Rundfunkaufsicht im Bundesstaat: die Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten
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| Published: |
Baden-Baden u.a.
Nomos-Verl.-Ges.
1995
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| Series: | Materialien zur interdisziplinären Medienforschung
27 |
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Margarete Schuler-Harms
Rundfunkaufsicht
im Bundesstaat
Die Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten
•
Nomos Verlagsgesellschaft
Baden-Baden/Hamburg
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis XI
EINLEITUNG 1
Teil 1: Rundfunk und Rundfunkaufsicht
im bundesstaatlichen System 3
I PRIVATER RUNDFUNK IM BUNDESSTAAT 3
A Technische Uberregionalität 3
1 Direktstrahlender Satellitenrundfunk 3
2 Terrestrische Frequenzen 5
3 Breitbandkabel 6
4 Kumulative Nutzung von Ubertragungswegen 7
B Wirtschaftliche Uberregionalität 7
1 Fernsehen 7
2 Hörfunk 9
n RUNDFUNKORDNUNG IM BUNDESSTAAT 11
A Regelungen des Grundgesetzes und Rolle des
Bundesverfassungsgerichts 11
B Fernmeldekompetenz des Bundes 12
C Bundesstaatliche Verflechtungen bei der Beaufsichtigung
privaten Rundfunks 14
1 GWB und Bundeskartellamt 14
2 Jugendschutz 15
m RUNDFUNKORDNUNG IN EUROPA 17
A Grenzüberschreitende Dimension privaten Rundfunks 17
B Europäisches Rundfunkrecht 18
1 EG-Fernsehrichtlinie 18
2 Europäisches Übereinkommen für grenzüberschreitendes
Fernsehen 20
C Eingrenzimg des Untersuchungsgegenstandes 20
Teil 2: Koordination der Rundfunkaufsicht 23
I KOORDINATION DURCH REGULIERUNG 24
A Geltung und Rang koordinierenden Landesrechts 26
B Harmonisierung des materiellen Rechts 27
I
1 Meinungsvielfalt und Ausgewogenheit 27
a) Bundesweiter Rundfunk 27
b) Anderer grenzüberschreitender Rundfunk 27
2 Veranstalterstruktur und Konzentrationsvorschriften 28
a) Bundesweiter Rundfunk 28
b) Anderer grenzüberschreitender Rundfunk 28
3 Medienwirtschaftliches Engagement 29
4 Programmgrundsätze und Programmgestaltung 29
5 Jugendschutz, Werbung und Sponsoring 30
C Organisation der Landesmedienanstalten 31
1 Allgemeine Struktur und Kompetenzen 31
2 Innere Organisation 33
a) Gremium 33
b) Direktor/Vorstand 33
c) Verwaltungsrat 35
D Koordination der Zulassung und Beaufsichtigung privater
Rundfunkveranstaltung 35
1 Satellitenrundfunk 35
a) Teilstaatsverträge 35
aa) Nordschienen-Staatsvertrag 35
bb) Südschienen-Staatsvertrag 36
cc) Westschienen-Staatsvertrag 37
b) Rundfunkstaatsvertrag 38
2 Terrestrische Frequenzen 38
a) Nutzung terrestrischer Frequenzen fiir Satellitenrundfunk 38
aa) Rundfunkstaatsvertrag 38
bb) Teilstaatsverträge 39
b) Bundesweite Wirkungen bei landesweitem und
regionalem Fernsehen 40
3 Breitbandkabel 41
E Besondere Koordinierungsregeln 42
1 Richtlinien für Werbung und Jugendschutz 42
2 Gemeinsame Gewährleistung von Meinungsvielfalt;
Konzentrationsbericht 42
3 Beanstandung gegenüber der zuständigen
Landesmedienanstalt 43
4 Abstimmung und Bildung gemeinsamer Stellen 44
ü KOOPERATION DER LANDESMEDIENANSTALTEN 45
A Die Entwicklung seit 1985 45
1 Erste Anfänge: Konferenz der Direktoren der Landes
anstalten für Rundfunk und neue Medien 47
n
2 Grundlagen der Zusammenarbeit: Geschäftsordnung und
Arbeitskreise der Direktorenkonferenz ^ 48
a) Rundfunkstaatsvertrag vom 1 /3 April 1987 48
b) Institutionalisierung der Direktorenkonferenz 49
c) Arbeitskreise der Direktorenkonferenz 50
aa ) Arbeitsgruppe Trennung der Werbung vom übrigen
Programm 51
bb) Arbeitskreis Jugendmedienschutz 51
cc) Arbeitskreis Rechts- und Grundsatzangelegenheiten 53
dd) Technische Kommission der Landesmedienanstalten
(TKLM) 54
3 Konsolidierung und Kurskorrekturen: Erste Strukturen der
Zusammenarbeit 55
a) Entwicklung der Rundfunkaufsicht 1987 bis 1989 55
b) Konferenz der Gremienvorsitzenden 57
c) Gemeinsame Verfahrensgrundsätze vom
29 November 1989 59
d) Gemeinsame Stelle Jugendschutz und Programm 62
aa) Einrichtung und Aufgaben 62
bb) Geschäfts- und Verfahrensordnung 63
e) Gemeinsame Stelle Werbimg 64
aa) Einrichtung und Aufgaben 64
bb) Geschäfts- und Verfahrensordnung 65
f) Gemeinsame Stelle Programmbeobachtung 65
4 Koordination der Rundfunkaufsicht in einer
gesamtdeutschen Rundfunkordnung 66
a) Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
Deutschland vom 31 August 1991 66
b) Gründung der ostdeutschen Landesmedienanstalten und
Einbindung in die Kooperation 67
c) Zusammenarbeit bei der Kontrolle bundesweiter
Veranstalterstrukturen 68
d) Gemeinsame Stelle Vielfaltsicherung 69
5 Die Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten 70
a) Grundsätze für die Zusammenarbeit der Arbeits
gemeinschaft der Landesmedienanstalten vom
27 November 1993 - 71
b) Vereinbarung der Landesmedienanstalten zur Durch
führung von Ordnungswidrigkeitenverfahren vom
8 /9 Februar 1994 72
c) Weitere Entwicklung 73
B Auswirkungen der Zusammenarbeit in ausgewählten Bereichen
der Rundfunkaufsicht 74
m
1 Richtliniengebung: Gemeinsame Richtlinien der Landes
medienanstalten zur Durchführung der Werberegelungen
des Rundfunkstaatsvertrages 74
a) Ausleeunes- und Anwenduneserundsätze
vom 22 Mai 1987 75
b) Gemeinsame Richtlinien zur Durchführung der
Werberegelungen des Rundfunkstaatsvertrages
vom 10 November 1988 76
c) Richtlinienänderung vom 1 /2 Oktober 1990 79
d) Vorläufige Auslegungs- und Anwendungsgrundsätze der
Landesmedienanstalten vom 20 Januar 1992 80
e) Gemeinsame Richtlinien der Landesmedienanstalten für
die Werbimg, zur Durchführung der Trennung von
Werbung und Programm und für das Sponsoring im
Fernsehen, im Hörfunk und für das Textbildangebot
vom 26 Januar 1993 81
2 Programmkontrolle 83
a) Gemeinsame Stelle Werbung: Kontrolle von
Rechtsverstößen 83
b) Gemeinsame Stelle Jugendschutz: Ausnahmeerteilung im
Einzelfall nach § 3 Abs 4 Satz 1 RfStV 86
3 Veranstalterkontrolle: Die Überprüfung von Mehrfachbetei
ligungen bei bundesweiten Veranstaltergemeinschaften 88
a) Das Kirch-Engagement bei Eureka TV/PRO 7 90
b) Das Kirch-Engagement bei SAT 1 94
c) Das Springer-Engagement bei KMP/TELE 5 98
d) Das Kirch-Engagement bei TELE 5/DSF 100
e) Schlußfolgerungen 103
Teil 3: Verfassungsrechtliche Anforderungen 107
I GRUNDRECHTUCHE BINDUNGEN 108
A Die Rundfunkfreiheit des Art 5 Abs 1 Satz 2 GG 108
1 Die Rundfunkfreiheit in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts 108
a) Die Rundfunkfreiheit im Gefüge des Art 5 Abs 1 GG 108
b) Objektivrechtliche Bedeutung und Vorbehalt
gesetzlicher Ausgestaltung 109
c) Individualrechtlicher Gehalt 111
2 Rundfunkfreiheit durch Rundfunkorganisation 112
a) Organisations- und verfahrensrechtliche Bedeutung der
Rundfunkfreiheit 112
b) Die Grundentscheidung für privaten Rundfunk 112
c) Organisation und Verfahren der Rundfunkaufsicht 113
3 Die Bedeutung der Rundfunkfreiheit für die Koordination
der Rundfunkaufsicht im Bundesstaat 114
IV
a) Der Streitstand bei Einführung privaten Rundfunks 114
aa) Literatur 114
bb) BVerfGE 73,118 (196 f ) 116
b) Folgerungen für die interföderale Koordination der
Rundfunkaufsicht 118
aa) Räumliche Dimension der Vielfaltsgewährleistung 118
(1) Direktstrahlender Satellitenrundfunk 118
(2) Weiterverbreitung 119
bb) Effektivität der Rundfunkaufsicht 120
cc ) Zumutbarkeit der bundesstaatlichen Ordnung für
die Veranstalter 121
(1) Objektivrechtliche Grenze ausgestaltender
Gesetzgebung 121
(2) Chancengleicher Zugang und Programmfreiheit
der Runafunkveranstalter 124
dd) Adressaten der Grundrechtsbindimg 126
B Die Informationsfreiheit des Art 5 Abs 1 Satz 1 GG 127
1 Informationsfreiheit als Vorbedingung der Koordination
von Rundfunkaufsicht im Bundesstaat 128
a) Inhalt und Tragweite des Grundrechts 128
b) Konsequenzen für die Koordination der
Rundfunkaufsicht im Bundesstaat 129
aa ) Direktstrahlender Satellitenrundfunk 129
bb) Weiterverbreitung in Kabelanlagen 130
2 Informationsfreiheit als Maßstab der Koordination von
Rundfunkaufsicht im Bundesstaat? 131
a) Keine grundrechtlichen Koordinationspflichten zur
Informationsvorsorge 131
b) Kein Informationsversorgungsanspruch der
Rundfunkteilnehmer 132
n STAATSRECHTUCHE BINDUNGEN 134
A Verfassungsrechtliche Zulässigkeit und Grenzen interföderaler
Kooperation 136
1 Keine Störung der Aufteilung in Bund und Länder 136
2 Erhalt parlamentarischer Gestaltungsmacht 137
3 Verbindlichkeit der bundesstaatlichen Kompetenzordnung 139
4 Grundrechtsbindung der Staatsgewalt und
Rechtsschutzgarantie für den Einzelnen 141
B Kooperationspflichten beim direktstrahlenden
Sateflitenrunafunk 142
1 Problemstellung 142
2 Lösungsansätze 142
a) Bundeskompetenz kraft Natur der Sache 142
V
b) Landeskompetenz zur gesamten Hand 143
aa) Der Streitstand bei Einführung privaten Rundfunks 143
bb) Stellungnahme 145
C Der Grundsatz der Bundestreue als Maßstab der
Zwischenländerkooperation 147
1 Die Pflicht zur Bundestreue aus dem
Wesen des Bundesstaates 147
2 Die Bundestreue als akzessorisches Rechtsprinzip 148
3 Bundestreue und kooperativer Föderalismus 150
4 Bundestreue und Koordination der Rundfunkaufsicht im
Bundesstaat 152
a) Der Streitstand bei der Einführung privaten Rundfunks 152
aa ) Direktstrahlender Satellitenrundfunk 152
bb) Weiterverbreitung 153
(1) Literatur 153
(2) BVerfGE 73,118 (196 f ) 154
b) Die Verpflichtung zur Bundestreue bei der Koordination
von Rundfunkaufsicht im Bundesstaat 155
aa) Entstehung 155
bb) Inhalt 156
cc) Adressaten 157
Teil 4: Rechtliche Rahmenbedingungen der Zusammenarbeit 159
I VORBEHALT DES GESETZES 160
A Standort und Reichweite 160
1 Allgemeiner Vorbehalt des Gesetzes 160
2 Parlamentsvorbehalt und Wesentlichkeits-Formel 160
3 Staatsfreiheit des Rundfunks 163
4 Regelungsauftrag der Gesetzgebung und Selbstverwaltungs
autonomie der Landesmedienanstalten 164
5 Umfang des Parlamentsvorbehalts für die Koordination
der Rundfunkaufsicht im Bundesstaat 165
B Spezifische Situation des interföderalen
Rechtssetzungsverfahrens 166
1 Faktischer Vorrang der Kooperation vor der Regulierung 166
a) Problemstellung 166
b) Der Vergleichsfall ARD 167
aa ) Gründung, Fernsehvertrag und Finanzausgleich 167
bb) Das Satelliten-Fernsehprogramm Eins Plus 169
c) Gesetzmäßigkeiten interföderaler
Koordinierungsprozesse 169
2 Unterschiedliche Legitimation von Staatsvertrag und
formellem Gesetz 171
VI
3 Sachkunde und staatsferne Organisation der
Landesmedienanstalten 172
4 Folgerungen 173
a) Zeitpunkt der Regelungsreife 173
b) Regelungsreife und Bestimmtheit gesetzlicher
Koordinierungsregeln 174
H KOORDINATIONSFÄHIGKEIT DER
LANDESMEDIENANSTALTEN 176
A Harmonisierter Standard der Aufsichtsorganisation 176
B Rückwirkung der Kooperation auf innere
Entscheidungsstrukturen 177
1 Verlust der Gremien an Entscheidungsmacht 177
2 Der Machtverlust als Sachgesetzlichkeit des kooperativen
Föderalismus 178
3 Verfassungsrechtliche Legitimation der Gremien 180
4 Folgerungen 181
a) Zulässigkeit der Kooperation 181
b) Notwendige Gremienbeteiligungen 182
c) Stärkung personeller Einflußmacht 184
d) Weitere Einflußmöglichkeiten 185
aa) Ausweitung der Gremienkompetenzen 185
bb) Kooperation auf Gremienebene 186
cc) Kontrolle der Direktoren 187
m DAS SYSTEM DER AUFSICHTSKOORDINATION 188
A Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten 188
1 Rechtsregime 189
a) Kooperationsvereinbarungen 190
aa) Grundsätze für die Zusammenarbeit der Arbeitsge
meinschaft der Landesmedienanstalten in der Bun
desrepublik Deutschland vom 27 November 1993 190
bb) Vorläufige Regelung gemeinsamer Verfahrensgrund
sätze vom 29 November 1989 und Beschluß über
die Errichtung einer Gemeinsamen Stelle Vielfalt
sicherung der Landesmedienanstalten vom
27 November 1993 191
cc ) Geschäfts- und Verfahrensordnungen der
Gemeinsamen Stellen 191
dd) Die eingeschränkte Bedeutung der
Rechtsverbindlichkeit 192
b) Vereinbarungen mit Außenbezug 193
aa) Richtlinien 193
(1) Rechtliche Bindungswirkimg 193
(2) Gesetzesvorbehalt 194
vn
bb) Vorläufige Auslegungs- und Anwendungsgrundsätze
der Direktorenkonferenz 194
cc ) Feststellung des Fehlens von Meinungsvielfalt nach
§ 20 Abs 3 RfStV 195
2 Kooperationsgremien 196
a) Konferenzen der Direktoren und Gremienvorsitzenden;
Gesamtkonferenz 196
aa) Struktur 196
bb) Rechtsverbindlichkeit der Beschlüsse 197
cc) Grenzen der Zusammenarbeit 198
b) Arbeitskreise und Federführungen 198
c) Gemeinsame Stellen 199
aa) Struktur 199
bb) Rechtsverbindlichkeit der Beschlüsse 200
cc) Effizienz der Entscheidungsfindung 200
dd) Gesetzesvorbehalt 201
3 Rechtsform und Zulässigkeit der Arbeitsgemeinschaft 202
B Überregionale Bindungswirkung landesrechtlicher
Entscheidungen 204
1 Territorialprinzip und Überregionalität privaten Rundfunks 204
2 Einschlägige Regelungen des Rundfunkstaatsvertrages 205
3 Direktstrahlender Satellitenrundfunk: Die bundesweite
Anerkennimg landesrechtlicher Entscheidungen 206
4 Breitbandkabel: Weiterverbreitungsregeln 206
5 Terrestrische Frequenzen 207
a) Problematik 207
b) Die formal zuständige Landesmedienanstalt 208
c) Bundesweites Fernsehen: Materiellrechtliche Bindung
an Entscheidungen der satellitenzulassenden Stelle? 210
IV KOMPETENZWAHRUNG IM AUFSICHTSVERBUND 212
A Der Rundfunkstaatsvertrag als gemeinsame Rechtsordnung 212
B Einstimmigkeitsprinzip und Mehrheitsentscheid 213
1 Einstimmigkeitsprinzip und Effektivität der
Entscheidungsfindimg 213
2 Zulässigkeit des Mehrheitsentscheids 214
a) Konferenzen der Direktoren und Gremienvorsitzenden;
Gesamtkonferenz 215
b) Gemeinsame Stellen 215
aa) Keine rechtliche Bindungswirkung der
Entscheidungsvorschläge 216
bb) Vollzug von Entscheidungsempfehlungen als eigene
Entscheidung 216
c) Mehrheitsentscheid nach § 20 Abs 3 RfStV 217
vm
aa) Übertragung von Hoheitsrechten 217
bb) Indienstnahme der zuständigen
Lahdesmedienanstalt? 217
C Interne Abstimmung und Durchsetzungsrechte 218
1 Verfassungsrechtliche Relevanz der internen Mitwirkung 218
a) Zuständigkeit der zulassenden Landesmedienanstalt als
Kompetenzverschiebimg? 218
b) Verantwortung für die Sicherung der Rundfunkfreiheit 219
2 Die Mitwirkungsrechte im einzelnen 220
a) Beanstandung nach § 30 Abs 3 RfStV 220
b) Abstimmung nach § 30 Abs 2 Sätze 1 und 2 RfStV 222
aa) Gegenstand und Ziel 222
bb) Adressatenkreis 223
cc) Form und Inhalt 223
(1) Verfahrenskomponente 224
(2) Materielle Komponente 225
dd) Unterschiedliche Bindungswirkung 226
V SONDERFALL BAYERN: DER ORGANISATIONSVOR
BEHALT DES ART 111A ABS 2 SATZ 2 BAYERISCHE
VERFASSUNG 228
A Vereinbarkeit von Art lila Abs 2 Satz 1 BayVerf mit dem
Grundgesetz 228
1 Rundfunkgarantie des Art 5 Abs 1 Satz 2 GG 229
2 Bundestreue 230
B Art lila Abs 2 Satz 1 BayVerf und Rundfunkstaatsvertrag 230
C Folgerungen für die Koordination der Rundfunkaufsicht im
Bundesstaat 231
1 Selbstveranstaltete Satellitenprogramme 231
2 Bundesweite Programme aus anderen Ländern 232
a) Satellitenverbreitung 232
b) Weiterverbreitung in Kabelanlagen 232
c) Nutzung terrestrischer Frequenzen 232
ZUSAMMENFASSUNG UND AUSBLICK 235
LITERATURVERZEICHNIS 239
Anhang 265
- Anlage 1 -
Grundsätze für die Zusammenarbeit der Arbeitsgemeinschaft
der Landesmedienanstalten in der Bundesrepublik Deutsch
land vom 27 November 1993 265
IX
- Anlage 2 -
Vorläufige Regelung gemeinsamer Verfahrensgrundsätze der
Landesmedienanstalten gemäß Art 12 Rundfunkstaatsver
trag vom 1 /3 April 1987 vom 29 November 1989
- Anlage 3 -
Richtlinien der Landesmedienanstalten zur Gewährleistung
des Jugendschutzes Qugendschutzrichtlinien) vom 14 Sep
tember 1992
- Anlage 4 -
Geschäftsordnung der gemeinsamen Stelle Jugendschutz
vom 24 August 1990
- Anlage 5 -
Verfahrensordnung der gemeinsamen Stelle Jugendschutz
vom 24 August 1990
- Anlage 6 -
Gemeinsame Richtlinien der Landesmedienanstalten für die
Werbung, zur Durchführung der Trennung von Werbung
und Programm und für das Sponsoring im Fernsehen
vom 26 Januar 1993
- Anlage 7 -
Geschäftsordnung der gemeinsamen Stelle Werbung vom
24 August 1990
- Anlage 8 -
Verfahrensordnung der gemeinsamen Stelle Werbung vom
26 Oktober 1993
- Anlage 9 -
Beschluß zur Errichtung einer gemeinsamen Stelle
Vielfaltsicherung der Landesmedienanstalten vom
26 /27 November 1993
- Anlage 10 -
Vereinbarung der Landesmedienanstalten zur Durchführung
von Ordnungswidrigkeitenverfahren nach dem Rundfunk
staatsvertrag - RfStV (Art 1 des Staatsvertrages über den
Rundfunk im vereinten Deutschland)
vom 8 /9 Februar 1994 293
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