Kommunaler Finanzausgleich im Rahmen der Staatsverfassung:
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Berlin
Duncker & Humblot
1998
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|---|---|
| adam_text | Inhaltsverzeichnis
Einführung 19
I. Die Entwicklung der Kommunalfinanzen 20
II. Krisensymptome im System des kommunalen Finanzausgleichs 22
Erster Teil
Der Finanzausgleich
als Instrument der aufgabengerechten Verteilung
des Finanzaufkommens im Bundesstaat 25
A. Der Finanzausgleich als Thema des Staatsrechts 25
I. Die staatsrechtliche Bedeutung des Finanzausgleichs 26
II. Die Rezeption des Finanzausgleichbegriffs in die Terminologie des
Staats und Verfassungsrechts 27
B. Das Problem des Finanzausgleichs im Bundesstaat 28
I. Die kommunalen Gebietskörperschaften als Anspruchsberechtigte im
bundesstaatlichen Finanzausgleich 29
H. Die Aufgabenverteilung als Bestimmungsgröße des Finanzausgleichs ... 30
C. Finanzausgleichsysteme 32
I. Das Verbundsystem 33
II. Das Trennsystem 34
III. Die Kombination zwischen Trenn und Verbundsystem nach dem
Grundgesetz 35
10 Inhaltsverzeichnis
Zweiter Teil
Die Wechselwirkung zwischen
der Garantie kommunaler Selbstverwaltung
und der kommunalen Finanzausstattung 37
A. Das Recht der kommunalen Selbstverwaltung als institutionelle Garantie .... 37
I. Das Prinzip der Selbstverwaltung als allgemeines Ordnungsprinzip 38
1. Die bürgerschaftliche Selbstverwaltung 38
2. Die korporative Selbstverwaltungslehre 41
II. Die verfassungsrechtliche Institutionalisierung der kommunalen Selbst¬
verwaltung 44
1. Die grundrechtliche Verankerung des kommunalen Selbstverwal¬
tungsrechts in Art. 127 WRV 44
2. Der verfassungsrechtliche Positionenwechsel 45
III. Die Rezeption der verfassungsrechtlichen Institutionalisierung durch
das Grundgesetz 47
1. Art. 28 Abs. 2 GG als verfassungsrechtliche Grundentscheidung
für eine dezentrale Organisation der Verwaltung 48
2. Reichweite der landesverfassungsrechtlichen Verbürgungen 50
B. Der Gehalt der institutionellen Garantie kommunaler Selbstverwaltung
gemäß Art. 28 Abs. 2 GG 52
I. Die institutionelle Garantie gemeindlicher Selbstverwaltung gemäß
Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 52
1. Die Garantie der eigenverantwortlichen Erledigung der Angele¬
genheiten der örtlichen Gemeinschaft 53
2. Die Grenzen der Ausgestaltungsbefugnis des Gesetzgebers 56
II. Die institutionelle Garantie der Gemeindeverbände gemäß Art. 28
Abs. 2 S. 2 GG 61
1. Die Garantie der Einrichtung kommunaler Selbstverwaltung auf
Kreisebene 62
2. Kreiskommunale Aufgaben des eigenen Wirkungskreises 63
III. Die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden im Verhältnis zur Ver¬
fassungsgarantie der Gemeindeverbandsebene 66
1. Das Aufgabenverteilungsprinzip zugunsten der Gemeinden 68
2. Restriktive Wahrnehmungsbefugnis von Ergänzungs und
Ausgleichsaufgaben durch die Kreise 70
Inhaltsverzeichnis 11
C. Die Finanzhoheit als Kernstück der Garantie kommunaler Selbstverwal¬
tung 72
I. Die Finanzhoheit als Ausdruck der finanziellen Eigenverantwortung
der Gemeinden und Gemeindeverbände 72
1. Die Finanzhoheit des Staates als besondere Seite der allge¬
meinen Staatshoheit 73
2. Der Inhalt der Garantie finanzieller Eigenverantwortung gemäß
Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG 75
3. Die Grenzen der finanziellen Eigenverantwortung der Kommunen .. 77
II. Der Anspruch auf eine angemessene Finanzausstattung als Grundlage
der finanziellen Eigenverantwortung der Kommunen 79
1. Der Anspruch auf eine angemessene Finanzausstattung als Be¬
standteil der Garantie kommunaler Selbstverwaltung 79
2. Bestimmung des Anspruchsinhalts vom Standpunkt der kommu¬
nalen Selbstverwaltung aus 81
3. Relativierung des Anspruchsinhaltes 85
III. Verpflichteter des Anspruchs auf eine angemessene Finanzausstattung .. 87
1. Die Länder als primäre Verpflichtungsadressaten des Anspruchs
auf eine angemessene Finanzausstattung 88
2. Die Garantenstellung des Bundes 89
Dritter Teil
Das System des kommunalen Finanzausgleichs im
verfassungsrechtlich geordneten Bundesstaat 90
A. Die Gemeinden und Gemeindeverbände im System der vertikalen Steuer¬
ertragsaufteilung 91
I. Einteilung der Kommunalsteuern 92
1. Die Realsteuergarantie der Gemeinden gemäß Art. 106 Abs. 6
S. 1 GG 92
a) Die Erhebung der Grundsteuer durch die Gemeinden 93
b) Die Erhebung der Gewerbesteuer durch die Gemeinden 94
c) Die Gewerbesteuerumlage 96
2. Die Zuweisung der örtlichen Verbrauch und Aufwandsteuern an
die Gemeinden (Gemeindeverbände) gemäß Art. 106 Abs. 6
S. 1 GG 97
12 Inhaltsverzeichnis
a) Die Merkmale der örtlichen Verbrauch und Aufwandsteuern .. 97
b) Landesrechtliche Ausgestaltung 99
3. Die Beteiligung der Gemeinden an der Einkommensteuer gemäß
Art. 105 Abs. 5 S. 1 GG i.V.m. Art. 106 Abs. 3 GG 100
a) Beteiligung der Gemeinden an der gesamten Einkommen¬
steuer 100
b) Die Aufteilung des Gemeindeanteils an der Einkommen¬
steuer auf die Gemeinden 101
c) Das Hebesatzrecht für den Gemeindesteueranteil gemäß
Art. 106 Abs. 5 S. 3 GG 102
II. Verfassungsrechtliche Grundsätze eines sachgerechten kommu¬
nalen Steuersystems 103
1. Die äquivalenztheoretische Rechtfertigung eines sachgerechten
kommunalen Steuersystems 104
a) Der Ausnahmecharakter der Kommunalsteuern 104
b) Das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz 105
2. Die äquivalenztheoretische Ausrichtung des kommunalen Steu¬
ersystems im Lichte der Verfassung 106
a) Unvereinbarkeit des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz
mit dem Postulat der Einheitlichkeit der Lebensverhält¬
nisse 107
b) Das Prinzip der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit
als Grundvoraussetzung für ein sachgerechtes kommuna¬
les Steuersystem 108
III. Möglichkeiten und Grenzen einer Reform des kommunalen Steuer¬
systems 109
1. Reform der Gewerbesteuer 110
a) Zur Vereinbarkeit der Gewerbesteuer mit den Grundsätzen
eines sachgerechten kommunalen Steuersystems 111
b) Reformmodelle in der Diskussion 113
c) Einführung eines Hebesatzrechtes für die Einkommensteuer
als Kompensation für die Abschaffung der Gewerbesteuer .116
2. Reform der Grundsteuer 118
a) Das Problem der realitätsfremden Einheitsbewertung 118
b) Abkoppelung der grundsteuerlichen Einheitsbewertung
von der Vermögens und Erbschaftsbesteuerung 119
3. Realisierbarkeit der Vorschläge 121
a) Das Verhältnis von Art. 28 Abs. 2 GG zu den finanziellen
Teilhaberechten der Kommunen gemäß Art. 106 GG 121
b) Die Reichweite der Realsteuergarantie 122
Inhaltsverzeichnis 13
B. Das System des übergemeindlichen Finanzausgleichs 124
I. Funktion des Komplementärsystems 125
1. Verstärkung der kommunalen Finanzmasse 125
2. Ausgleich von Finanzkraftunterschieden unter Berücksichtigung
des Finanzbedarfs 126
3. Förderung kommunaler Maßnahmen zur Durchsetzung landespla
nerischer Ziele als Nebenfunktion des Komplementärsystems 128
II. Bestimmung der Finanzausgleichmasse 129
1. Der allgemeine Steuerverbund 130
a) Umfang des allgemeinen Steuerverbundes 130
b) Höhe der kommunalen Beteiligung 131
2. Das Problem der Befrachtung des allgemeinen Steuerverbundes
durch gesetzgeberisch veranlaßte Aufgaben 133
a) Die Delegation staatlicher Aufgaben an die Kommunen 134
b) Die Folgen der Delegation staatlicher Aufgaben an die
Kommunen 135
c) Die Reichweite der Delegationsbefugnis von Bund und Län¬
dern 137
3. Die Finanzierungsverantwortung für die Kosten des übertra¬
genen Wirkungskreises 139
a) Die Kommunen im allgemeinen Lastenverteilungssystem
des Grundgesetzes 141
aa) Das Konnexitätsprinzip gemäß Art. 104 a Abs. 1 GG .... 141
bb) Die Durchbrechung des Konnexitätsprinzips gemäß
Art. 104 a Abs. 2 GG 144
cc) Die Relativität der allgemeinen Lastenverteilungsrege¬
lung des Grundgesetzes 145
b) Die Reichweite der landesrechtlichen Finanzierungsverant¬
wortung für gesetzgeberisch veranlaßte Ausgaben 147
aa) Die landesrechtlichen Regelungen über die Verhinde¬
rung einer finanziellen Überbelastung mit staatlichen
Aufgaben 148
bb) Keine Garantie der gesonderten Abgeltung der Kosten
des übertragenen Wirkungskreises 151
c) Zur Forderung nach einer Neufassung des Art. 104 a GG .... 154
aa) Bedenken gegen die Ersetzung der Vollzugs durch
die Gesetzeskausalität im bundesstaatlichen Finanzaus¬
gleich 155
bb) Bedenken gegen die Verankerung eines landesrecht¬
lichen Konnexitätsprinzips 156
14 Inhaltsverzeichnis
III. Die Aufteilung des Finanzausgleichvolumens auf die Gemeinden
und Gemeindeverbände 158
1. Verfassungsrechtliche Determinanten des Gesetzgebers bei der
Ausgestaltung des Komplementärsystems 159
a) Das Harmonisierungsgebot als Untergrenze des überge¬
meindlichen Finanzausgleichs 160
b) Das Verbot der Nivellierung und Übernivellierung als Ober¬
grenze der Ausgleichintensität 162
c) Das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung und der
Systemgerechtigkeit 163
2. Allgemeine Zuweisungen an die Gemeinden und Gemeindever¬
bände 164
a) Schlüsselzuweisungen an die Gemeinden 164
aa) Die Finanzbedarfsermittlung im übergemeindlichen
Finanzausgleich 165
(1) Die Einwohnerzahl als zentrales Bedarfskriterium
bei der Ermittlung des Finanzbedarfs der Kommu¬
nen 165
(2) Zur Tragfähigkeit des Brecht/Popitz schen Prinzips
der Einwohnerveredelung 167
bb) Berechnung der Finanzkraft 171
(1) Die fiktive Ermittlung der gemeindlichen Realsteu¬
erkraft 172
(2) Grenzen der Typisierung bei der Gestaltung der
Realsteuerhebesätze 173
cc) Ausgleichintensität 177
(1) Die Sockelgarantie 177
(2) Vereinbarkeit der Sockelgarantie mit dem Nivellie
rungsverbot 178
b) Schlüsselzuweisungen an die Gemeindeverbände 179
c) Sonderlastenausgleich 180
3. Zweckgebundene Zuweisungen 181
C. Die Kreisumlage als subsidiäres Restfinanzierungsmittel der Gemeinde¬
verbände 183
I. Die Rechtsmaßstäbe der Kreisumlage 184
1. Die Wahrnehmung von Kreisaufgaben als Bezugspunkt und Gren¬
ze für die Erhebung der Kreisumlage 185
2. Haushaltsrechtliche Schranken bei der Festlegung der Kreisum¬
lage 187
3. Gemeindliche Finanzhoheit versus Umlagehoheit des Kreises .... 190
Inhaltsverzeichnis 15
II. Das System der Kreisumlageerhebung 193
1. Die Bestimmung der Umlagegrundlagen 194
2. Bestimmung des Umlagesatzes 195
3. Differenzierte Kreisumlage 197
III. Fehler bei der Festsetzung der Kreisumlage und ihre Folgen 200
1. Beachtliche Fehler bei der Festsetzung der Kreisumlage 201
2. Folgen der fehlerhaften Bestimmung des Kreisumlagesolls 202
Zusammenfassung 204
Gesamtwürdigung 218
Rechtsprechungsübersicht 222
Verzeichnis der Finanzausgleichgesetze der Länder 230
Literaturverzeichnis 238
Sachwortregister 260
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