des Abgeordneten durch sein Mandat 83
I. Das Zeitbudget von Landtagsabgeordneten 83
1. Der Zeitaufwand für die politische und gesellschaftliche Betätigung des
Abgeordneten 84
2. Der Zeitaufwand für die Berufstätigkeit des Abgeordneten 84
a) Berufstätige Abgeordnete im nordrhein-westfälischen Landtag 84
b) Der Zeitaufwand für die berufliche Tätigkeit 85
3. Das durchschnittliche Gesamtzeitbudget 86
4. Der Zeitaufwand der Funktionsträger 86
II. Exkurs: Das Zeitbudget der Bundestagsabgeordneten 86
III. Die faktische Vereinbarkeit von Mandat und Berufstätigkeit 88
C. Folgerungen für die verfassungstheoretische Funktion der Entschädigung des
Abgeordneten gem. Art. 50 Verf. NW 88
I. Der Status des Abgeordneten und die Entschädigung 88
1. Das "freie Mandat" und die Abgeordnetenentschädigung 88
2. Der gleiche Zugang zum Parlament 89
II. Der Zeitaufwand des Abgeordneten und die Entschädigung 89
III. Die Ratio des Entschädigungsanspruches: Sicherung des repräsentativen
Systems 89
Teil 3 Die Entschädigung in der Verfassungswirklichkeit: Entgelt für die Abge-
ordnetentätigkeit 91
A. Die Abgeordnetenentschädigung in Nordrhcin-Westfalen 91
I. Grundlagen der Abgeordnetenentschädigung 91
1. Abgeordnetenentschädigung in NW vor dem "Diätenurteil" 91
2. Das "Diätenurteil" des Bundesverfassungsgerichts 92
3. Die Wirkungen der Rechtsprechung auf den Landtag NW und deren Um-
setzung 92
II. Die dem Lebensunterhalt dienende (Grund-) Entschädigung 93
1. Die steuerpflichtige (Grund-) Entschädigung 93
2. Das Übergangsgeld 94
3. Die Altersentschädigung 94
4. Sonstige Bestandteile der Abgeordnetenalimentation 94
III. Die Amtsausstattung des Abgeordneten 95
1. Die steuerfreien Kostenpauschalen 95
2. Die übrige Amtsausstattung 95
IV. Das Anpassungsverfahren 95
V. Die Abgeordnetenentschädigung im Selbstverständnis der Parlamentarier 96
1. Verpflichtung zum Vollzeitmandat mit Vollalimentation 96
2. Mangelnde Angemessenheit der Entschädigung 97
3. Die Entschädigungsregeln in der öffentlichen Diskussion 98
a) Die Kritik der Öffentlichkeit an den Abgeordnetendiäten 98
b) Die Scheu der Abgeordneten vor der Öffentlichkeit 99
VI. Ergebnis 100
B. Die Entscheidung des Parlaments in eigener Sache als Grundproblem der
Abgeordnetenentschädigung 100
Teil 4 Landesparlamentarismus und Vollalimentation 104
A. Landesparlamentarismus und Vollzeitmandat in der Verfassungswirklichkeit 104
B. Besteht ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf eine als Entgelt für die Ab-
geordnetentätigkeit ausgestaltete Vollalimentation? 105
I. Das "Diätenurteil" von 1975 und die Abgeordnetenentschädigung 105
1. Der Inhalt des "Diätenurteils" 105
2. Meinungsstand 107
3. Stellungnahme 108
a) Die rechtstatsächlichen Aussagen 109
b) Die verfassungsrechtlichen Aussagen 109
c) Das auf den Landtag zutreffende Verständnis des "Diätenurteils" 110
4. Ergebnis 111
II. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1987 112
1. Der für die Abgeordnetenentschädigung bedeutsame Inhalt des Urteils 112
2. Die Verneinung eines verfassungsrechtlichen Anspruchs auf Vollalimen-
tation 112
3. Ergebnis 113
III. Verfassungsrechtliche Mindestanforderungen der Art. 50 Verf. NW und Art.
48 Abs. 3 GG 113
1. Das unbedingt Notwendige der Entschädigung 114
2. Geeignete methodische Alternativen des Gesetzgebers 114
IV. Ergebnis 115
C. Die Vollalimentation der Volksvertreter als politische Entscheidung des
Landtags 115
I. Die politische Entscheidung in eigener Sache 115
II. Das Alimentationsprinzip aus verfassungsrechtlicher und verfassungspoliti-
scher Sicht 116
1. Landesparlamentarismus und Vollalimentation 116
10
2. Die Unabhängigkeit des Abgeordneten und seine Alimentation 117
a) Politik als Beruf 118
b) Die finanzielle Attraktivität des Mandats 119
3. Egalität des passiven Wahlrechts und Vollalimentation 119
4. Repräsentation und Vollalimentation 120
a) Der politische Wettbewerb 120
b) Gefahr materieller Repräsentationsdefizite 121
5. Verfassungswidrigkeit der Vollalimentation der Landtagsabgeordneten 122
III. Teilzeitparlament mit Verdienstausfallentschädigung als verfassungsrecht-
lich gebotene und föderalismusadäquate Alternative 122
1. Reformvorschlag: Verdienstausfallentschädigung im Teilzeitparlament 122
2. Die Vereinbarkeit mit der Verfassungsordnung 124
a) Der Normzweck des Entschädigungsanspruchs 124
b) Kein Widerspruch zur verfassungsrechtlichen Egalität der Abgeord-
neten 125
c) Weitere verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Vorzüge 127
3. Einwände 127
a) Die Stellung der Volksvertretung 127
b) Abgeordnetenrekrutierung und finanzielle Motivation 128
c) Stellungnahme 128
4. Föderalismus und Abgeordnetenentschädigung 129
Thesen 130
Literaturverzeichnis 132
Statistik-A nhang 15 0
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