Die Kommunen in der Finanzverfassung des Bundes und der Länder: Darstellung
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Wiesbaden
Kommunal- und Schul-Verl.
1998
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Die Kommunen in der Finanzverfassung
des Bundes und der Länder
Darstellung
von Prof. Dr. jur. Hans-Günter Henneke,
Stellv. Hauptgeschäftsführer des Deutschen Landkreistages
Inhaltsübersicht
Seite
Abkürzungen 6
Schrifttum 7
Vorwort 9
1. Öffentliche Finanzwirtschaft in der Bundesrepublik
Deutschland 11
2. Absicherung der Kompetenzen von Bund, Ländern,
Kreisen und Gemeinden durch die Fina nz ver f as sun g
des Bundes und der Länder 13
2.1 Anliegen und Aufbau des X. Abschnitts des Grundgesetzes und der landes-
finanzverfassungsrechtlichen Bestimmungen 13
2.2 Die Bundesrepublik Deutschland als Bundesstaat 14
2.3 Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung im Grundgesetz . . 15
2.3.1 Schutzbereich der Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden . 16
2.3.2 Schutzbereich der Selbstverwaltungsgarantie der Kreise 18
2.3.3 Anspruch auf angemessene Finanzausstattung 19
2.3.4 Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung 21
2.3.5 Verpflichtungsadressaten der Selbstverwaltungsgarantie 22
2.4 Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung und ihrer finanzverfas¬
sungsrechtlichen Flankierungen in den Landesverfassungen . 23
2.5 Funktion der Finanzverfassung des Grundgesetzes 24
2.5.1 Für die Eigenstaatlichkeit von Bund und Ländern 24
2.5.2 Für die Eigenverantwortung der kommunalen Selbstverwaltung . 26
2.6 Funktion der landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen . . . .26
2.7 Finanzverfassung als Rahmen- und Verfahrensordnung 26
2.8 Entwicklung der Finanzverfassung des Grundgesetzes 27
2.9 Einigungsvertrag und Gemeinsame Verfassungskommission . 28
2.10 Nachfolgende Änderungen der Finanzverfassung 30
1
Seite
3. Die Aufgaben von Bund, Ländern, Kreisen und
Gemeinden nach dem GG 31
3.1 Grundsatz des Art. 30 GG 31
3.2 Aufteilung der Gesetzgebungskompetenzen 31
3.2.1 Gesetzgebungskompetenzen des Bundes 31
3.2.1.1 Ausschließliche Gesetzgebung 31
3.2.1.2 Konkurrierende Gesetzgebung 32
3.2.1.3 Rahmengesetzgebung 33
3.2.1.4 Ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen des Bundes . 33
3.2.2 Gesetzgebungskompetenzen der Länder 34
3.2.3 Der Anwendungsbereich des Art. 31 GG 34
3.2.4 Kommunale Rechtsetzungsbefugnisse 34
3.3 Aufteilung der Verwaltungskompetenzen 35
3.3.1 Landeseigener Vollzug von Landesgesetzen 36
3.3.2 Landeseigener Vollzug von Bundesgesetzen 36
3.3.3 Bundesauftragsverwaltung 37
3.3.4 Bundeseigene Verwaltung 38
3.3.5 Ungeschriebene Verwaltungskompetenzen des Bundes 38
3.3.6 Grundsätzliches Verbot der Mischverwaltung 39
3.3.7 Gemeinschaftsaufgaben und gemeinschaftlich wahrgenommene Aufgaben 39
3.4 Kommunale Aufgaben 40
3.4.1 Die Aufgabenstruktur der Gemeinden 40
3.4.2 Die Aufgabenstruktur der Landkreise 42
3.4.3 Verteilung der Selbstverwaltungsaufgaben im kreisangehörigen Raum zwi¬
schen Kreis und kreisangehörigen Gemeinden 42
3.4.3.1 Übergemeindliche Aufgaben 43
3.4.3.2 Ergänzende und ausgleichende Aufgaben 44
3.4.3.2.1 Einzelne landesrechtliche Regelungen 45
3.4.3.2.2 Ergänzende Aufgaben 48
3.4.3.2.3 Ausgleichende Aufgaben 49
3.4.3.3 Gestaltungsspielraum des Kreistages 52
4. Auf gab e nf inanzi er un g s Verantwortung von Bund, Län¬
dern, Kreisen und Gemeinden 53
4.1 Der Lastenverteilungsgrundsatz in Art. 104 a Abs. 1 GG 53
4.2 Die Unterscheidung von Verwaltungs-und Zweckausgaben . 55
4.3 Gegenseitige Haftung für ordnungsmäßige Verwaltung,
Art. 104 a Abs. 5 GG 55
4.3.1 Gesetzesvorbehalt 56
4.3.2 Art. 104 a Abs. 5 Satz 1 GG als unmittelbare Anspruchsgrundlage in ihrem
Kernbereich 56
4.4 Das Auseinanderfallen von Aufgabenzuständigkeit und Aufgabenverant¬
wortung 58
4.4.1 Bundesauftragsverwaltung 58
4.4.2 Geldleistungsgesetze 58
4.4.3 Gesamtaussage des Art. 104 a GG 60
2
Seite
4.5 Mitfinanzierung von Aufgaben der Länder und Kommunen durch den Bund 60
4.5.1 Gemeinschaftsaufgaben und gemeinschaftlich wahrgenommene Aufgaben 61
4.5.2 Geldleistungsgesetze, bei denen der Bund nur einen Teil der Zweckaus¬
gaben trägt 61
4.5.3 Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und Kom¬
munen 62
4.5.3.1 Tatbestandliche Merkmale des Art. 104 a Abs. 4 GG 63
4.5.3.1.1 Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts . . 64
4.5.3.1.2 Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet . 65
4.5.3.1.3 Förderung des wirtschaftlichen Wachstums 66
4.5.3.1.4 Erforderlichkeit der Finanzhilfen 66
4.5.3.2 Ausführungsregelungen 67
4.5.3.3 Ausgestaltung durch Strukturhilfegesetz und Investitionsförderungsgesetz
Aufbau Ost 67
4.6 Ungeschriebene Mitfinanzierungskompetenzen des Bundes . 69
4.7 Die Anwendbarkeit des Art. 104 a GG auf die Kommunen . 70
4.8 Landesverfassungsrechliche Pflicht der Länder zum finanziellen Ausgleich
bei Aufgabenübertragungen auf die Kommunen 71
4.8.1 Struktur der landesverfassungsrechtlichen Finanzgarantie . 71
4.8.1.1 Monistisches Finanzierungsmodell in Rheinland-Pfalz und Hessen . . 71
4.8.1.2 Dualistische Finanzgarantie 72
4.8.1.2.1 Striktes Konnexitätsprinzip 72
4.8.1.2.2 Relatives Konnexitätsprinzip 72
4.8.1.2.3 Finanzverfassungsrechtliche Garantenstellung 73
4.8.2 Auslegungsergebnisse der landesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung 73
4.8.2.1 Monistisches Finanzierungsmodell in Rheinland-Pfalz und Hessen . . 73
4.8.2.2 Dualistische Finanzgarantie 73
4.9 Finanzierungsverantwortung beim kommunalen Verwaltungsvollzug bun-
des- und landesrechtlich festgelegter Aufgaben und Ausgaben . 76
4.10 Finanzierungsausgleich für den öffentlichen Personennahverkehr . . 78
5. Verteilung der Steuergesetzgebungskompetenzen im
Bundesstaat 80
5.1 Steuern und andere Abgabearten 80
5.2 Verfassungsrechtlicher Steuerbegriff 81
5.3 Art. 105 GG als Sondernorm zu Art. 70 bis 75 GG 83
5.4 Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes 84
5.4.1 Ausschließliche Gesetzgebung, Art. 105 Abs. 1 GG 84
5.4.2 Konkurrierende Gesetzgebung, Art. 105 Abs. 2 GG 84
5.5 Gesetzgebungszuständigkeit der Länder 87
5.5.1 Konkurrierende Gesetzgebung, Art. 105 Abs. 2 GG 87
5.5.2 Ausschließliche Gesetzgebung, Art. 105 Abs. 2 a GG 88
5.5.3 Ausschließliche Gesetzgebung für die Kirchensteuer 90
5.6 Gesetzgebungskompetenz für die übrigen Abgaben 90
5.7 Kommunale Abgabenerhebungskompetenzen (Steuererfindungsrecht) . 93
3
Seite
6. Verteilung der Steuererträge auf Bund, Länder, Kreise
und Gemeinden 95
6.1 Begriff, Funktion, System und Ziel des Finanzausgleichs im Bundesstaat . 95
6.2 Verteilung der Steuererträge auf Bund, Ländergesamtheit und Kommunen 101
6.2.1 Trennsystem 101
6.2.1.1 Bund und Länder 102
6.2.1.2 Gemeinden und Kreise 102
6.2.1.2.1 Grundsteuer- und Gewerbesteuergarantie 102
6.2.1.2.2 Örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern 104
6.2.2 Verbundsystem bei den Gemeinschaftssteuern 105
6.2.2.1 Beteiligungsverhältnis an der Einkommensteuer 105
6.2.2.2 Beteiligungsverhältnis an der Umsatzsteuer 105
6.3 Verteilung der Steuern unter den Ländern 108
6.3.1 Örtliches Aufkommen 109
6.3.2 Zerlegungsgebot 109
6.3.3 Einwohnerzahl 110
6.3.4 Ergänzungsanteile für Länder mit unterdurchschnittlichen Steuerein¬
nahmen 110
6.4 Verteilung der Steuern unter den Kommunen 111
6.4.1 Verteilung des kommunalen Einkommensteueranteils auf die Gemeinden 111
6.4.2 Verteilung des kommunalen Umsatzsteueranteils auf die Gemeinden . . 111
6.5 Umverteilung zwischen den Ländern: Länderfinanzausgleich . . .112
6.5.1 Verfassungsrechtliche Vorgaben für das Bundesgesetz nach Art. 107 Abs. 2
GG 113.
6.5.2 Die Durchführung des Länderfinanzausgleichs 115
6.6 Umverteilung zwischen Bund und Ländern 117
6.6.1 Bundesergänzungszuweisungen 118
6.6.1.1 Leistungsschwache Länder als Zuweisungsadressaten 118
6.6.1.2 Bisheriger Einsatz von Bundesergänzungszuweisungen im Finanzaus¬
gleichsgesetz 120
6.6.1.3 Neukonzeption zum 1. 1. 1995 120
6.6.1.3.1 Fehlbetragsergänzungszuweisungen 120
6.6.1.3.2 Sonderbedarfsergänzungszuweisungen für Kosten politischer Führung . 121
6.6.1.3.3 Sonderbedarfsergänzungszuweisungen zum Abbau teilungsbedingter
Sonderlasten 121
6.6.1.3.4 Übergangsergänzungszuweisungen zum Ausgleich überproportionaler
Belastungen 121
6.6.1.3.5 Sonderergänzungszuweisungen zum Zwecke der Haushaltssanierung . 121
6.6.2 Mehrbelastungsausgleich 122
6.6.3 Sonderlastenausgleich 122
6.7 Verteilung der Erträge aus den übrigen Abgaben 123
7. Kommunaler Finanzausgleich 124
7.1 Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Durchführung eines kommunalen
Finanzausgleichs 124
7.1.1 Art. 106 Abs. 7 GG 124
4
Seite
7.1.2 Landesverfassungsrechtliche Regelungen 125
7.1.2.1 Funktionen und Klassifizierung des kommunalen Finanzausgleichs . . 125
7.1.2.2 Verfassungsrechtliche Anforderungen an Ausgleichsvolumen und Aus¬
gleichsintensität 126
7.2 Durchführung des kommunalen Finanzausgleichs 128
7.2.1 Finanzausgleichsmasse 128
7.2.2 Zuweisungsarten 129
7.2.3 Verteilung der Schlüsselzuweisungen auf die Kommunen . 129
7.2.3.1 Ermittlung der Ausgangsmeßzahl 130
7.2.3.2 Ermittlung der Steuerkraftmeßzahl 132
7.2.3.3 Ausgleichsmodus 133
8. Verfassungsrechtliche Aspekte der Kr e is f in a nz e n . . 134
8.1 Die Kreisumlage 135
8.1.1 Funktionen 135
8.1.2 Umlagegrundlagen 136
8.1.3 Umlagesatz 136
8.1.3.1 Fiskalische Funktion — Höhe des Umlagesatzes 136
8.1.3.1.1 Haushaltsrechtliche Grenzen 136
8.1.3.1.2 Grundgesetzliche Begrenzungen der Umlageerhebung 138
8.1.3.1.3 Erfordernis zulässiger Aufgabenwahrnehmung 138
8.1.3.1.4 Gestaltungsspielraum des Kreistages 139
8.1.3.1.5 Fehlerfolgen 139
8.1.3.2 Instrumente des differenzierten Ausgleichs bei der Kreisumlagefestsetzung 140
8.1.3.3 Äquivalenzaspekte 141
8.1.3.3.1 Mehr-oder Minderbelastung 141
8.1.3.3.2 Nach Aufgaben differenzierte Kreisumlage 143
8.1.4 Aufsichtsbehördliche Genehmigung 143
8.1.5 Zusammenfassung: Landesrechtliche Vorgaben für die Kreisumlagefestset¬
zung 145
8.2 Steuerertragsbeteiligung der Kreise 146
9. Nationaler Stabilitätspakt 146
Stichwortverzeichnis 151
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