Konzeptbezogenes Verwaltungshandeln: eine Untersuchung planerischer Handlungsformen der Exekutive im Bereich sich wandelnder Querschnittsaufgaben
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Baden-Baden
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1992
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ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS...........................................14
EINLEITUNG......................................................15
1. KAPITEL:METHODISCHE VORBEMERKUNG.............................18
I. Gang der Untersuchung...................................18
II. Zur Methodenwahl...................................... 19
1. Erstellung eines Plausibilitätsrasters unter
Einbeziehung betriebswirtschaftlicher
Erkenntnisse........................................19
2. Bestandteile des Plausibilitätsrasters..............23
a. Ganzheitliche Problemlösungsmethoden
als Abkehr vom linear-kausalen Denken...........23
b. Der Ansatz des Frühwarnsystems als
Betonung der Bedeutung von
Information.....................................26
c. Simultan- und Netzwerkplanung als
Denkmodelle für Koordination................... 27
2. KAPITEL:WANDLUNGEN DER
VERWALTUNGSUMWELT UND IHRE
AUSWIRKUNGEN AUF DAS
VERWALTUNGSHANDELN DER GEGENWART............................30
I. Aspekte und Ursachen des Wandels........................31
1. Gewandelte Umweltbedingungen........................32
i
2. Aspekte des Wandels beim Menschen.............................34
a. Wertewandel - am Beispiel der
Diskussion um die Geltung des
Mehrheitsprinzips........................................35
b. Ableitungen aus dem Streit um die
Geltungskraft der Mehrheitsregel für die
Notwendigkeit neuer exekutivischer
Handlungsformen..........................................38
II. Auswirkungen auf die Handlungsformen..............................40
1. Zur Begriflhchkeit........................................... 40
2. Rechtliche Handlungsformen (Rechtsformen)
und nicht-rechtliche Handlungsformen........................ 41
3. Varietätsgesetz und Handlungsformen...........................44
a. Kybernetische Systemtheorie..............................45
b. Ashby s Varietätsgesetz und seine
Auswirkungen auf die
Handlungsformenentwicklung...............................47
III. Dogmatik und neue Rechtsformen................................ 51
1. Die Lehre von den Rechtsformen des
Verwaltungshandelns....................................... 52
a. Inhalt................................................. 52
b. Kritik und Verteidigung der
Rechtsformenlehre........................................53
u
c. Prinzipielle Systemoffenheit der
Rechtsformenlehre als Einfallstor für
die Entwicklung neuer Rechtsformen -
Gegenleistungsorientierung ais eigener
Ansatz................................................56
2. Neues Verwaltungs(rechts)verständnis:
Gleichordnung und reflexive
Verwaltungssteuerung als Grundlage für die
Ausbildung neuer Rechtsfonnen..............................60
a. Gleichordnung von Staat und Börger als
verfassungsmäßiges Kooper^tionsmodell..................60
b. Polyzentrische Rechtserzeugung.........................62
c. Reflexives
Verwaltungsrechtsverständnis als
unterstützender Ansatz zur
Selbststeuerung.......... ............................63
3. Zusammenfassung......................................... 70
3 KAPITEL:ERSCHEINUNGSFORMEN UND
RECHTLICHE STRUKTUREN VON KONZEPTEN.................................72
I. Konzepte im Bereich der Dorf- und
Städtebausanierung............................................. 73
1. Ausgangssituation...........................................73
2. Entwicklung der Dörfer und Städte im
Hinblick auf die Entstehung von
Sanierungskonzepten...................................... 77
3. Vorläufer” der Sanierungskonzepte..........................80
iii
4. Inhaltliche Elemente der Sanierungskonzepte
in der Dorf- und Städtebauerneuerung.........................84
a. Vorbemerkung............................................84
b. Artikel 28 Abs. 2 S. 1 GG...............................85
c. Grobstruktur...........................................86
d. Die Verfahrensschritte im einzelnen.....................89
aa. Bestandsaufnahme...................................89
(1) Allgemein: Erscheinungsformen der
Bürgerbeteiligung.............................91
(2) Speziell: § 137 BauGB als Normierung
der Beteiligung am städtebaulichen
Sanierungskonzept.............................93
bb. Zielkonzept........................................95
cc. Maßnahmenkonzept...................................98
dd. Finanzierungskonzept...............................99
ee. Durchfuhrungskonzept...............................99
5. Organisatorische und personelle Elemente der
Stadt- und Dorfemeuerung....................................101
6. Rechtsfragen von Sanierungskonzepten nach
dem BauGB...................................................105
a. Kommunalverfässungsrechtliche
Zuständigkeit für die Aufstellung und
Beschlußfassung über das
Sanierungskpnzept.................................. 105
aa. Die Entscheidungen des Bay VGH und des OVG
Lüneburg..........................................106
bb. Eigene Ansicht................................. 107
b. Das Verhältnis von Sanierungskonzept
(§ 140 Nr. 3 BauGB) zu
Sanierungssatzung (§ 142 Abs.l; 3
BauGB) und Sanienmgsbebaungsplan (§
140 Nr. 4 BauGB)...................................... 110
c. Funktion des Sanierungskonzeptes bei
der Genehmigungsversagung gemäß §
145 Abs. 2 BauGB.......................................112
7. Zusammenfassung.......................................... 113
11. Konzepte im Bereich der Energieversorgung......................115
1. Ausgangssituation..........................................115
a. Technisch-wirtschaftliches Szenario....................115
b. Ursachen/Mängel im allgemeinen
Planungssystem.........................................116
2. Die ersten regierungspolitischen
Aufforderungen zur Aufstellung von
Energieversorgungskonzepten
118
3. Verfahrensablauf bei der Erstellung von
Energieversorgungskonzepten.................................121
a. Zuständigkeit für die Erstellung von
kommunalen
Energieversorgungskonzepten............................121
aa. Untemehmensorientierte
Energieversorgungskonzepte.........................122
bb. Gemeinwohlorientierte
Energieversorgungskonzepte.........................123
cc. Stellungnahmen aus der Praxis......................124
b. Örtliche und regionale
Energieversorgungskonzepte als
Abstimmungsergebnis aller Beteiligten..................125
c. Verfahrensablauf bei der Erstellung
eines örtlichen
Energieversorgungskonzeptes............................126
aa. Grobstruktur des Verfahrensablaufs.................126
bb. Bestandsaufnahme (Grobkonzept).....................128
cc. Maßnahmenkonzept...................................129
4. Organisationsaspekte von EVK................................130
5. Umsetzung des EVK durch die Beteiligten....................
6. Zusammenfassung............................................132
VI
III. Konzepte im Bereich der kommunalen und
regionalen Wirtschaftsförderung...................................134
1. Gewandelte Ausgangsbedingungen.................................134
2. Defizite der bisherigen Wirtschaftsförderung...................136
a. Externe Defizite....................................... 138
aa. Gewerbeflächen.......................................138
bb. Geographische Lage und Verkehrsinfrastruktur.........138
cc. Wirtschaftsstruktur..................................139
dd. Konkurrenzlagen benachbarter Gemeinden...............139
b. Interne Defizite.........................................139
aa. Information......................................... 139
bb. Kooperation und Koordination.........................140
3. Instrumentalisierung der Wirtschaftsförderung
- Mittel und organisatorische Auswirkungen
der Wirtschaftsförderungskonzepte.............................140
a. Infomationsinstrumentarium...............................142
b. Kooperation..............................................144
c. Koordination.............................................144
d. Organisation/Personal....................................145
vii
4. Zusammenfassung
148
IV. Konzepte im Bereich des Umweltschutzrechts........................150
1. Einführung.....................................................150
2. Untergesetzliche
Konkretisierungsinstrumente des im
BIMSchG 1986 angelegten
Sanierungskonzeptes in Gestalt der TA Luft.....................152
a. Rechtsnatur und Grundrechtsbezug der
untergesetzlichen Konzeptausformung
TA Luft...................................................153
b. Inhaltliche Elemente des Vorsorge-
Sanierungskonzeptes der TA Luft: hier
speziell der Altanlagensanierung..........................158
c. Notwendigkeit der Fortentwicklung des
Vorsorgekonzeptes der TA Luft durch
die Änderungen des BIMSchG vom 11.
Mai 1990..................................................160
3. Luftreinhaltepläne nach § 47 BIMSchG als
Form eines Handlungs- und
Informationskonzeptes..........................................162
a. Zuständigkeit zum Erlaß des LRP sowie
Organisation des Verfahrens...............................163
b. Voraussetzungen für den Erlaß eines
LRP.......................................................163
c. Einzelelemente des Luftreinhalteplans.....................164
viii
aa. Emissionskataster..................................165
bb. Immissionskataster (§ 46 BIMSchG) .................166
cc. Wirkungskataster und Ursachenanalyse (§ 47 S.
3 Nr. 1 und Nr. 2)................................166
dd. Emissions- und Immissionsprognose (§ 47 S. 3
Nr. 1).....................,......................167
ee. Maßnahmenkatalog (§ 47 S. 3 Nr. 3)..................168
4. Das Dritte Gesetze zur Änderung des
BIMSchG vom 11. Mai 1990 und seine
Auswirkungen auf den LRP...................................170
5. Luftreinhalteplan Rhein-Main, Untermain und
Berlin 1986-1993 als Ansätze und erste
Erscheinungsformen eines koordinations- und
infonnationsangelegten Konzeptes der
Luftreinhaltung.............................................173
6. Zusammenfassung.......................................... 174
V. Ergebnis: Konzepte als Erscheinungsformen
komplexer, prozeßhaft angelegter
Entscheidungssituationen........................................176
1. Zum Begriff der komplexen
Verwaltungsentscheidung ....................................176
2. Funktionen der Konzepte.....................................178
a. Ganzheits- und Vemetzungsfunktion.......................178
b. Basis- oder Planungsfunktion............................186
ix
c. Prozeß- und Entwicklungsfunktion........................187
d. Regelkreis- oder Kybemetikfiinktion.....................188
e. Informations- und
Kommunikationsfunktion..................................190
f. Kooperations- und
Koordinationsfunktion...................................191
g. Partizipations- und Motivationsfunktion.................194
h. Rationalitäts- und Kontrollfunktion.....................195
4. KAPITEL:FORMEN BESTEHENDER PLÄNE UND
IHR VERGLEICH MIT DEN KONZEPTEN..................................197
I. Problemskizze....................................................197
II. Entwicklungslinien der Planung: Historische und
planungstheoretische Aspekte....................................199
1. Allgemeines.................................................199
2. Planungen im Bereich der Raumordnung und
des Bodenrechts als planerische Leitbilder..................200
3. Theoretische Aspekte von Planungen..........................203
a. Erklärungsansätze für Planungen.........................203
b. Restriktionen jeder Planung.............................207
4. Zusammenfassung.............................................210
x
m. Die Ausgestaltung der Befugnisse der Exekutive
zu planerischem Handeln............................................211
IV. Einordnung der Konzepte im System des
geltenden Planungsrechts...........................................215
1. Methodischer Ansatz von Ossenbühl und
Schmidt-Aßmann................................................215
2. Relevante Problemkreise für die Abgrenzung...................218
a. Verfahren................................................218
aa. Planungsablauf.......................................219
(1) Allgemeines...................................219
(2) Rückkoppelung und Prozeßhaftigkeit............223
(3) Fortschreibungsfähigkeit und Flexibilität
durch offene Verfahrensschritte...............224
(4) Fortschreibung um jeden Preis?................225
(5) Verhältnis von Planung zu Vollzug.............226
bb. Ausgestaltung der Beteiligung........................229
b. Koordination.............................................237
c. Publikation und Bestimmtheit.............................243
3. Vergleich mit der Entwicklungsplanung als
Erscheinungsform informeller auf
Gesamtsteuerung angelegter Planungen.........................245
xi
a. Begriff...............................................245
b. Gemeinsamkeiten von Konzepten und
Entwicklungsplanungen..................................247
c. Tatsächliche Bedeutung der
Entwicklungsplanung als
Vergleichsparameter für die Konzepte...................248
d. Planungstheoretische Abgrenzung........................250
V. Zusammenfassung.................................................253
5. KAPITEL:KONZEPTE ALS
KONTROLLPARAMETER -
GLEICHHEITSGRUNDSATZ UND
VERHÄLTNISMÄßIGKEITSGEBOT ALS
KONTROLLMAßSTÄBE...................................................257
I. Konzepte als Kontrollparameter von
Systemgerechtigkeit............................................257
1. Erste Stellungnahmen aus der
Rechtsprechung............................................258
2. Spezieller Beitrag der Konzepte zum Topos
der Systemgerechtigkeit...................................260
a. Begriff der Systemgerechtigkeit.......................262
b. Abwägungsgebot als Bestandteil des
konzeptbezogenen Verwaltungshandelns..................263
c. Einfluß des Varietätsgesetzes auf die
Abwägung bei den Konzepten............................265
xii
d. Systembegriff von Schmitt Glaeser und
Meins als Ergänzung des
varietätsgesetzbezogenen
Systemgerechtigkeitsverständnisses...................267
e. Folgen des Konzeptverständnisses für
die Prüfling des Art. 3 Abs. 1 GG....................268
II. Konzepte als Ansatz zu einer neuen Relationierung
des Verhältnismäßigkeitsprinzips?............................271
6. KAPITEL: SCHLUSSBETRACHTUNG..................................276
LITERATURVERZEICHNIS..................................................282
Xlll
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