Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat: Genese, aktuelle Bedeutung und funktionelle Grenzen eines Bauprinzips der Exekutive
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Mohr
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|---|---|
| adam_text | Titel: Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat
Autor: Dreier, Horst
Jahr: 1991
Inhalt
Vorwort V
Einleitung 1
1. Kapitel
Einheit des Staates
I. Absolutistische Genese 19
II. Veränderungen im Bereich der Staatswillensbildung 22
1. Fürstenwille und Volkswille 22
2. Staatliche Souveränität als gesellschaftstranszendente Größe? ... 23
3. Interessenpluralismus in der repräsentativen Demokratie 26
III. Pluralität der Staatswillensbildung - Einheit der Verwaltung? . 30
2. Kapitel
Instrumentaler Charakter und hierarchisches Prinzip
als konstitutive Faktoren und historische Konstanten
der Verwaltungsorganisation — ein Rückblick
I. Der Staat als Maschine: Das Ideal des absolutistischen
Fürstenstaates 36
1. Anspruch und Grenzen des fürstlichen Absolutismus 36
2. Systemrationalität des Maschinenmodells 42
3. Die Staatsmaschine als bürokratischer Apparat 44
4. Der Beamtenstab 45
5. Zusammenfassung 48
II. Veränderungen in der Reformzeit 49
1. Reorganisation der Verwaltung 53
2. Neuorientierung der Beamtenschaft 56
VIII Inhalt
III. Disziplinierung oder Selbständigkeit:
Verinnerlichung des Beamtenverhältnisses im Staat als
sittlichem Organismus — eine gegenläufige Entwicklung? . . 62
1. Konstanz der Entwicklung 62
2. Staatslehre und Beamtenbild 63
3. Selbständigkeit des Beamten 64
4. Zur Erklärung: Besonderheiten der Reformphase und
Variabilität des Organismus-Begriffs 67
5. Resümee 73
IV. Monarch und Gesetz als Bezugspunkt der Exekutive
im Konstitutionalismus 75
1. Zur Struktur des konstitutionellen Verfassungsstaates 75
2. Reichweite des Gesetzes 79
3. Verwaltung zwischen Gesetz und Monarch 83
4. Verwaltungsorganisation und Beamtenschaft 87
V. Das Kaiserreich von 1871: Staatsrechtlicher Positivismus
und besonderes Gewaltverhältnis 90
1. Bauform des Kaiserreiches und Organisation der Verwaltung . . 90
2. Der staatsrechtliche Positivismus 93
3. Formalisierung und Entethisierung des Beamtenverhältnisses . . 95
4. Fazit 98
VI. Der Übergang zur Demokratie: Die Weimarer Republik ... 99
1. Legislatorische Inklusion der Exekutive 99
2. Verfassungswandel und Verwaltungskontinuität 103
3. Primat der Administration 107
VII. Verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland:
Historische Konstanz, neue Fragen 108
1. Die Verwaltung im Grundgesetz 108
2. Historische Konstanz 111
3. Hierarchie in der Demokratie 113
4. Verselbständigung der Verwaltung? 115
3. Kapitel
Verwaltung in der parlamentarischen Demokratie:
Grund und Grenzen des demokratisch-hierarchischen
Kontrollsystems
I. Demokratisierung der Verwaltung? 121
1. Demokratisierung der Verwaltung als Folge der Demokratisierung
des Staates? 121
Inhalt IX
2. Hierarchische Verwaltung als Funktionserfordernis
demokratischer Staatlichkeit 125
3. Die Unvermeidlichkeit von Freiräumen des Verwaltungshandelns . 127
II. Parlamentarische Kontrolle und Hierarchieprinzip 129
1. Die Umsetzungsbedürftigkeit des Rechts 129
2. Parlamentarisches Regierungssystem . 131
3. Ministerverantwortlichkeit und ministerialfreie Räume 134
4. Konsequenzen für die Organisationsstruktur der Verwaltung . . 136
5. Das demokratisch-hierarchische Kontrollsystem . 138
6. Zusammenfassung 140
III. Hierarchie als Bauprinzip der Exekutive? 141
1. Demokratische Einheit qua Hierarchie 141
2. Bürokratische Organisationsstruktur 143
3. Hierarchie als Bauprinzip der Exekutive 145
4. Destabilisierung des Hierarchieprinzips ¦ . 148
5. Resümee und weitere Arbeitsschritte 157
4. Kapitel
Die Steuerungskraft des Gesetzes
und die Eigenständigkeit der Verwaltung:
Legislative und Exekutive im Handlungsverbund
I. Problemstellung ¦ ¦ 159
II. Die Dominanz des Gesetzgebers ¦ • 160
III. Grenzen des Gesetzes als Steuerungsmedium • . 164
1. Der methodologische Grundtatbestand:
Die Unhintergehbarkeit der Konkretisierung • . 165
2. Der rechtstatsächliche Grundtatbestand:
Die Unvermeidbarkeit offener Normen • • 168
3. Selektive Gesetzmäßigkeit infolge Regelungshypertrophie .... 172
IV. Rechtliche Aspekte der Eigenständigkeit der Verwaltung ... 174
1. Gewaltenteilung • • -*
2. Rechts Verordnungen als delegierte Fremdprogrammierung . ... 178
3. Der Verwaltungsvorbehalt als Kernbereich exekutiver
Eigenverantwortung • ^
4. Handlungsspielräume der Verwaltung • • 185
5. Verwaltungsvorschriften als Form
der Selbstprogrammierung der Verwaltung •¦ 191
V. Faktoren bürokratischer Eigenmacht • ¦ I95
1. Bürokratische Sabotage • • |~?
2. Die Ministerialbürokratie als Gesetzgeber • • J9°
3. Privilegierter Umweltkontakt • •
X Inhalt
VI. Bilanz 200
1. Herrschaft der Gesetze — Mitherrschaft der Verwaltung 200
2. Ende der legislatorischen Programmsteuerung? 207
3. Von der Eigenständigkeit der Verwaltung
zur Verselbständigung von Verwaltungseinheiten 210
5. Kapitel
Zur Ausdifferenzierung der Verwaltungsorganisation:
Vom hierarchischen Ministerialsystem zum Netzwerk
verselbständigter Verwaltungseinheiten
I. Die neue Problemdimension: Ausdifferenzierung der
Verwaltung 211
II. Die verwaltungsorganisatorische Grundstruktur der
Bundesrepublik Deutschland 215
1. Föderatives System mit kommunaler Selbstverwaltung 216
2. Vielfalt der Verselbständigung von Verwaltungseinheiten
auf horizontaler Ebene 219
3. Begriffliches 222
III. Einige Formen und Arten
verselbständigter Verwaltungseinheiten 228
1. Juristische Personen des öffentlichen Rechts 228
a) Körperschaften 228
b) Anstalten 238
c) Stiftungen 245
2. Organisatorische Verselbständigung von Verwaltungseinheiten
innerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung 246
3. Öffentliche Verwaltung durch Private 248
4. Privatrechtlich organisierte (privatrechtsförmige) Verwaltung . . 252
IV. Das Erscheinungsbild verselbständigter Verwaltungs¬
einheiten auf den verschiedenen Verwaltungsebenen 263
1. Bundesverwaltung 264
2. Landesverwaltung 266
3. Kommunalverwaltung 268
V. Funktionen und Legitimationen
der verselbständigten Verwaltungseinheiten 270
1. Heterogenität der Motive 270
2. Verfassungsrechtliche Direktiven 272
a) Institutionelle Verankerung 272
b) Das Demokratieprinzip
als Legitimation für körperschaftliche Selbstverwaltung? . . . 274
Inhalt XI
3. Funktionale Aspekte 277
a) Kooperationsfunktion 278
b) Distanzierungsfunktion 280
c) Praktikabilitätsfunktion 281
VI- Pluralisierung als Verlust demokratischer Einheit
und Kontrolle? 283
1. Gefahrenmomente der Verselbständigung
von Verwaltungseinheiten 283
2. Legitimation und Formung durch das Gesetz 285
3. Zur Rolle der Aufsicht 287
4. Einheitsstiftende Faktoren 291
5. Problemzonen 292
VII- Bilanz 296
1. Das Trabantensystem als Merkmal
des modernen Verwaltungsstaates 2%
2. Funktionelle Unentbehrlichkeit
der Verselbständigung von Verwaltungseinheiten 297
3. Institutionelle Verschränkung von Staat und Gesellschaft .... 299
4. Pluralisierung — Verselbständigung — Kooperation 302
Zusammenfassung und Ausblick 305
Auswahlbibliographie 314
Personenregister 342
Sachregister 344
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