La France décentralisée:
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Paris
Berger-Levrault
1984
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décentralisée
Gérard Bélorgey
Berger-Levrault
Sommaire
Introduction
Notions, historique, lignes de force 1
Titre I — Les facteurs communs
Chapitre I — La distribution traditionnelle des compé
tences 23
A Une grande souplesse de principe que tempère la réalité 23
Aj Communes et départements ont statutairement des
champs d actions très malléables 23
A2 mais connaissent des contraintes juridiques 26
A3, et des contraintes coutumières et financières 29
I La division du travail qui en résulte /_ 30
Bi Les tâches des communes A 30
Bi a L administration de guichet 30
Bi b Les services publics fondamentaux 31
Bi c L aide sociale 32
Bi d Les écoles 33
Bi e Les réseaux 35
Bi f Les transports 35
Bi g L urbanisme 36
VI Sommaire
Bi h L action économique 40
Bi i La sécurité 40
B2 La mission du département 41
B2 a L aide sociale 41
B2 b La voirie départementale 41
B2 c En matière d enseignement 42
B2 d La péréquation 42
C Le rôle du « régime subventionniste » dans la stabilisation
des responsabilités fonctionnelles 42
C], Les object i fs possibles des subventions 42
Q Leur rôle démesuré 43
Cj Les vices du système 47
D L influence des modes de financement : une part de compé
tences croisées 47
D], La contractualisat ion des aides 48
D2 Le jumelage des crédits d État et des crédits départe
mentaux et régionaux 49
Chapitre II — Le financement des compétences clas
siques 53
A Typologie quantifiée des ressources 53
Ai Les recettes de fonctionnement 54
Ai a La part de la fiscalité directe locale 54
Ai b Les taxes et produits divers 54
Ai c Les produits d exploitation _ 55
Ai d Les dotations globales de l État 55
Ai e Les remboursements, subventions de fonctionne
ment et participations 56
A2 Les recettes d investissement 56
B La fiscalité directe locale 57
Bi Origine 57
B2- Réformes intermédiaires 58
B3 Problèmes relatifs à chaque taxe 61
B3 a La taxe foncière sur le non bâti 61
B3 b Les deux fonciers 61
B3 c La taxe d habitation 61
B3 d La taxe professionnelle 62
B4- Le vote direct des taux 64
Sommaire VII
C Les ressources globales de transfert 66
Ci Les concours totaux de l État 66
C2 La dotation globale de fonctionnement 67
C3 Le fond de compensation de la TVA 69
C4 La dotation globale d équipement 69
C4 a La globalisation pour les communes 70
C4 b La globalisation pour les départements 71
C4 c Les problèmes des DGE 73
D Les emprunts 75
E Le compte global des collectivités locales 77
Ei Une croissance rapide 77
E2 Mais une place globale encore faible 78
E3 L importance des dépenses d équipement induisant des
dépenses de fonctionnement en progression plus rapide
encore 78
E4 Un effort également partagé entre contribuable local et
contribuable national 80
Es Une progression encore plus marquée pour les communes
que pour les départements 80
Chapitre III — La distribution réformée des compé
tences 83
A Nouveaux pouvoirs, nouveaux contrôles 83
Ai Le remplacement de la tutelle administrative par le
contrôle de légalité 84
Ai a Les problèmes du législateur 84
Ai b Le droit applicable 86
Ai c Les actes de nature à compromettre l exercice
d une liberté ou à porter atteinte au droit de
propriété 89
Ai d Un rigoureux équilibre 89
A2 La modification des mécanismes de la tutelle financière 90
A2 a Les chambres régionales des comptes 90
A2 b Les comptables 91
A2 c Les nouveaux rapports entre ordonnateurs et
comptables 91
A2 d Les nouvelles règles 92
A3 La question des normes et prescriptions techniques 95
B Les règles gouvernant la nouvelle répartition des tâches 97
Bi L échéancier 97
VIII Sommaire
B2• Les principes directeurs 97
C Les transferts de moyens 100
Ci Les financements 100
O Les moyens administratifs 105
Cj Les personnels 108
C4 Les biens 109
Titre II — Les acteurs
Chapitre IV — Des communes affranchies dans une
République unitaire 115
A Les relations fondamentales des communes avec la nation 120
Ai La relat ion avec le terri toire 120
Ai a Le nombre important des communes françaises 121
Ai b Les conséquences financières 122
Ai c Les essais de rationalisation 124
Ai d Les chartes intercommunales 125
Ai e La modification du statut des agglomérations
nouvelles 126
Ai f Les schémas directeurs d urbanisme 128
Ai g L audience multicommunale 130
A2- La relation avec l État 131
A2 a Le dispositif de tutelle précédant la réforme 131
A2 b La question des tutelles techniques 134
A2 c Les ressources 136
A2 d Les aspects psychologiques 142
A3 La relation avec les électeurs 146
A4 La relation avec les habitants 148
A4 a L information classique 148
A4 b Les enquêtes publiques 148
A4 c La préparation des documents d urbanisme 149
A4 d La communication des documents administratifs 150
A4 e La motivation des décisions 150
A4 f Le projet de loi sur le développement des respon
sabilités locales 150
A4 g Le régime de Paris, Lyon, Marseille 151
A4 h Le problème de la participation 153
B Ce que la réforme change ou consolide dans le régime de
distribution des pouvoirs communaux 154
Bj Des règles fondamentales inchangées en ce qui concerne
l éligibilité 154
Sommaire IX
B2 Le changement du mode de scrutin 157
B3 La relation maire-conseil municipal 161
B4- La portée des pouvoirs de décision du maire 166
C Quel équilibre entre les capacités et les moyens? 170
Ci Nouvelles capacités, nouveaux devoirs 170
Ci a L aménagement du territoire communal 170
Ci b La gestion du patrimoine naturel et urbain 171
Ci c La protection du patrimoine historique 174
Ci d Le logement 176
Ci e En matière scolaire 176
Ci f En matière de formation professionnelle 177
Ci g En matière de transport 177
Ci h En matière d environnement et de culture 178
C2 Nouveaux contrôles, nouvelles influences? 178
CJ Les permanents problèmes humains 181
C3 a Les agents des communes 181
C3 b Les élus locaux 183
C3 c Les concours des services de l État, de la région et
du département 184
G* Vieux financements et vieux problèmes 185
C4 a Les dépenses de fonctionnement 185
C4 b L endettement 186
C4 c Les dépenses d investissement 186
C4 d Les disparités 187
Chapitre V — Des départements majeurs dans des
régions en question 193
A Des évolutions récentes et des réformes parallèles ont élevé
ensemble département et région à la majorité institutionnelle 193
Ai L évolution du département 193
Ai a Les finances départementales 194
Ai b La modestie des tutelles 197
Ai c La transformation des rapports préfet-conseil géné
ral 199
A2 L évolution de la région 202
A2 a L institution de 1972 202
A2 b Ses enrichissements 205
A2 c Les transferts de pouvoirs 206
A3 Les principes communs à la réforme départementale et à
la réforme régionale 209
A3 a Le statut 210
A3 b Les organes délibératifs 210
X Sommaire
A3 c Les exécutifs 211
A3 d Les contrôles 213
A3 e Les moyens 214
A4 Des mécanismes fonctionnels analogues 215
A4 a Les services 215
A4 b Les relations entre les collectivités 219
A4 c L harmonisation des actions des collectivités et
des actions de l État 219
B Mais les portées respectives réelles des évolutions régionales
et départementales ne sont pas comparables - 221
Bi Des histoires différentes 221
Bi a Les cartes 222
Bi b Les relations avec les milieux socio-professionnels 223
B2 Des fonctions différentes 226
B2 a Contrepoids et relais régional 227
B2 b La fonction départementale de gestion 229
B3 Des légitimités différentes 231
B3 a Les rapports coût-utilité 231
B3 b Les régimes électoraux 233
B3 c Les problèmes de compatibilité 234
C Aussi les rôles de chacune des deux institutions dépendent
autant de facteurs politiques que de facteurs techniques 235
Ci L articulation des anciennes et des nouvelles compéten
ces au niveau du département a lieu dans un cadre
classique 235
Ci a En matière scolaire 235
Ci b Transports, ports et voie d eau 237
Ci c Aide à l équipement rural 238
Ci d Le pivot de la politique d aide sociale 239
Ci e Environnement et culture 240
Ci f Les décomptes financiers 241
Ci g Les avis 242
C2 Les régions reçoivent un certain nombre de compétences
concrètes, mais surtout des compétences conceptuelles 243
C2 a L extension des compétences concrètes 243
C2 b En matière d enseignement 244
C2 c En matière de transport et de voies d eau 244
C2 d En matière de logement 245
C2 e En matière d environnement et de culture 245
C2 f Dans le domaine de la formation et de l apprentis
sage 246
C2 g La planification 248
C2 h La recherche 250
Sommaire XI
C2 i Urbanisme et logement 251
C2 j Les contributions aux équipements publics 251
C2 k La modestie des ressources 253
C3 Chaque institution territoriale tiendra son dynamisme de
choix nationaux 253
Chapitre VI — L administration d État à la recherche
d un nouveau souffle 257
A La tradition républicaine 257
Ai Le système tradit ionnel de la double compétence 257
Ai a Le maire élu, premier agent de l appareil de la
nation 257
Ai b La double compétence préfectorale 258
A2- La longue marche préfectorale 260
A3 La décennie des préfets 263
A3 a Les données juridiques 263
A3 b La nature profonde de la fonction 265
A3 c Les contradictions 267
B La crise préfectorale 270
Bi Les préfets de légende 270
B2- Le médiateur contesté 211
B3 La réforme inévitable 219
B4 La réforme salutaire 281
C L institution des commissaires de la République 283
Ci Des malentendus d origine 283
C2 Les confirmations indispensables 284
C2 a Les pouvoirs 284
C2 b Les missions 288
1° La sécurité 288
2° L animation de la vie économique 293
3° La relation avec les collectivités territoriales 296
C3 De nouveaux espaces de pouvoirs 298
C4 Les moyens 300
C4 a L équipe préfectorale 301
C4 b Le cadre national des préfectures 302
C4 c Les services préfectoraux 303
C4 d Les problèmes qualitatifs et logistiques 305
C4 e Le comité interministériel de l administration ter
ritoriale 307
XII Sommaire
Titre III
Chapitre VII — Problématique de l architecture des
compétences et des financements 311
A Les nouveaux statuts 311
Ai Le statut des élus 311
Ai a Le cumul des mandats 311
Ai b Le projet de loi 314
A2 La création d une fonction publique territoriale unifiée 316
A2 a Les principes 316
A2 b Les problèmes 318
B De nouvelles modalités et facultés d action 320
Bi Les services publics 320
Bi a Les techniques utilisées 321
Bi b Les institutions spécialisées 325
Bi c La coordination des travaux 327
B2 Les interventions économiques 328
B2 a Les principes 328
B2 b Les aides directes 331
B2 c Les aides indirectes 334
B2 d Les cas d intervention 336
B2 e Le problème des prises de participation; les socié
tés d économie mixte 338
B2 f Les SAFER 343
B2 g Les sociétés de développement régionales 344
B2 h Les instituts de participation 347
B2 i Les avantages fiscaux 348
B2 j Portée et avenir des interventions 349
B3 En matière d urbanisme et d environnement 351
B3 a Les documents 351
B3 b Les procédures de conciliation 352
B3 c Rendre compatibles urbanisme et liberté 353
B3 d Les enjeux et les facteurs politiques 358
C Les nouveaux financements 361
Ci L art iculat ion actuelle des f inancements 361
Ci a Les cinq types de ressources définitives 362
Ci b L évolution des emprunts 365
Ci c Le débat financier permanent entre les collectivi
tés locales de l État 366
C2 Le problème d un « New deal » des ressources de la
nation 369
Sommaire XIII
C2 a Un régime de financement plus responsable par
les élus est-il possible? 370
C2 b L hypothèse hasardeuse de partage d un impôt
d État 371
C2 c L amélioration différée de l impôt local 372
C2 d La question de la fiscalité foncière 373
C2 e La pierre de touche de la décentralisation 375
Propos de conclusion 377
Tableaux 381
A, B, Ci, C2, Di, D2, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N (double), O
(recto verso)
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