Aufgaben der öffentlichen Verwaltung: Bestandsaufnahme und Kritik
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| Published: |
Speyer
Forschungsinst. für Öffentliche Verwaltung bei der Hochsch. für Verwaltungswiss.
1992
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113 |
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INHALTSVERZEICHNIS
VORWORT l
I. Teil: GRUNDLAGEN 5
1. Gegenstand und Ziel der Untersuchung 5
2. Zum Aufgabenbegriff 1X
2.1 Aufgabe, ein Zweckbegriff **
2.2 Aufgaben als Ergebnisse politischer Entscheidungen 14
2.3 Beschränkung auf Aufgaben von Verwaltungs¬
behörden 3. Institutionelle Rahmenbedingungen 19
3.1 Verteilung der Funktionen im Bundesstaat 19
3.1.1 Durchbrechungen der Funktionenteilung 21
3.1.1.1 Gemeinschaftsaufgaben 22
3.1.1.2 Finanzhilfen 24
3.1.2 Gefahren der Politikverflechtung 26
3.2 Kommunale Selbstverwaltung 27
3.3 Aufgabenbestimmung und Finanzverfassung 32
3.4 Europäische Integration 4. Politische Bestimmungsfaktoren für Aufgaben 37
4.1 Aufgabe als Problemlösungsstrategie -
4.2 Entscheidungsmuster im Prozeß der
Aufgabenentstehung 4.3 Aufgabenbestimmung und politische Macht 4°
4.3.1 Volk und Öffentlichkeit *7
4.3.2 Parteien TT
4.3.3 Verbände Tl
4.3.4 Öffentlicher Dienst 33
5. Elemente der Aufgabe und deren Bestimmung 56
5.1 Gegenstand von Aufgaben ¦ 5.2 Ziele von Aufgaben w
V
5.2.1 Probleme der Bestimmbarkeit von Zielen 60
5.2.2 Zielprogrammierte und konditional¬
programmierte Normen 63
5.2.3 Typen der Aufgabennormen nach Art der
Zielbestimmung 68
5.3 Träger von Aufgaben 71
5.4 Handlungsinstrumentarium zur Aufgabenerfüllung 73
5.5 Umfang und Qualität der Aufgabenerfüllung 77
i. Mittel der Aufgabenbestimmung 77
6.1 Aufgabenbegründung durch Gesetz 78
6.1.1 Ausklammerung von Aufgabennormen aus dem
traditionellen Gesetzesbegriff 79
6.1.2 Die Bedeutung von Staatsaufgaben im
demokratischen Rechtsstaat 81
6.1.3 Die Bedeutung des Gewaltenteilungsprinzips
für die gesetzliche Staatsaufgabenbestimmung 84
6.2 Untergesetzliche allgemeine Regelungen 87
6.2.1 Rechtsverordnungen 87
6.2.2 Satzungen von Selbstverwaltungskörperschaften 89
6.2.3 Verwaltungsvorschriften 90
6.3 Programme und Pläne 95
6.3.1 Effektivität des Ressourceneinsatzes 95
6.3.2 Typen von Programmen und Plänen 96
6.3.3 Aufgabenkritische Untauglichkeit von Sektoral¬
planungen 97
6.3.4 Unmöglichkeit globaler Verbundplanungen 99
6.3.5 Parlamentsbeteiligung an der Aufgabenplanung 100
6.4 Durchführungsstrategie 101
6.5 Einflüsse der Rechtsprechung auf die Aufgaben¬
bestimmung 103
. Aufgabenerfiillung HO
7.1 Durchführung von Aufgaben Hl
7.1.1 Rechtliche, organisatorische und personelle
Rahmenbedingungen Hl
7.1.2 Soziale Umwelt ll5
7.1.3 Ressourcen H7
V
7.2 Erfolg und Wirkungen der Aufgabendurchführung 118
7.2.1 Erscheinungsformen des Nicht-Erfolgs 118
7.2.2 Bewertung von Normabweichungen 120
7.2.3 Notwendigkeit und Ziele von Erfolgskontrollen 122
7.2.4 Schwierigkeiten einer planmäßigen Erfolgs-
kontrolle 126
i. Zusammenfassung in Thesen 129
11. Teil: BESTAND UND ENTWICKLUNG ÖFFENTLICHER AUF¬
GABEN 137
1. Ziel und Gegenstand von Bestandsaufnahmen 137
2. Möglichkeiten der Bestandsaufnahme und Systematisierung
öffentlicher Aufgaben 139
2.1 Methoden der Bestandsaufnahme 139
2.1.1 Aufgabengliederungspläne 140
2.1.2 Haushaltspläne und Finanzstatistik 142
2.1.3 Aufgabennormen .- 143
2.1.4 Kombination der Methoden 144
2.1.5 Vorhandene Bestandsaufnahmen 144
2.2 Versuche einer Aufgabensystematisierung 146
2.2.1 Überblick über bisherige Versuche 148
2.2.2 Anforderungen an eine aufgabenkritisch
orientierte Systematisierung 149
2.2.3 Ziele, Gegenstände, Funktionen 150
2.2.4 Handlungsinstrumentarium 152
2.2.5 Politisch-administrative Struktur 153
3. Aussagefähigkeit and Nutzen umfassender Bestands¬
aufnahmen 158
4. Der öffentliche Sektor im gesamtwirtschaftlichen und
-gesellschaftlichen Zusammenhang 160
4.1 Der Staatsanteil 162
4.2 Der Staatsverbrauch 169
4.3 Der Staat als Investor 175
4.4 Staatliche Umverteilung 177
VI
4.5 Der Staat als Produzent von Gütern und
Dienstleistungen 180
4.6 Der Staat als Arbeitgeber 182
4.7 Institutionelle Differenzierung des
öffentlichen Sektors 184
5. Aufgaben nach Haushaltsausgaben und Personal 191
5.1 Begrenzter Aussagegehalt statistischer Daten 191
5.2 Gegenwärtiger Bestand 193
5.2.1 Ausgabenanteile einzelner Aufgabenbereiche 193
5.2.2 Personalanteile einzelner Aufgabenbereiche 196
5.2.3 Aufgabenschwerpunkte der gebietskörper¬
schaftlichen Ebenen 198
5.2.4 Unterschiedliches Handlungsinstrumentarium
der gebietskörperschaftlichen Ebenen 203
5.2.5 Hohe Dienstleistungsorientierung 205
5.2.6 Fortgeschrittene Spezialisierung 205
5.2.7 Hohe Interdependenz und Komplexität 207
5.2.8 Wachsender Bedarf an Bürgerbeteiligung 208
5.3 Entwicklung bis 1913/14 209
5.3.1 Städte und Gemeinden 210
5.3.2 Länder 217
5.3.3 Bund und Reich 220
5.3.4 Das Verhältnis der gebietskörperschaftlichen
Ebenen zueinander 221
5.4 Entwicklung nach dem Ersten Weltkrieg 222
5.4.1 Grundlegende Veränderungen der Aufgaben¬
struktur 223
5.4.1.1 Soziale Sicherung 228
5.4.1.2 Wohnungswesen, Kommunale Gemein¬
schaftsdienste 231
5.4.1.3 Landwirtschaft 232
5.4.1.4 Schule, Wissenschaft, Kultur 233
5.4.1.5 Verkehr 233
5.4.1.6 Gesundheit 234
5.4.1.7 Allgemeine Verwaltung 235
5.4.1.8 Finanz- und Steuerverwaltung 235
5.4.1.9 Öffentliche Sicherheit und Ordnung,
Rechtsschutz 236
VII
5.4.2 Verschiebungen zwischen den Gebietskörper¬
schaften 237
5.4.2.1 Stärkung der Finanzkraft des Reichs 237
5.4.2.2 Wachsende Finanzverflechtungen
zwischen den Ebenen 239
5.4.2.3 Aufgabenverlagerungen nach oben 245
5.4.2.4 Bund und Länder in der Finanzver¬
fassung der Bundesrepublik 248
5.4.2.5 Aufgabenentwicklung beim Bund 250
5.4.2.6 Aufgabenentwicklung bei den Ländern 253
5.4.2.7 Aufgabenentwicklung bei den
Gemeinden (GV) 258
5.4.2.8 Unterschiede in der Entwicklung inner¬
halb des kommunalen Bereichs 267
6. Aufgaben nach ihren normativen Grundlagen 273
6.1 Quantitative Aspekte der Normgebung 274
6.2 Qualitative Aspekte der Normgebung 283
6.3 Ursachen für inflationäre Entwicklungen in der
Normgebung 287
6.4 Folgen einer Übernormierung 290
7. Einschätzung der weiteren Entwicklung ........................................303
8. Zusammenfassung in Thesen 308
III. Teil: ANSÄTZE EINER KRITIK 319
1. Aufgabenkritik 320
1.1 Begriff der Aufgabenkritik 320
1.2 Ziel und Gegenstand von Aufgabenkritik 320
1.3 Aufgabenkritik als Verfahren 321
1.4 Aufgabenkritik als materielle Fragestellung 323
1.5 Grenzen der Aufgabenkritik 325
2. Zur Typologie der Ursachen überschießender Aufgaben¬
entwicklung 326
3. Maßstäbe für Aufgabenkritik 331
3.1 Rechtliche Maßstäbe 332
3.1.1 Aufgabenbestimmung durch den Gesetzgeber 332
3.1.2 Aufgabenbestimmung durch die Regierung 334
VIII
3.1.3 Aufgabenbestimmung durch kommunale
Gebietskörperschaften 334
3.1.4 Aufgabenbestimmung durch Vollzugsbehörden 335
3.1.5 Würdigung der rechtlichen Maßstäbe 336
3.2 Ökonomische Maßstäbe 337
3.3 Sozialwissenschaftliche Maßstäbe 342
3.4 Politische Maßstäbe 344
4. Ansätze zur besseren Beherrschung der Aufgaben¬
entwicklung 346
4.1 Politische Kultur 346
4.2 Politische Leitmotive und Maximen 347
4.3 Staatswillensbildung 348
4.3.1 Aufbau von Gegenpositionen zur Fachpolitik 348
4.3.2 Einbindung der Aufgabenbestimmung in
eine Ressourcenplanung 350
4.4 Staatsorganisation 353
4.4.1 Beseitigung von Zentralisierungstendenzen 354
4.4.2 Einschränkung von Aufgabenverflechtungen 356
4.4.3 Auflockerung des Diskontinuitätsprinzips 358
4.4.4 Eingrenzung des Ressortpartikularismus 360
4.5 Nonnsetzung 361
4.5.1 Normsetzungsverfahren 361
4.5.2 Normeninhalt 362
4.5.3 Rechtsbereinigung und systematischer Nachweis ....365
4.5.4 Bedarfs- und Wirkungskontrollen 366
4.6 Haushalts- und Finanzpolitik 368
4.7 Entöffentlichung administrativer Leistungen 370
4.8 Öffentlicher Dienst 375
5. Zusammenfassung in Thesen 377
SCHLUSSBEMERKUNG 381
LITERATURVERZEICHNIS 383
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