Die Auswirkungen der kommunalen Gebietsreform in Bayern auf die Sparkassenorganisation:
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Hamburg
Heitmann
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Autor: Burmeister, Joachim
Jahr: 1978
Die Auswirkungen der kommunalen Gebietsreform in Bayern auf die Sparkassenorganisation von Dr. iur. Joachim Burmeister o. Professor an der Universität des Saarlandes JOACHIM HEITMANN VERLAG • HAMBURG HANSISCHER GILDENVERLAG, JOACHIM HEITMANN CO.
GLIEDERUNG Seite EINFÜHRUNG UND PROBLEMSTELLUNG .......................... 1 I. Die Ausgangslage nach dem Inkrafttreten der Verordnung zur Neugliederung Bayerns in Landkreise und kreisfreie Städte...... 1 1. Das Grundmuster der Gebietsreform ......................... 2 2. Die Veränderung des Zuständigkeitsbereichs kommunaler Verwaltungseinrichtungen als wesenhafte Funktion der Neugliederung .......................................... 4 a) Der automatische zuständigkeitsverlagernde Effekt von Neugliederungsmaßnahmen ............................... 4 b) Die Fragwürdigkeit der Grundthese von der „Neugliederungsimmunität der Sparkassentätigkeit ....... 8 c) Das Grundproblem der funktionalen und organisatorischen Einordnung der Sparkassen in die Kommunalverwaltung .... 9 II. Umgrenzung des Gegenstandes der Untersuchung in sachlicher und rechtlicher Hinsicht .............................. 12 1. Die räumlichen Überlagerungen der Geschäftsbereiche von Stadt- und Kreissparkassen nach der Neugliederung ................ 14 2. Differenzierung zwischen den durch die kommunale Neugliederung „begründeten und „aktualisierten Übertragungsansprüchen der Stadtsparkassen gegenüber den Kreissparkassen 16 3. Die rechtlichen Grundlagen einer Neuordnung der Sparkassenorganisation in Bayern ...................................... 17 a) Das Gesetz über die öffentlichen Sparkassen (SpKG) ...... 17 b) Die Verordnung über die Organisation und den Geschäftsbetrieb der Sparkassen — Sparkassenordnung (SpKO) ...... 18 c) Verwaltungsvorschriften zu § 2 SpKO .................... 19 4. Die Problematik der Anwendbarkeit kommunalverfassungsrechtlicher und anstaltsrechtlicher Organisationsprinzipien.......... 20 III. Gang der Untersuchung ........................................ 21 VII
Seite ERSTER TEIL: Die Auswirkungen der kommunalen Neugliederung auf die in den Zuwadisgebieten der kreisfreien Städte gelegenen Zweigstellen der Kreis- bzw. Zweckverbandssparkassen .................. 23 I. Die tragenden Ordnungsprinzipien des Sparkassenwesens........ 23 1. Das sparkassenrechtliche Regionalprinzip .................... 23 a) Begriffsbestimmung ...................................... 23 b) Normative Verankerung des sparkassenrechtlichen Regionalprinzips ......................................... 26 2. Das kommunalverfassungsrechtliche Regionalprinzip und das anstaltsrechtliche Verbot der Doppelverwaltung .............. 27 a) Die allgemeine Begrenzung der kommunalen Verwaltungszuständigkeiten auf das Gemeindegebiet .................. 27 b) Das Verbot von Gemengelagen durch konkurrierende Betätigung öffentlicher Einrichtungen...................... 29 c) Das Verhältnis zwischen sparkassenrechtlichem Regional- prinzip einerseits sowie kommunalverfassungs- und anstaltsrechtlichem Verbot von Gemengelagen andererseits........ 31 aa) Verhältnis von spezieller zu allgemeiner Regelung .... 31 bb) Verhältnis von ranghöherer zu rangniederer Norm .... 32 cc) Kombination beider Normverhältnis-Regeln............ 34 II. Zulässigkeit und Kriterien normativer „Durchbrechungen des sparkassenrechtlichen Regionalprinzips .......................... 34 1. Die Vorfrage nach der Durchbrechbarkeit des Prinzips strikter Begrenzung der Sparkassenbetätigung auf das Gewährträgergebiet ...................................................... 35 a) Die im Begriff der Kompetenz wurzelnde gegenständliche und räumliche Bindung der Wahrnehmungszuständigkeit eines Verwaltungsträgers ................................ 38 b) Das Regionalprinzip und das Verbot der Doppelverwaltung als Bestandteile des Systems der überschneidungslosen Zuständigkeitsabgrenzung ................................ 39 2. Sonderaspekte der Geltung
des organisatorischen Grundprinzips der überschneidungslosen Gliederung von Verwaltungszuständigkeiten für das Sparkassenwesen .................... 41 a) Die verfehlte These von der Unanwendbarkeit bürokratischer Ordnungsgrundsätze auf die wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand ........................................ 41 aa) Die Qualifizierung der kommunalen kreditwirtschaftlichen Betätigung als öffentliche Aufgabenwahrnehmung 45 bb) Die organisatorische Integration der Sparkasse in die Kommunalverwaltung ................................ 49 b) Die sparkassenspezifische Rechtslage in den neuen Gewährträgern zugeordneten Gebietsteilen........................ 51 3. Präzisierung der maßgeblichen Rechtsfragen für die Zuordnung der auf gewährträgerfremdem Gebiet gelegenen Kreissparkassenzweigstellen ................................. 54 VIII
Seite III. Das Rechtsschicksal der im Zuwachsgebiet der kreisfreien Städte gelegenen Kreissparkassenzweigstellen.......................... 55 1. Fehlen einer neugliederungsorientierten Durchbrechung des sparkassenrechtlichen Regionalprinzips im Bayerischen Sparkassenrecht............................................. 55 a) Unanwendbarkeit der Ausnahmeregelung des § 2 Abs. 4 Satz 2 SpKO auf die sparkassenorganisatorische Folgeproblematik der Gebietsreform .......................... 56 b) Die These von der in § 2 Abs. 2 SpKO i. V. m. § 2 Abs. 4 Satz 1 SpKO enthaltenen Durchbrechung des Regionalprinzips zugunsten der Kreissparkassen............................ 56 aa) Die entscheidende Argumentationsstütze: Gegensätzliche Interpretation des Begriffspaares „Betrieb und „Errichtung von Zweigstellen.......... 57 bb) Die entstehungsgeschichtliche Bedeutungsidentität der Begriffe.......................................... 58 cc) Die Verflechtung zwischen zentralgelegener Verwaltungsstelle und Sparkassenstandort als Rechtsgrund für die Doppelgeschäftsbezirksregelung des § 2 Abs. 2 SpKO 60 2. Sparkassenorganisatorische Auswirkungen der Neugliederung und Besitzstandswahrung.................................... 64 a) Abgrenzung von Besitzstandswahrung und befristetem Gebietsschutz nach Art. 16 des Gesetzes über Maßnahmen zur kommunalen Gebietsreform .......................... 64 b) Unmöglichkeit der Ableitung eines sparkassenorganisatorischen Bestandsschutzes aus dem allgemeinen Rechtsgedanken des Vertrauensschutzes .................. 67 aa) Die Rechtsfigur der sogenannten unechten Rückwirkung als vertrauensschutzrechtliche Ausformung von gesetzgeberischen Gestaltungsbindungen .................... 68 bb) Unanwendbarkeit des Vertrauensschutzprinzips im Bereich der Verwaltungsorganisation.................. 70 c) Ausscheiden eines Besitzstandsschutzes durch das Prioritätsprinzip
......................................... 71 IV. Die Modalitäten der Entflechtung der rechtswidrigen kreditwirtschaftlichen Gemengelage in den Zuwachsgebieten der kreisfreien Städte ........................................................ 74 1. Die dogmatische Konstruktion der Entflechtungsansprüche ____ 75 2. Die in Betracht kommenden Möglichkeiten zur Herstellung der Deckungsgleichheit zwischen Geschäftsbezirk und Gewährträgergebiet ...................................................... 77 a) Ausscheiden der Möglichkeit einer Schließung oder Auflösung der Zweigstellen .............................. 77 b) Rechtswidrigkeit eines aufsichtsbehördlich angeordneten Zweckverbandszusammenschlusses ........................ 78 c) Alleinige Rechtmäßigkeit der Vereinigungslösung durch Übertragung der Zweigstellen ............................ 79 IX
Selte V. Prozessuale Fragen hinsichtlich der gerichtlichen Durchsetzung der Übertragungsansprüche der Stadtsparkassen gegenüber den Kreissparkassen ............................................... 81 1. Inhaber und Gegner des Ubertragungsanspruchs.............. 82 a) Nichtbestehen eines eigenen, prozessual selbständig durchsetzbaren Übertragungsanspruches der Gemeinde.......... 82 b) Alleinige Aktiv- und Passivlegitimation der Stadt- und Kreissparkassen ......................................... 85 2. Die Sachurteilsvoraussetzungen .............................. 86 a) Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges ................. 86 b) Die allgemeine Leistungsklage als zulässige Klageart...... 89 c) Klagebefugnis und Rechtsschutzbedürfnis .................. 92 ZWEITER TEIL: Die Auswirkungen der kommunalen Neugliederung auf den neugliederungsunabhängig in gewährträgerfremden Gebieten gelegenen „Altbesitzstand der Kreissparkassen ..................... 95 I. Die Aktualisierbarkeit der vor der Gebietsreform bestehenden Zuständigkeitsverflechtungen aus Anlaß der Neugliederung ...... 95 1. überkommene Durchbrechungen des Regionalprinzips und Besitzstandswahrung ........................................ 99 2. Unverwirkbarkeit der organisationsrechtlichen Entflechtungsansprüche ...................................... 105 II. Das Rechtsschicksal der schon vor der Gebietsreform im Gewährträgergebiet der Stadtsparkassen von München und Regensburg betriebenen Zweigstellen der Kreissparkassen ................... 107 1. Übertragungspflicht der Alt-Zweigstellen auf die Stadtsparkassen ............................................ 108 2. Durchsetzbarkeit des Übertragungsanspruchs im Wege der verwaltungsgerichtlichen Leistungsklage ...................... 109 III. Das Rechtsschicksal der schon vor der Gebietsreform im Gewährträgergebiet der Stadtsparkassen betriebenen Hauptverwaltungsstellen der Kreissparkassen
.................................... 109 1. Die Voraussetzungen der Domizilierung der Kreissparkassenhauptverwaltungsstellen im Gebiet der kreisfreien Städte...... 109 a) Die Durchbrechung des Regionalprinzips durch die „Doppelgeschäftsbezirksregelung des § 2 Abs. 2 SpKO .... 110 b) Die Verfassungsmäßigkeit von § 2 Abs. 2 SpKO in formeller und materieller Hinsicht ........................ 111 aa) Beschränkbarkeit der Selbstverwaltungsgarantie durch Rechtsverordnung .................................... 112 bb) Formelle Verfassungswidrigkeit von § 2 Abs. 2 SpKO mangels inhaltlicher Bestimmtheit der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage .............................. 113 cc) Rückgriff auf die gesetzliche Organisationsentscheidung des Art. 2 LKrO ..................................... 115 dd) Die inhaltliche Vereinbarkeit der Doppelgeschäftsbezirksregelung mit der Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2 GG .................................. 117 X
Seite c) Auswirkungen der kommunalen Neugliederung auf die Zulässigkeit des Hauptstellenbetriebs in gewährträgerfremdem Gebiet ......................................... 121 aa) Zulässigkeit des Betriebs der Hauptverwaltungsstelle im Verbund mit dem Sitz der Kreisverwaltung im Stadtgebiet .......................................... 123 bb) Wegfall der Legitimation zum Weiterbetrieb der Hauptverwaltungsstelle der Kreissparkasse im Stadtgebiet Nürnberg mit Verlegung der Kreisverwaltung nach Lauf a. d. Pegnitz .................................... 124 cc) Anspruch der Stadtsparkasse Nürnberg auf Übertragung der im Stadtgebiet gelegenen Hauptstelle der Kreissparkasse....................................... 126 LITERATURVERZEICHNIS ......................................... 129 XI
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