Der verfassungsrechtliche Standort des öffentlich-rechtlichen Rundfunks: Rechtsgutachten über die Verfassungsmäßigkeit des WDR-Gesetzes vom 19. März 1985
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Titel: Der verfassungsrechtliche Standort des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
Autor: Bethge, Herbert
Jahr: 1987
Der verfassungsrechtliche Standort des öffentlich-rechtlichen Rundfunks — Rechtsgutachten über die Verfassungsmäßigkeit des WDR-Gesetzes vom 19. März 1985 — von o. Professor Dr. Herbert Bethge
Inhalt A. Einführung und Problemstellung . 13 I. Die verfassungsrechtlichen Grunddaten einer gesetzlichen Reorganisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. 13 1. Bestands-, Funktions- und Entwicklungsgarantie? . 13 2. Pluralistische Binnenstruktur . 19 ' a) Gremienzusammensetzung im allgemeinen. 19 b) Arbeitnehmermitbestimmung im besonderen . 20 3. Schulrundfunk . 21 II. Der Gang der Untersuchung. 22 III. Der Prüfungsmaßstab . 22 B. Die Verfassungsmäßigkeit der organisationsrechtlichen Strukturen im neuen WDR-Gesetz . 24 I. Die einzelnen Elemente der Bestands- und Entwicklungsgarantie 24 1. Die allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundlagen der Rundfunkfreiheit unter besonderer Berücksichtigung der staatlichen Garantiefunktion (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG). 24 a) Die Gewährleistung eines freien Rundfunks . 24 aa) Die wesentlichen allgemeinen Aussagen . 24 bb) Die Bestätigung und Weiterführung im 3. Femsehurteil 25 b) Die Funktionsverantwortung des Staates. 26 aa) Die Garantiefunktion des Staates im allgemeinen . . 26 bb) Die Verantwortung des Gesetzgebers im besonderen 26 aaa) Grundrechtssicherung durch Organisation und Verfahren . 26 bbb) Die Funktion des Gesetzesvorbehalts. 27 2. Die besondere Pflicht des Staates zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten 27 a) Allgemeine Grundlage der staatlichen Garantiefunktion 28 aa) Die prinzipielle Funktionsgewährleistungspflicht des Staates aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG . 28 bb) Die Rechtsstellung der einzelnen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG . 29 b) Inhalt und Reichweite der dem Staat obliegenden Funktionsgewährleistung im einzelnen. 30 aa) Der programmliche und technische Bereich . 30 bb) Der sog. fiskalisch-unternehmerische
Bereich . 31 c) Der Umfang der gesetzlichen Regelungsbedürftigkeit . . 33 d) Der Parlamentsvorbehalt. 35
3. Die Verfassungsmäßigkeit der einzelnen Aussagen der Bestandsund Entwicklungsgarantie . 35 a) Die Garantie der sendetechnischen und programmlichen Möglichkeiten (§ 3 Abs. 3 WDR-Gesetz). 35 aa) Die Einhaltung des verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebots . 36 aaa) Zu § 1 Abs. 1 und § 3 Abs. 1 WDR-Gesetz . 36 bbb) Die Funktion von § 3 Abs. 3 WDR-Gesetz . 38 ccc) Keine Grenzenlosigkeit der Betätigungserlaubnis im programmlichen Bereich . 39 bb) Die Beachtung des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) 39 aaa) Das Egalitätsprinzip als zusätzliche Rechtfertigung für die funktionsgerechte Ausrüstung des WDR? 39 bbb) Das Egalitätsprinzip als Schranke für die Bestandsund Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks? . 40 cc) Die Beachtung des Parlamentsvorbehalts . 41 b) Die Garantie in finanziell-wirtschaftlicher Hinsicht . 43 aa) Die Finanzierungsgrundlagen des WDR . 44 aaa) Die verfassungsrechtlichen Grunddaten der Finanzierung öffentlich-rechdicher Rundfunkanstalten . . 44 a) Keine Garantie einer bestimmten Finanzierungsart . 44 ß) Einschränkungen der finanziellen Dispositionsbefugnis des Staates . 45 aa) Priorität der Erschließung eigener Finanzquellen . 45 ßß) Die Priorität der öffentlich-rechtlichen Finanzierung . 45 y) Die prinzipielle Einschlägigkeit des Parlamentsvorbehalts . 46 aa) Die Grundsatzfrage . 46 ßß) Die Anforderungen im einzelnen . 47 aaa) Entscheidung über die Finanzierung in der Hauptsache durch öffentliche Abgaben . 47 ßßß) Wirtschaftswerbung. 48 bbb) Die Beachtung der verfassungsrechtlichen Erfordernisse der Finanzierung durch das WDR-Gesetz 50 a) Die Vorrangigkeit der Finanzierung durch Gebühren . 50 ß) Die Nachrangigkeit anderer Einnahmen . 50 y) Der Parlamentsvorbehalt. 50 8)
Grundrechtsverletzung. 50
bb) Die Verfassungsmäßigkeit der darüber hinausgehenden fiskalisch-wirtschaftlichen Möglichkeiten . 51 aaa) Die Zugehörigkeit zumindest eines Teils der in § 3 Abs. 9 genannten Aufgaben zur öffentlichen Verwaltung . 51 bbb) Die Fragwürdigkeit einer unterschiedslosen Subsumtion der wirtschaftlichen Tätigkeiten des WDR unter den Oberbegriff eines „wirtschaftlich-unternehmerischen Handelns der öffentlichen Hand“ . 53 a) Die Notwendigkeit einer prinzipiellen Differenzierung . 53 ß) Die Akzentuierung der Grundrechtsträgerschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt . . 54 y) Die inhaltliche Reichweite der grundrechtlichen Legitimation . 55 ccc) Die Verfassungsmäßigkeit der wirtschaftlichen Aktionsmöglichkeiten des WDR auch bei deren unterschiedslosen Subsumtion unter den Oberbegriff eines „wirtschaftlich-unternehmerischen Handelns der öf- fentlichen Hand“. 55 x) Die prinzipielle Zulässigkeit der wirtschaftlichen Tätigkeit der öffentlichen Hand im allgemeinen und der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im besonderen . 56 ß) Die ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung in § 3 Absätze 8 und 9 sowie in § 47 WDR-Gesetz 57 y) Zusätzliches Erfordernis einer verfassungsrechtlichen Legitimation?. 57 cux) Die Ausgangslage. 58 ßß) Die Rundfunkgewährleistung als prinzipielle verfassungsrechtliche Legitimationsgrundlage . 58 ddd) Kein sonstiger Schwund verfassungsrechtlicher Legitimität, insbesondere zum Grundsatz der sog. Modellkonsistenz . 59 eee) Keine Grundrechtsverletzung . 60 a) Die Konstellation konkurrierender Medien . . 60 ß) Die Rechtslage bei der Unterstellung der unternehmerischen Aktivitäten der öffentlich-rechdi- chen Rundfunkanstalten unter den Oberbegriff des wirtschaftlichen Tätigwerdens der öffentlichen Hand . 61 y) Verstoß gegen die
Pressefreiheit wegen Verlustes des publizistischen Profils der Presse? . 61 fff) Der Parlamentsvorbehalt . 62
c) Die Befugnis des WDR, Druckwerke mit vorwiegend programmbezogenem Inhalt zu veröffentlichen, soweit dies zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlich ist (§ 3 Abs. 7 WDR- Gesetz). 63 aa) Kein Recht des WDR, sich auf das Grundrecht der Pressefreiheit zu berufen. 64 aaa) Die verfassungsrechtliche Irrelevanz des Grundsatzes der sog. publizistischen Gewaltenteilung . 64 bbb) Der besondere Grund für den Ausschluß öffentlich- rechdicher Rundfunkanstalten vom Grundrecht der Pressefreiheit. 65 a) Die Grundsatzproblematik . 65 ß) Die Konzeption des Bundesverfassungsgerichts 67 y) Mögliche Gegenargumente . 67 8) Resume . 69 bb) Die Befugnis zur Herausgabe von Druckwerken mit vorwiegend programmbezogenem Inhalt als Emanation des Grundrechts der Rundfunkfreiheit des WDR . 69 aaa) Die verschiedenen Modalitäten der Veröffentlichung von Programmanliegen durch die Rundfunkanstalt als Komplementärfunktion der Rundfunkfreiheit . . 70 a) Die Bekanntmachung des Programms gegenüber der Öffentlichkeit . 70 ß) Die Ausgabe von Hauszeitschriften . 71 y) Die Veröffentlichung von Druckwerken mit vorwiegend programmbezogenem Inhalt . 71 aa) Die prinzipielle Veröffentlichungsbefugnis als Annexzuständigkeit zur Rundfunkfreiheit 71 ßß) Die Rundfunkfreiheit als besondere verfassungsrechtliche Legitimation . 72 bbb) Die rundfunkgrundrechtlich geschützte Programminformation im Verhältnis zur Pressefreiheit . 72 a) Kein Vorrang der Programmpresse gegenüber der Rundfunkanstalt. 73 ß) Keine Grundrechtsverletzung . 73 y) Der Parlamentsvorbehalt. 74 8) Wettbewerbsrechtliche Grenzen? . 74 II. Die Verfassungsmäßigkeit der Sitzverteilung in den Kollegialorganen des WDR . 74 1. Die Verfassungsmäßigkeit der Sitzverteilung im Rundfunkrat 75 a) Verfassungsrechtliche Vorgaben. 75 aa) Der
gesetzgeberische Gestaltungsspielraum . 76 bb) Die Kontrolldichte der Verfassungsgerichtsbarkeit . . 76
b) Die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Sitzverteilung im Rundfunkrat im einzelnen . 77 aa) Die Beteiligung von neun Mitgliedern aus den Bereichen Politik, Kultur, Kunst und Wissenschaft . 77 aaa) Die Befugnis zur vorrangigen Berücksichtigung von Vertretern des „kulturellen“ Bereichs . 77 bbb)Die Rechtfertigung des Ausschlusses anderer Gruppen des gesellschaftlichen Spektrums. 78 x) Die Presse. 78 ß) Andere Gruppierungen . 78 bb) Das Verhältnis zwischen Arbeitgeber- und Arbeitnehmer- Vertretern . 79 cc) Die Mitgliedschaft dreier Vertreter von Arbeitnehmerorganisationen aus dem publizistischen Bereich 80 2. Die Verfassungsmäßigkeit der Belegschaftsmitbestimmung in den Kollegialorganen, namentlich unter Berücksichtigung der Mitgliedschaft von Belegschaftsvertretern im Verwaltungsrat 81 a) Das Fehlen einer unmittelbaren Verfassungspflicht des Gesetzgebers zur positiven Anordnung einer Belegschaftsmitbestimmung in den Kollegialorganen. 81 aa) Demokratisierung und Partizipation. 81 bb) Innere Rundfunkfreiheit. 82 cc) Sozialstaatsprinzip bzw. Personalvertretungsrecht 82 b) Die rundfunkspezifischen Grenzen der Belegschaftsmitbestimmung in den anstaltsintemen Kontrollgremien . 84 aa) Der öffentlich-rechtliche Integrationsrundfunk als Treuhänder der Gesellschaft . 84 bb) Das Gebot der pluralistisch repräsentativen Binnenverfassung . 85 cc) Das Verbot gleichheitswidriger faktischer Doppelrepräsentation . 85 c) Die verfassungsrechtliche Tragfähigkeit der im WDR-Gesetz getroffenen Regelungen . 86 aa) Rundfunkrat. 86 bb) Verwaltungsrat . 86 aaa) Zur Geltung des Pluralitätserfordemisses auch für den Verwaltungsrat . 86 a) Der Grundsatz . 87 ß) Der „Verdünnungseffekt“ pluralistischer Repräsentation im
Verwaltungsrat. 88 y) Die prinzipielle Zulässigkeit einer Belegschaftsvertretung im Verwaltungsrat . 89 aa) Der Legitimationsgrund. 89 ßß) Die Beachtung wesentlicher Strukturdaten 90
bbb) Die Verfassungsmäßigkeit der Vorschriften des WDR-Gesetzes über die Mitgliedschaft von Belegschaftsvertretern im Verwaltungsrat . 91 III. Die Verfassungsmäßigkeit der Bestimmungen über die Bildungssendungen mit Schulcharakter . 92 1. Die gesetzlichen Regelungen und die daraus resultierende verfassungsrechtliche Problemstellung . 92 a) Der normative Befund des WDR-Gesetzes. 92 b) Die verfassungsrechtliche Spannungslage . 93 aa) Bildungssendungen mit Schulcharakter als Rundfunkveranstaltungen, die unter dem Schild des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG stehen . 94 bb) Bildungssendungen mit Schulcharakter, die unter dem Einflußbereich der staatlichen Schulhoheit stehen . . 94 aaa) Die staatliche Verantwortung für das Schulwesen im allgemeinen . 94 bbb) Die Konsequenzen für Bildungssendungen mit Schulcharakter . 95 c) Die gesetzgeberische Auflösung der verfassungsrechtlichen Spannungslage . 96 aa) Das allgemeine Phänomen . 96 bb) Parallelen zu ähnlichen Spannungslagen . 96 cc) Die Beilegung des Konflikts zwischen Rundfunkfreiheit und staatlicher Schulhoheit im Fall der Bildungssendungen mit Schulcharakter nach dem WDR-Gesetz . 99 aaa) Kein generelles Zurücktreten der Rundfunkfreiheit 99 bbb) Die Beilegung des Konflikts nach dem Prinzip des schonendsten Ausgleichs .100 C. Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse .103 D. Wortfassung des WDR-Gesetzes .104 |
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