Das fehlerhafte Verfahren und seine Folgen im Verwaltungsrecht:
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|---|---|
| Format: | Thesis Book |
| Language: | German |
| Published: |
Heidelberg
Decker
1986
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| Series: | Schriftenreihe des Lorenz-von-Stein-Instituts für Verwaltungswissenschaften Kiel
7 |
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| Online Access: | Inhaltsverzeichnis |
| Physical Description: | XXIV, 526 S. |
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| adam_text | Titel: Das fehlerhafte Verfahren und seine Folgen im Verwaltungsrecht
Autor: Hill, Hermann
Jahr: 1986
Das fehlerhafte Verfahren und seine Folgen im Verwaltungsrecht von Dr. Hermann Hill Professor für öffentliches Recht und Verwaltungslehre an der Juristischen Fakultät der Universität Heidelberg R. V. Decker’s Verlag, G. Schenck Heidelberg 1986
Inhalt Geleitwort ....................................................... V Vorwort ......................................................... VII Einführung in die Problematik I. Relevanz und Aktualität....................................... 1 II. Begriffliche Klärungen......................................... 5 1. Das Verwaltungsverfahren................................... 5 a) Verwaltungsverfahren im formellen Sinn.................... 6 b) Verwaltungsverfahren im materiellen Sinn................... 6 2. Das fehlerhafte Verfahren und seine Folgen..................... 8 III. Ziel, Gang und Methode der Untersuchung........................ 9 1. Teil: Stand der Dogmatik 1. Abschnitt: Historische Vorläufer und Entwicklungslinien I. Die Lehre vom fehlerhaften Staatsakt............................ 11 II. Der Streit um einheitliche oder differenzierende Fehlerfolgen......... 13 III. Fehlerfolgen bei einzelnen Staatsakten........................... 15 1. Gesetze und sonstige Rechtsnormen........................... 16 2. Verwaltungsvorschriften .................................... 17 3. Verwaltungsakte........................................... 17 4. Zusammenfassung und Ausblick............................. 19 2. Abschnitt: Rechtsdogmatischer Befund 1. Kapitel: Gerichtliche Verfahren .................................... 20 I. Zivilprozessualer Bereich...................................... 21 1. Verfassungsrechtliche Grundlagen............................ 21 2. Zivilprozeßordnung........................................ 22 3. Zwangsvollstreckungsrecht.................................. 25 4. Freiwillige Gerichtsbarkeit................................... 25 II. Strafprozessualer Bereich...................................... 27 1. Verfassungsrechtliche Grundlagen............................ 27 2. Strafprozeßordnung........................................ 28 3. Ordnungswidrigkeitenrecht.................................. 32
III. Verwaltungsprozessualer Bereich (VwGO, SGG, FGO, VwPO)....... 33 1. Verfassungsrechtliche Grundlagen............................ 33 2. Verwaltungsgerichtliche Verfahren............................ 34 3. Widerspruchsverfahren (insbes. § 79 Abs. 2 S. 2 VwGO).......... 39 4. Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen (§ 44a VwGO)............................................. 43 a) Zur Problematik des § 44a VwGO.......................... 43 IX
b) Anwendbarkeit des § 44a S. 1 VwGO........................ 46 c) Ausnahmen von § 44 a S. 1 VwGO.......................... 48 IV. Zusammenfassung..................... 54 2. Kapitel: Normsetzungsverfahren ................................... 57 I. Verfahren zum Erlaß von Gesetzen.............................. 57 1. Bedeutung des Gesetzgebungsverfahrens für Verfassungskonkretisierung und Rechtserzeugung......................... 57 2. Folgen von Verstößen gegen formelle und materielle Verfassungsnormen ........................................ 59 3. Folgen einzelner Verstöße gegen das äußere Gesetzgebungsverfahren .................................... 61 4. Kontrolle des inneren Gesetzgebungsverfahrens................. 63 5. Berichtigung fehlerhafter Gesetzesbeschlüsse................... 65 II. Verfahren zum Erlaß von Rechtsverordnungen.................... 66 1. Überblick über die Folgen von Verfahrensfehlern................ 66 a) Rechtsverordnungen der Bundesexekutive................... 66 b) Rechtsverordnungen der Landesexekutive................... 67 2. Insbesondere: Folgen unterlassener Anhörung.................. 69 3. Grundrechtliche und rechtsstaatüche Gebote zur Regelung des Verfahrens................................................ 72 4. Zusammenfassende Würdigung von Verstößen gegen das äußere Verfahren................................................. 75 5. Verstöße gegen das sog. innere Verfahren....................... 77 III. Verfahren zum Erlaß von Satzungen............................. 78 1. Probleme örtlicher Rechtsetzung............................. 78 2. Herkömmliche rechtsdogmatische Ansätze..................... 79 a) Allgemeine Grundsätze................................... 79 b) Zuständigkeit........................................... 80 c) Form.................................................. 80 d) Geschäftsordnung....................................... 80 e)
Genehmigungs-sowie Anzeige-und Vorlagepflichten.......... 81 f) Verkündung ............................... 82 3. Neuere gesetzliche Regelungen............................... 83 a) Nordrhein-Westfalen .................................... 83 b) Rheinland-Pfalz......................................... 84 c) Hessen................................................. 84 d) Niedersachsen .......................................... 85 e) Baden-Württemberg..................................... 86 f) Abschließende Würdigung................................ 87 IV. Anhang: Verfahren zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften......... 88 1. Überblick über Verfahrensregelungen und Fehlerfolgen......... 88 2. Wirkung und Kontrolle fehlerhafter Verwaltungsvorschriften..... 91 3. Differenzierende Fehlerfolgenbetrachtung..................... 92 a) Dienstvorschriften....................................... 92 b) Organisationsregelungen ................................. 92 c) Norminterpretierende Verwaltungsvorschriften............... 93 d) Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften................. 93 V. Zusammenfassung............................................ 94 X
3. Kapitel: Verwaltungsverfahren zum Erlaß einer Einzelmaßnahme ....... 96 I. Verfahren zum Erlaß eines Verwaltungsaktes...................... 96 1. (Nichtförmliches) Verfahren zum Erlaß eines Verwaltungsaktes nach den VwVfGen (§10 VwVfG)............................. 96 a) Überblick über Fehlerfolgen und verfassungsrechtliche Bedeutung.............................................. 96 b) § 45 VwVfG............................................ 97 (1) Anwendungsbereich.................................. 97 (2) Wirkung der Heilung................................. 98 (3) Bedeutung des § 45 Abs. 2 VwVfG....................... 98 (4) Teleologische Reduktion des § 45 VwVfG i. S. einer realen Fehlerheilung........................................ 99 c) § 46 VwVfG............................................ 100 (1) Anwendungsbereich.................................. 100 (2) Anwendbarkeit im Hinblick auf Klagearten............... 101 (3) Auswirkungen des § 46 VwVfG auf die Interpretation des §113 Abs. IS. IVwGO............................... 102 (4) Adressaten des § 46 VwVfG............................ 105 (a) Aufhebung durch die Behörde gern. § 48 VwVfG....... 106 (b) Aufhebung durch das Gericht....................... 106 (c) Aufhebung durch die Widerspruchsbehörde ............ 109 (5) Trennung zwischen gebundenen und Ermessensentscheidungen im Rahmen des § 46 VwVfG........................ 110 (a) Ermessens- und ähnliche Entscheidungen............. 111 (b) Gebundene Entscheidungen............... 113 (c) Sog. absolute Verfahrensfehler...................... 114 (6) Logische, erkenntnistheoretische und funktionelle Aspekte des §46 VwVfG...................................... 115 (7) Zur Interpretation der Voraussetzung, „wenn keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können“ .. 121 2. Besondere Verfahren zum Erlaß eines Verwaltungsaktes nach den
VwVfGen................................................. 126 a) Förmliche Verfahren..................................... 126 b) Planfeststellungsverfahren................................ 127 3. Verfahren zum Erlaß eines Verwaltungsaktes nach dem SGB X (Überblick) ............................................... 130 4. Verfahren zum Erlaß eines Verwaltungsaktes nach der AO (Überblick) ............................................... 132 II. Verfahren zum Abschluß eines verwaltungsrechtlichen Vertrages...... 134 1. Fehlerfolgen bei Verletzung der §§ 57 und 58 VwVfG............. 134 2. Fehlerfolgen gern. § 59 VwVfG............................... 135 a) Verfassungsmäßigkeit des § 59 VwVfG...................... 135 b) Nichtigkeit gern. § 59 Abs. 1 VwVfG........................ 137 c) Nichtigkeit gern. § 59 Abs. 2 VwVfG........................ 139 (1) §59Abs.2Nr. 1 VwVfG............................... 139 (2) § 59 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG............................... 139 (3) § 59Abs. 2 Nr. 3 VwVfG............................... 143 3. Landesrechtliche Sonderregelung des § 126 Abs. 3 LVwG SH...... 144 XI
4. Sonderregelungen für das Verfahren in der Sozial- und Finanzverwaltung ................................................ 146 a) SGB X.......................... 146 b) Abgabenordnung........................................ 146 III. Verfahren zur Abgabe einer Zusicherung gern. § 38 VwVfG.......... 147 1. § 38 Abs. 1 VwVfG......................................... 147 2. §38 Abs. 2 VwVfG......................................... 148 a) Verweis auf § 44 VwVfG.................................. 148 b) Verweis auf § 45 VwVfG.................................. 149 c) Kein Verweis auf § 46 VwVfG.............................. 149 3. Zusagen außerhalb des Regelungsbereichs des § 38 VwVfG........ 150 IV. Verfahren zum Erlaß eines Realaktes (Verwaltungstathandeln) — Überblick ................................................... 150 V. Zusammenfassung............................................ 152 1. Verfahren zum Erlaß eines Verwaltungsaktes.................... 152 2. Verfahren zum Abschluß eines verwaltungsrechtlichen Vertrages... 153 3. Verfahren zur Abgabe einer Zusicherung....................... 154 4. Verfahren zum Erlaß eines Realaktes.......................... 154 4. Kapitel: Sonderregelungen im Besonderen Verwaltungsrecht ............ 154 I. Baurecht .................................................... 154 1. Bauplanungsrecht (§§ 155a ff. BBauG)........................ 154 a) § 155a Abs. 1 BBauG..................................... 154 b) § 155 a Abs. 2 BBauG..................................... 159 c) § 155a Abs. 3 BBauG..................................... 163 d) § 155aAbs.4BBauG..................................... 163 e) § 155aAbs. 5 BBauG..................................... 165 f) § 155bAbs. 1 BBauG..................................... 166 g) § 155b Abs. 2 S. 1 BBauG................................. 167 h) § 155b Abs. 2 S. 2 BBauG................................. 168 i) § 155 c
BBauG........................................... 171 2. Bauordnungsrecht (Baugenehmigungsverfahren)................ 172 II. Kommunalrecht......................................... 174 1. Kommunales Mitwirkungsverbot............................. 174 2. Unterrichtungspflicht....................................... 175 3. Ladungsmängel............................................ 176 III. Prüfungsrecht................................................ 177 1. Allgemeine Grundsätze..................................... 177 2. Besonderheiten des Prüfungsverfahrens....................... 180 IV. Zusammenfassung............................................ 181 1. Bauplanungsrecht.......................................... 181 2. Bauordnungsrecht ......................................... 182 3. Kommunalrecht ........................................... 182 4. Prüfungsrecht............................................. 183 5. Kapitel: Relevante verfahrensrechtliche Ansätze im materiellen Zivilrecht ........................................................ 183 1. Verhaltenspflichten als schuldrechtliche Nebenpflichten.......... 184 2. Folgen der Verletzung schuldrechtlicher Nebenpflichten.......... 186 XII
3. Sonstige Folgen bei Form- und Verfahrensverstößen im allgemeinen Schuldrecht............................................... 186 4. Zusammenfassung ......................................... 187 6. Kapitel: Zwischenergebnis ........................................ 188 2. Teil: Entwurf eines Systems der Folgen von Verfahrensfehlem im Verwaltungsrecht 1. Abschnitt: Phänomenologie und Dogmatik der Verfahren in der öffentlichen Verwaltung 1. Kapitel: Standort der öffentlichen Verwaltung in der Funktions- ordnung des Grundgesetzes ......................................... 189 I. Wandel der Aufgaben der modernen Verwaltung................... 189 II. Verhältnis zur Gesetzgebung.................................... 190 III. Verhältnis zur Rechtsprechung.................................. 192 2. Kapitel: Die Bedeutung von Verwaltungsverfahren .................... 193 I. Charakter und Eigenart von Verfahren........................... 193 II. Funktionen von Verfahren..................................... 199 1. Rechtsdogmatische Sicht.................................... 199 a) Menschenwürde......................................... 200 b) Rechtsstaatsprinzip...................................... 201 (1) Garantiefunktion für die Richtigkeit bzw. Rationalität der Sachentscheidung.................................... 201 (2) Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung........... 203 (3) Grundsatz des fairen Verfahrens........................ 203 (4) Grundsatz der Rechtssicherheit und Verfahrensgerechtigkeit 204 (5) Rechtsschutz- und Kontrollfunktion .................... 205 c) Demokratiegebot........................................ 206 d) Sozialstaatsgebot........................................ 206 e) Gleichheitsgebot ........................................ 206 f) Materielle Grundrechte.......... 207 2. Verwaltungswissenschaftliche Sicht........................... 208 a) Ziele des
Verwaltungshandelns............................. 208 b) Zielkonflikte............................................ 209 3. Entscheidungstheoretische Sicht.............................. 210 a) Verfahren als strukturgebende Entscheidungsprämisse......... 210 b) Entscheidungsprozeß als Verfahren der Informationssammlung und-Verarbeitung........................................ 211 c) Entscheidungsprozeß als Kommunikationsverfahren.......... 211 4. Sozialwissenschaftliche Sicht................................. 212 a) Verfahren als soziales (Rollen-)System...................... 212 b) Verfahren als staatsbürgerliche Übung...................... 212 c) Edukation, Absicherung und Rationalisierung der Entscheidung........................................... 213 5. Funktionsüberlastung ...................................... 214 XIII
III. Vergleich mit anderen Verfahren................................. 215 1. Gesetzgebungsverfahren .................................... 215 a) Verfahren als konstitutive bzw. Begriffsvoraussetzung des Gesetzes............................................ 215 b) Besonderheiten des Gesetzgebungsverfahrens................ 215 2. Gerichtliche Verfahren...................................... 216 a) Zwecke der gerichtlichen Verfahren......................... 216 b) Funktionales Verhältnis zwischen Verwaltungsverfahren und verwaltungsgerichtlichem Verfahren........................ 217 c) Unterschiede zwischen Verwaltungsverfahren und verwaltungsgerichtlichem Verfahren.................................. 218 d) Verfahrensgrundsätze im Verwaltungsverfahren und verwaltungsgerichtlichen Verfahren................................... 219 IV. Verhältnis und Abgrenzung zum materiellen Recht................. 220 1. Gegenseitige Abhängigkeit und Verflochtenheit................. 220 2. Vorrang des materiellen Rechts bzw. Verfahrensrecht als Sekundärnorm? ........................................... 221 3. Abgrenzung Verfahrensrecht — materielles Recht............... 222 a) Verwaltungsverfahrensrecht als materielles Recht aus der Sicht des Gerichtsverfahrensrechts......................... 222 b) Abgrenzungsversuche zwischen materiellem Recht und gerichtlichem Verfahrensrecht............................. 223 c) Sonstige Abgrenzungsversuche............................ 223 V. Zusammenfassung............................................ 225 3. Kapitel: Maßgebliche Determinanten des Verwaltungsverfahrens ........ 227 I. Verfahrensbedingungen........................................ 227 1. Rechtsnormative Verfahrensbedingungen...................... 227 a) Das Regelungsgefüge des Verwaltungsverfahrens............. 227 b) Die Konkretisierung und Ausgestaltung der Verfassung durch den Gesetzgeber.................................... 228 c)
Einfluß verfassunggestaltender Grundentscheidungen auf die Regelung des Verwaltungsverfahrens........................ 229 d) Grundrechtliche Verfahrensgebote?........................ 229 (1) Art. 1 Abs. 1 GG..................................... 229 (2) Spezielle Freiheitsrechte............................... 230 (3) Art. 2 Abs. 1 GG..................................... 231 (4) Art. 3 Abs. 1 GG..................................... 232 (5) Art. 19 Abs. 4 GG.................................... 232 e) Wechselbezüglichkeit von Grundrechten und Verwaltungsverfahren .............................................. 233 (1) Einfluß verschiedener Grundrechtsfunktionen auf das Verwaltungsverfahren ................................ 233 (a) Abwehrrechte.................................... 233 (b) Leistungs- und Teilhabeansprüche................... 234 (c) Objektive Wertentscheidungen der Verfassung und Schutzpflicht des Gesetzgebers...................... 235 (2) Verhältnis Grundrechte — Verwaltungsverfahren.......... 236 XIV
(a) Annex- bzw. Komplementärfunktion des Verfahrensrechts im Hinblick auf materielle Grundrechte............... 236 (b) Verfahren als Kompensation für materielle Rechtsverluste oder Rechtsnachteile.............................. 237 (3) Abhängigkeit der Grundrechte vom Verwaltungsverfahren .. 238 (a) Konstitutive Wirkung des Verfahrens................. 238 (b) Konkretisierendeoderregelnde Wirkungdurch Verfahren. 239 (c) Einschränkende oder entziehende Wirkung durch Verfahren........................................239 (d) Voraussetzungen der Grundrechtsausübung schaffende Wirkung von Verfahren............................ 239 f) Inhalt und Reichweite einer grundrechtlich gebotenen gesetzlichen Verfahrensausgestaltung.................... 240 (1) Grundrechtliche Mindestanforderungen und Rahmenvorgaben ........................................... 240 (2) Grundrechtliche Maßstäbe zur differenzierenden Abwägung 241 (3) Grundrechtsadäquate Berücksichtigung des Interessenumfeldes des jeweiligen Grundrechts............ 242 g) Grundrechtliche Gebote zur Regelung von Verfahrensfehlerfolgen ............................................ 243 2. Organisatorische und kompetenzielle Verfahrensbedingungen.....244 a) Rechtliche Bedeutung.................................... 244 b) Faktische Ausstattung.................................... 245 3. Instrumentale Verfahrensbedingungen........................ 247 a) Handlungs- und Entscheidungstypen....................... 247 b) Entscheidungsarten bzw. -maßstäbe........................ 249 (1) Gebundene Entscheidungen........................... 249 (2) Entscheidungen mit Spielraum......................... 250 (3) Entscheidungen mit Spielraum, aber interner Bindung...... 251 4. Harmonisierung der Verfahrensbedingungen mit spezifischen Aspekten von Verwaltungsverfahren.......................... 251 a) Verfahrensgegenständliche Aspekte........................ 251 b) Situative
Aspekte........................................ 252 c) Wirkungsbezogene Aspekte............................... 252 II. Verfahrensziele und Verfahrensgegenstand........................ 253 1. Verhältnis Verfahrensziele — Verfahrensgegenstand............. 253 2. Verfahrensziele............................................ 253 a) Festlegung der Ziele durch koordiniertes Zusammenwirken zwischen Gesetzgeber und Verwaltung....................... 253 b) Materielle Ziele als Ober-, Mittel- und Unterziele.............. 254 c) Formelle Ziele........................................... 255 3. Verfahrensgegenstand ...................................... 256 a) Definition und Bedeutung des Verfahrensgegenstandes........ 256 b) Veränderung des Verfahrensgegenstandes im Verwaltungsverfahren .............................................. 256 c) Wirkungen des Verfahrensgegenstandes..................... 257 XV
III. Verfahrensstruktur............................................ 258 1. Grundlegende Strukturfragen................................ 258 a) Begriff und Bedeutung der Verfahrensstruktur................ 258 b) Einheit oder Parallelität des bzw. der Verfahren............... 260 2. Strukturtypen............................................. 261 a) Zweiseitigkeit........................................... 261 b) Dreiecksverhältnis ....... 262 c) Komplexe, mehrdimensionale Verwaltungsverhältnisse........ 263 3. Rechtsstellung und Funktion der Verfahrenssubjekte als grundlegende Strukturelemente.............................. 265 a) Entscheidende und mitwirkende Behörden................... 265 (1) Entscheidende Behörde............................... 265 (2) Mitwirkung anderer Behörden.......................... 266 (3) Mitwirkung als Verwaltungsverfahren i. S. d. § 9 VwVfG? ... 266 (4) Mitwirkung von Ausschüssen.......................... 267 (5) Folgen fehlerhafter oder unterbliebener Mitwirkung....... 267 b) Beteiligte und betroffene Bürger, Gruppen und Verbände....... 267 (1) Öffentlichkeits- oder Jedermannsbeteiligung............. 268 (2) Individualinteressenbeteiligung......................... 268 (3) Rechtsbetroffene..................................... 268 (4) Beteiligte gern. § 13 VwVfG............................ 269 (a) Beteiligungsfähigkeit und formeller Beteiligtenbegriff ... 269 (b) Rechtsstellung der Beteiligten gern. § 13 VwVfG........ 269 (c) Sonstige Beteiligtenbegriffe......................... 269 (d) Mitwirkungslasten ................................ 270 4. Beziehungen (Rechtsverhältnisse) zwischen den Strukturelementen (Verfahrenssubjekten) ...................................... 271 a) Rechtsverhältnis als verdichtete Beziehung von Rechtssubjekten . 272 b) Arten der Rechtsverhältnisse im Verwaltungsrecht............. 273 c) Dogmatische Eigenständigkeit eines
Verwaltungsverfahrensrechtsverhältnisses ....................................... 275 d) Rechtsqualität des Verfahrensrechtsverhältnisses............. 276 e) Verwaltungsverfahrensverhältnis als abgestuftes System der Verrechtlichung und Rechtssubjektivierung.................. 277 f) Beteiligungsverhältnis gern. § 13 VwVfG..................... 280 g) Verfahrenskontakt bzw. Vorverfahrensverhältnis............. 281 IV. Verfahrensablauf............................................. 281 1. Materielle gesetzliche Verfahrensbegriffe und Entscheidungsstrukturen ................................. 282 a) Unbestimmte Rechtsbegriffe, insbesondere sog. Zielformelbegriffe .......................................... 282 b) Materielle Regelungsstrukturen (Verbote mit Erlaubnis- oder Befreiungsvorbehalt)..................................... 284 c) Entscheidungsstruktur des Ermessens....................... 285 2. Gliederungen und Stufungen im Verfahrensablauf............... 285 a) Sog. inneres Verfahren (Prozeß der Entscheidungsbildung).....286 b) Sog. äußeres Verfahren (Gliederung des Verfahrensablaufs).....287 XVI
c) Abschnittsweise Erledigung der Entscheidung (Verfahrensstufung) ..................................... 287 (1) Begriff und Abgrenzung der gestuften Verfahren.......... 288 (2) Sinn und Zweck der Verfahrensstufung.................. 289 (3) Bindungswirkung der Vorentscheidung bei der Verfahrensstufung ............................................. 290 (4) Kriterien für die Verfahrensstufung durch den Gesetzgeber .. 291 (5) Kriterien für die Regelung der Verfahrensfehlerfolgen bei gestuften und komplexen Entscheidungen ................ 291 3. Verfahrerisarten ........................................... 292 a) Kriterien für die Wahl der Verfahrensart durch den Gesetzgeber . 293 b) Überblick über herkömmliche Verfahrensarten............... 293 (1) Internes und externes Verfahren........................ 293 (2) Nichtförmliche und förmliche Verfahren................. 294 (3) Planfeststellungs- und sonstige Planungsverfahren........ 294 (4) Rechtsbehelfsverfahren ............................... 295 (5) Vollstreckungsverfahren ......... 295 (6) Ordnungswidrigkeitenverfahren........................ 296 (7) Massenverfahren..................................... 296 c) Neuartige Ansätze und Entwicklungen...................... 297 4. Verfahrensstil ............................................. 297 V. Zusammenfassung............................................ 299 2. Abschnitt: Verfahrensfehler 1. Kapitel: Fehlen der Verfahrensvoraussetzungen ..................... 301 2. Kapitel: Verfahrensartfehlerund Anspruch auf bestimmtes Verfahren ... 302 I. Verfahrensartfehler ........................................... 302 1. Begriff und Bedeutung...................................... 302 2. Folgen eines Verfahrensartfehlers nach der Rechtsprechung....... 303 II. Anspruch auf Durchführung eines bestimmten Verfahrens........... 304 3. Kapitel: Fehler innerhalb eines Verfahrens .......................... 306 I. Maßstäbe für das
Vorliegen von Fehlern.......................... 306 1. Grundgesetz .............................................. 306 2. Rechtsnormative, insbesondere gesetzliche Anordnungen (Art. 20Abs. 3 GG)......................................... 308 a) Außenwirksamkeit ...................................... 308 b) Verbindlichkeit.......................................... 308 c) Bestimmtheit ........................................... 308 3. Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG)................ 309 4. Innenrecht................................................ 311 5. Allgemeine Verfahrensgrundsätze............................ 311 6. Verfahrenszwecke.......................................... 313 7. Verfahrensmißbrauch....................................... 313 II. Voraussetzungen für das Vorliegen von Fehlern...... .............. 314 1. Anfang der Fehlerausführung und Fehlervollendung.............. 314 2. Verschulden als Voraussetzung des Fehlers bzw. seiner Folgen?---- 315 XVII
4. Kapitel: Fehler außerhalb eines konkreten Verwaltungsverfahrens ...... 316 I. Sozialer Kontakt zur Verwaltung................................ 316 1. Verletzung von Pflichten der Behörde.......................... 316 2. Verletzung von Pflichten des Bürgers.......................... 317 II. Organstreitigkeiten ........................................... 317 5. Kapitel: Abgrenzung der Verfahrensfehler von inhaltlichen Fehlern ..... 318 I. Grundsätzliche Abgrenzung.................................... 318 1. Relevanz ................................................. 318 2. Abgrenzung der Vorschriften................................ 318 3. Abgrenzung der Fehler im Sinne eines Verstoßes gegen diese Vorschriften............................................... 318 II. Interdependenz von Verfahren und Entscheidung.................. 319 III. Handlungs- und Entscheidungsarten mit Verfahrensstruktur......... 319 1. Überblick................................................. 319 2. Planerisches Abwägen...................................... 320 3. Handlungsermessen........................................ 320 4. Unbestimmte Rechtsbegriffe mit Beurteilungsspielraum.......... 322 5. Kriterien für die unterschiedliche Behandlung der Folgen von Verfahrensfehlern bei Abwägungs- und Ermessensentscheidungen . 323 a) Reichweite des Entscheidungsspielraums.................... 323 b) Handlungstyp der Entscheidung........................... 323 6. Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung................ 324 IV. Doppelfunktionelle Verfahrenshandlungen....................... 324 1. Begriff und Bedeutung...................................... 324 2. Relevanz bei Fehlerfolgeregelungen........................... 325 a) § 45 VwVfG............................................ 325 b) § 46 VwVfG............................................ 326 c) § 155 a Abs. 1 BBauG..................................... 326 3. Doppelfunktionelle
Verfahrenshandlungen im einzelnen.......... 326 a) Antrag, Zustimmung, Verzicht............................. 326 b) Begründung ............................................ 327 c) Anhörung.............................................. 328 d) Mitwirkung eines Ausschusses oder einer Behörde............. 328 e) Genehmigung und Bekanntmachung........................ 329 f) Entwicklungsgebot ...................................... 330 Zusammenfassung zum 2. Abschnitt........................ 331 3. Abschnitt: Verhältnis Verfahrensfehler — Folgeregelungen 1. Kapitel: Verfassungsrechtliche Gebote zur Regelung von Verfahrensfehlerfolgen ...................................................... 332 I. Gebot der sach- bzw. systemgerechten Differenzierung der Sanktionen .................................................. 332 II. Gebot bestimmter Sanktionen, insbesondere Gleichstellung mit Folgen materieller Fehler?............................................ 334 a) Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG)...................................... 335 b) Materielle Freiheitsgrundrechte............................ 335 XVIII
c) Gleichheitsgrandsatz (Art. 3 Abs. 1GG)..................... 335 d) Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG).......... 336 e) Grundsatz der Funktionentreue............................ 336 f) Allgemeine rechtsstaatliche Grundsätze..................... 337 2. Kapitel: Kriterien für Verfahrensfehlerfolgen ........................ 339 I. Handlungstyp................................................ 341 1. Dogmatischer Standort..................................... 341 a) Öffentlich-rechtliche — privatrechtliche Handlung............ 341 b) Interne — externe Handlungen............................. 342 c) Regelungen — Realakte.................................. 342 d) Normsetzung — Allgemeinverfügung — Einzelakt............ 342 e) Gegenseitiges (Verfahrens-)Rechtsverhältnis................. 343 2. Funktion ................................................. 343 3. Adressatenkreis............................................ 344 4. Handlungstypunabhängige Fehlermerkmale.................... 344 II. Entscheidungsgegenstand...................................... 345 1. Eingriffs- und Leistungsbereich.............................. 345 2. Grundrechtsrelevanz ....................................... 346 3. Programmkompetenz und Eigenverantwortung der Verwaltung____ 346 4. Administrative Handlungsvoraussetzungen und Ressourcen...... 347 5. Mittlerer Differenzierungs- und Abstraktionsgrad bei der Ordnung der Sach- und Rechtsbereiche................................ 348 III. Regelungsgehalt der Entscheidung............................... 349 1. Eingriff (im weiteren Sinn)................................... 349 2. Leistung (im weiteren Sinn).................................. 349 3. Feststellung, Gestaltung, Einigung............................ 349 4. Teil- oder abschließende Entscheidung......................... 350 5. Wechselseitiger Einfluß der Rechtsschutzmöglichkeiten.......... 350 IV.
Entscheidungsebene........................................... 351 1. Begriff und Abgrenzung..................................... 351 2. Wirkungsgrad der Entscheidung auf der jeweiligen Ebene......... 351 3. Verknüpfung der höheren mit der unteren Entscheidungsebene____ 351 a) Unmittelbare oder mittelbare Betroffenheit durch höhere Ebene . 351 b) Verbindliche oder vorbereitende Regelung durch höhere Ebene .. 352 4. Verknüpfung der unteren mit der höheren Entscheidungsebene____ 352 V. Struktur der beteiligten Interessen............................... 353 1. Interessengegensätze und polygonale Interessenverhältnisse....... 353 a) Interessengegensätze..................................... 353 b) Interessengeflechte ...................................... 353 2. Verfahrensfehlerfolgen bei komplexen Interessenverhältnissen____ 354 a) Verhältnismäßige Abwägung.............................. 354 b) Wiederherstellung der Rechts- und Interessensymmetrie........ 355 3. Interessengerechte Folgenregelungen.......................... 356 a) Interessenabwägung durch Verwaltung und Gericht........... 356 b) Interessenabwägung durch den Gesetzgeber.................. 356 (1) Absolute Aufhebungsgründe........................... 357 (2) Relative Aufhebungsgründe........................... 358 (3) Bedingte Aufhebungsgründe........................... 358 XIX
VI. Entscheidung«- und Verfahrensart............................... 358 1. Entscheidungsarten ........................................ 358 a) Entscheidungen mit Spielraum ............................. 359 b) Gebundene Entscheidungen............................... 360 c) Kollegialentscheidungen........ 362 2. Verfahrensarten ........................................... 362 a) Verfahrenszweckorientierte Fehlerfolgenregelung............. 362 b) Phasenorientierte Fehlerfolgenregelung..................... 364 c) Fehlerfolgen beim Massenverfahren........................ 365 VII. Art und Bedeutung der Verfahrensvorschrift...................... 365 1. Rechtscharakter und Verbindlichkeit.......................... 365 2. Grammatisch-logische Auslegung............................. 366 3. Systematische Auslegung.................................... 366 4. Historische Auslegung...................................... 367 5. Teleologische Auslegung.................................... 367 6. Zusammenfassung ......................................... 368 VIII. Art und Bedeutung des Fehlers im Verfahren....................... 368 1. Materielle Kriterien........ 369 a) Schwere des Fehlers...................................... 369 b) Offensichtlichkeit des Fehlers.............................. 369 c) Kausalität des Fehlers.................................... 370 d) Materielle Beschwer ...................................... 371 2. Funktionale Kriterien....................................... 372 3. Insbesondere: Absolute Fehler............... 373 a) Rechtsnormative Regelungen............... 373 (1) Überblick........................................... 373 (2) § 44 VwVfG......................................... 374 b) Rechtsnormative Anhaltspunkte für Erweiterungen des Anwendungsbereichs der absoluten Verfahrensfehler.......... 374 (1) § 42 S. 2 SGB X...................................... 374 (2) Revisionsrechtliche Regelungen der
§§138 VwGO, 551 ZPO . 375 c) Grundsätzliche rechtsnormative Ableitung absoluter Verfahrensfehler .................................................. 377 (1) Grundrechte ........................................ 377 (2) Rechtsstaatsprinzip................................... 378 (3) Demokratieprinzip............................ 379 (4) Sozialstaatsprinzip ................................... 380 (5) Funktionsordnung (Verwaltungsvorbehalt)............... 380 (6) Zusammenfassung ................................... 380 d) Zusammenhang und Abwägung mit anderen Kriterien......... 381 IX. Art und Ausmaß der grundrechtlichen Verfahrensrelevanz____________ 381 1. Art der Abhängigkeit (Angewiesenheit auf Verfahren)............ 382 2. Ansatzpunkt des Verfahrens im Hinblick auf die Grundrechtsverwirklichung ............................................ 383 3. Wirkungen der Verfahrensfehler auf Grundrechte............... 383 4. Abwägung durch den Gesetzgeber.......................... 385 X. Vorhandensein und Effektivität von Rechtsschutz- und sonstigen Kontrollmöglichkeiten ......................... 386 XX
1. Rechtsschutzformen und Sachentscheidungsvoraussetzungen..... 386 2. Zielrichtung des Rechtsschutzes.............................. 387 3. Folgen der Unterlassung von Rechtsschutz- und sonstigen Kontroll- möglichkeiten ............................................. 388 4. Effektivität des Rechtsschutzes............................... 388 a) Funktionell-rechtliche Zuordnung der Kompetenzen von gerichtlichem und Verwaltungsverfahren.......................... 388 b) Beschränkungen des Rechtsschutzes in zeitlicher Hinicht....... 389 c) Beschränkungen des Rechtsschutzes in subjektiver Hinsicht..... 390 d) Interessensituation der gerichtlichen Verfahren............... 390 5. Verfahrensfehler der Verwaltung und vorläufiger Rechtsschutz____ 390 6. Zusammenwirken von § 44a VwGO und § 46 VwVfG............. 391 7. Sonstige Kontrollmöglichkeiten.............................. 391 Zusammenfassung zum 3. Abschnitt.......................... 392 4. Abschnitt: Grundprobleme der Verfahrensfehlerfolgen 1. Kapitel: Rechtswidrigkeit als Folge der Fehlerhaftigkeit ............... 393 I. Begriff und Abgrenzung der Rechtswidrigkeit..................... 393 1. Begriff der Rechtswidrigkeit im öffentlichen Recht............... 393 2. Abgrenzung der Rechts Widrigkeit............................. 396 a) Zur Unzulässigkeit....................................... 396 b) Zur Unrichtigkeit........................................ 397 c) Zur Pflichtwidrigkeit..................................... 398 II. Formelle und materielle Rechtswidrigkeit......................... 398 1. Begriff der Rechtswidrigkeit vor und nach Erlaß des VwVfG....... 398 2. Rechtswidrigkeit aus formellen Gründen....................... 399 a) „Heilung“ der Rechtswidrigkeit aus formellen Gründen durch gerichtliche Entscheidung................................. 399 b) Aufhebung des Verfahrens?............................... 399 c) Sanktionen bei Rechtswidrigkeit aus
formellen Gründen....... 400 3. Aufhebung eines Verwaltungsaktes allein wegen Rechtswidrigkeit aus formellen Gründen...................................... 401 a) Kausalität des Verfahrensfehlers........................... 401 b) Absolute Verfahrensfehler................................ 401 c) Entscheidungen mit Spielraum............................. 402 III. Objektive und subjektive Rechtswidrigkeit (subjektive Rechtsverletzung) .................................................. 403 1. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO)............................ 403 a) Mögliche Verletzung einer subjektiv-rechtlichen Verfahrensposition ................................................ 403 b) Mögliche Verletzung einer materiellen Rechtsposition.......... 404 2. Subjektive Rechtsverletzung (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO)........... 406 IV. Zusammenfassung der Wirkung des § 46 VwVfG auf § 113 Abs. IS. 1 VwGO............................................. 407 1. Differenzierung nach Entscheidungsarten...................... 407 a) Ermessensentscheidungen ................................ 407 b) Gebundene Entscheidungen............................... 407 2. Auswirkungen des § 46 VwVfG auf die Interpretation des § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.......................................... 408 XXI
2. Kapitel: Zuordnung von Verfahrensfehlerfolgen ...................... 409 I. Einheitlichkeit oder Aufspaltung der Folgen?...................... 409 1. Aufspaltung nach Kontrollorganen........................... 409 2. Aufspaltung nach Teilbereichen der Rechtsordnung.............. 411 3. Aufspaltung nach den Betroffenen............................ 411 a) Relative Rechtsverletzung................................. 411 b) Relative Wirkung von Rechtsbehelfen....................... 412 II. Kompetenz zur Folgenzuordnung, insbesondere angesichts der Problematik komplexer Entscheidungsverfahren................... 412 1. Problematik der geltenden Regelung.......................... 412 2. Folgenzuordnung durch die Verwaltung........................ 415 3. Folgenzuordnung durch das Gericht........................... 416 a) Bestehende Sanktionsbefugnisse des Gerichts................ 416 b) Erweiterte Vorgabe abstrakter Sanktionstypen durch den Gesetzgeber ............................................ 416 c) Gesetzliche Vorgabe von Abwägungsmaßstäben und Abwägung der Verfahrensfehlerfolgen durch das Gericht im Einzelfall.....417 d) Erweiterte Sanktionsbefugnisse des Gerichts entsprechend der Entscheidungsart........................................ 419 Zusammenfassung zum 4. Abschnitt........................ 421 5. Abschnitt: System der Verfahrensfehlerfolgen 1. Kapitel: Verfahrensfehler-Folgen-Systeme ........................... 422 I. Systemansätze................................................ 422 1. Allgemeine Systemansätze................................... 422 2. Spezialgesetzliche Systemansätze............................. 423 II. Systeme, insbesondere Verfahrensfehlerfolgen und Rechtswidrigkeit.. 423 1. „Unzulässigkeits“-System ................................... 424 2. Entscheidungsbezogenes System.............................. 425 3. Rechtswidrigkeits-System ................................... 427 2.
Kapitel: System der Verfahrensfehler-Folgen anhand der geltenden Dogmatik ........................................................ 427 I. Unmittelbare, primäre Folgen des Verfahrensfehlers für die Entscheidung ................................................ 427 1. Rechtmäßigkeit der Entscheidung............................. 427 a) Ausschluß der Rechtswidrigkeit wegen Geringfügigkeit des Verfahrensfehlers........................................ 427 b) Ausschluß der Rechtswidrigkeit durch andersartige Rechtsfolge . 428 c) Beseitigung der Rechtswidrigkeit........................... 429 (1) Heilung gern. § 45 VwVfG............................. 429 (2) Heilung gern. § 155 a Abs. 5 BBauG...................... 431 (3) Sonstige Heilungstatbestände......................... 432 (4) Unbeachtlichkeit und Beseitigung des Mangels............ 433 (5) Umdeutung ......................................... 433 d) Ausschluß der Rechtswidrigkeit wegen Wegfalls der Beschwer durch den Verfahrensfehler................................ 434 XXII
(1) Wegfall der (Verfahrens-)Beschwer durch Erreichung des Zwecks der Verfahrensvorschrift........................ 434 (2) Wegfall der (Verfahrens-)Beschwer durch Kompensation des Verfahrensfehlers .................................... 435 2. Rechtswidrigkeit, aber Wirksamkeit der Entscheidung........... 436 a) Anspruch auf Aufhebung der rechtswidrigen, aber wirksamen Entscheidung........................................... 437 b) Kein Anspruch auf Aufhebung der rechtswidrigen, aber wirksamen Entscheidung................................. 437 (1) Gesetzliche Regelungen............................... 437 (2) Verzicht auf die Geltendmachung von Verfahrensfehlern____438 (3) Verwirkung ......................................... 442 3. Nichtigkeit der Entscheidung aufgrund des Verfahrensfehlers...... 443 4. Nichtzustandekommen der Entscheidung...................... 444 II. Mittelbare und sekundäre Folgen des Verfahrensfehlers............. 445 1. Mittelbare Folgen für dieses und andere Verfahren............... 445 a) Folge- und Fernwirkungen................................ 445 b) Präklusion .......... 445 2. Sekundäre materielle Folgen................................. 448 a) Schadensersatz-und Entschädigungsansprüche............... 448 (1) Schadensersatzansprüche aus Verfahrensrechtsverhältnis ... 448 (2) Spezielle deliktische Schadensersatz- bzw. Entschädigungsansprüche ........................................... 449 (3) Allgemeiner deliktischer Schadensersatzanspruch aus Amtspflichtverletzung................................ 452 b) Folgenbeseitigungs- und sonstige Folgeansprüche............. 456 (1) Folgenbeseitigungsanspruch........................... 456 (2) Herstellungsanspruch................................. 459 III. Folgen des Verfahrensfehlers für die Kontrolle durch die Verwaltung ... 460 IV. Folgen des Verfahrensfehlers für die gerichtliche Kontrolle........... 462 1. Isoüerte gerichtliche
Angreifbarkeit des Verfahrensfehlers........ 462 2. Anfechtungsklage.......................................... 462 3. Verpflichtungsklage........................................ 464 4. Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1S. 4 VwGO.....465 5. Feststellungsklage.......................................... 467 6. Normenkontrolle gern. § 47 VwGO............................ 468 7. Einstweiliger Rechtsschutz................................... 468 a) § 80 Abs. 5 VwGO....................................... 468 b) § 123 Abs. 1 VwGO...................................... 471 8. Kosten ................................................... 471 Zusammenfassung zum 5. Abschnitt.......................... 472 3. Teil: Bilanz und rechtspolitischer Ausblick I. Adäquate Regelungsdichte..................................... 474 1. Abbau von Verfahrensregelungen............................. 475 2. Verzicht auf Verfahrensregelungen............................ 475 3. Regelung bisher ungeregelter Verfahren........................ 475 XXIII
II. Prinzipielle Fragen einer Modifizierung der Verfahrensfehlerfolgen ... 477 1. Bereichsspezifische oder einheitliche gesetzliche Regelung......... 477 2. Beteiligung der Gerichte an der Zuordnung der Folgen von Verfahrensfehlern.......................................... 477 III. Verfahrensgerechte Neuregelung einzelner Verfahrensfehlerfolgen____479 1. §§45,46 VwVfG........................................... 479 2. Gestufte Entscheidungen.................................... 480 3. Verwaltungsrechtlicher Vertrag............................... 480 4. §§ 155a ff. BBauG......................................... 480 5. Regelungen der Gemeinde-und Kreisordnungen................. 481 6. § 44a VwGO.............................................. 481 7. Weitere Einzelfragen....................................... 481 IV. Einfluß verfahrensbezogenen Denkens auf Verfahren und Verfahrensfehlerfolgen .................................................. 482 1. Verfahren als prozessuale Rechtsverwirklichung................. 482 2. Systemcharakter des Verfahrens.............................. 482 Literaturverzeichnis ............................................... 483 Stichwortverzeichnis ............................................... 519 XXIV
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