Die verfassungsrechtliche Dimension von § 28 VwVfG:
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2011
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| adam_text | Titel: Die verfassungsrechtliche Dimension von § 28 VwVfG
Autor: Penidis, Nikolaos
Jahr: 2011
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis............................................................................................................II
Abkürzungsverzeichnis...................................................................................................IX
Literaturverzeichnis........................................................................................................XI
Bücher..........................................................................................................................XI
Aufsätze.....................................................................................................................XIV
Beiträge und Sammelwerke......................................................................................XVIII
Kommentare................................................................................................................XX
Entscheidungsregister.................................................................................................XXII
Bundesverfassungsgericht.........................................................................................XXII
Bundesverwaltungsgericht........................................................................................XXII
Verwaltungsgerichte.................................................................................................XXII
Europäischer Gerichtshof.........................................................................................XXII
Erstes Kapitel: Einleitung.............................................................................1
A. Gegenstand der Untersuchung.................................................................................1
B. Gang der Untersuchung..........................................................................................5
Zweites Kapitel: Die Anhörung als Verfahrenshandlung.............................8
A. Methodische Ansätze zur Anhörung als Verfahrenshandlung...................................8
B. Begriff und Hauptmerkmale der Anhörung..............................................................9
C. Die Anhörung als Verfahrensmodell und die Mediation.........................................10
I. Die Anhörung als dreistellige Relation...............................................................10
II. Das mediative Verfahren und die Anhörung......................................................11
1. Vorstellung des mediativen Verwaltungsverfahrens.......................................11
2. Kompatibilität mit den Verfassungsgrundsätzen.............................................12
3. Kompatibilität zum Verwaltungsverfahrensgesetz..........................................12
4. Beispiele........................................................................................................13
5. Verzicht auf die Vergesetzlichung und Regelungsdichte................................13
III. Kritik an der Einführung der Mediation in das öffentliche Recht........................14
1. Einschätzung der Idee der Kompatibilität.......................................................14
2. Außerrechtliche Faktoren...............................................................................15
IV. Zwischenergebnis zur Möglichkeit von mediativen Anhörungsverfahren...........16
D. Anhörung im Gerichtsverfahren und ihr Bezug zum behördlichen Gehör...............16
E. Wirkungen des Anhörungsverfahrens.....................................................................18
I. Begriffliche Klärung..........................................................................................18
II. Steigerung der Qualität der Enscheidungsfindung..............................................18
III. Bessere Verfolgung des eigenen Interesses........................................................18
IV. Einbeziehung des Bürgers..................................................................................19
V. Zwischenergebnis zu den Wirkungen des Anhörungsverfahrens........................20
F. Zusammenfassende Bemerkungen..........................................................................20
II
Drittes Kapitel: Anhörung vor dem Hintergrund
verfassungsrechtlicher Vorgaben.....................................22
Abschnitt 1: Die verfassungsrechtliche Dimension.......................................................22
A. Vorstellung des methodischen Gangs der Untersuchung........................................22
I. Beginn mit dem Grundgesetz.............................................................................22
II. Kritik an der Annahme des Grundgesetzes als Ausgangspunkt...........................23
III. Widerlegung der Kritik......................................................................................23
B. Verfassungstheoretische Grundannahmen.............................................................25
I. Verfassungsverständnis - das relative Primat des volitiven Elements der
Verfassung gegenüber dem kognitiven...............................................................25
II. Die hinreichende Begründung als methodisches Postulat in Zusammenhang
mit der Abwägung.............................................................................................27
III. Zusammenfassende Bemerkungen zur Verfassung des bedingten mittleren
Wegs.................................................................................................................28
IV. Das Prinzipien-Regeln-Modell...........................................................................28
1. Das Prinzipien-Regeln-Modell als Abwägungsdirektive.................................29
2. Das Prinzip der Verhältnismäßigkeit..............................................................30
V. Das Grundrechtsverständnis im Rahmen dieser Arbeit.......................................31
1. Begründung der objektiven Wirkung..............................................................31
2. Widerlegung der überflüssigen Subjektivität der Grundrechte........................34
3. Widerlegung der Deutung der Grundrechte als offene Programme.................35
4. Widerlegung der Teilung zwischen Grundrechtsbezug „im und „durch
Verfahren.......................................................................................................36
C. Zusammenfassende Bemerkungen zum Verfassungs- und
Grundrechtsverständnis.........................................................................................37
Abschnitt 2: Untersuchung der Möglichkeit der Ableitung eines
verfassungsrechtlichen Anhörungsgebots.................................................38
A. In Theorie und Rechtsprechung vertretene Meinungen..........................................38
I. Rechtshistorischer Hintergrund..........................................................................39
II. Anknüpfung an Art. 103 Abs. 1 GG...................................................................39
1. Vertretung der Anknüpfung...........................................................................39
2. Kritik und Widerlegung der Anknüpfung.......................................................40
a. Der Normzweck und seine rechtliche Einschätzung...................................40
b. Die gebotene Zurückhaltung bei der Ableitung von rechtlichen Gehalten
aus Art. 103 Abs. 1 GG..............................................................................41
3. Zusammenfassende Bemerkungen zur Verkuppelung von Art. 103 Abs. 1
GG mit § 28 VwVfG......................................................................................42
III. Das heutige Verständnis der Beziehung des rechtlichen Gehörs zum
Grundgesetz.......................................................................................................42
1. Die Ansichten in Rechtsprechung und Theorie...............................................42
2. Folgerung: Unzureichende Klarheit des Verständnisses der Beziehung des
rechtlichen Gehörs zum Grundgesetz.............................................................43
B. Die Grundrechtsrelevanz von § 28 Abs. 1 VwVfG in begrifflicher und
methodischer Hinsicht...........................................................................................44
I. Begriffliche Abgrenzung des § 28 Abs. 1 VwVfG in Bezug auf die
Grundrechte und die subjektiven Rechte............................................................44
II. Methodische Abgrenzung zur Frage der Rechtmäßigkeit des Erlasses des
Verwaltungsakts................................................................................................45
III
III. Zusammenfassende Bemerkungen zur Grundrechtsrelevanz von § 28 Abs. 1
VwVfG in begrifflicher und methodischer Hinsicht...........................................47
C. §28 VwVfG in Bezug auf die Freiheitsgrundrechte................................................47
I. Das allgemeine Freiheitsrecht nach Art. 2 Abs. 1 GG im Bezug auf die
Anhörungsproblematik......................................................................................48
1. Die Möglichkeit der Durchführung einer Anhörung in Bezug auf den
Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG: Möglichkeit der Öffnung des Tatbestands des
Grundrechts...................................................................................................49
2. Schranken des Grundrechts: Verfassungsmäßigkeit einer gesetzlichen
Regelung der Entkräftung des Anhörungsgebots im VwVfG..........................50
II. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht, Art. 2 Abs. 1 LV.m. Art. 1 Abs. 1 GG......51
III. Zusammenfassende Bemerkungen zur Beziehung zwischen § 28 VwVfG und
den Freiheitsgrundrechten..................................................................................52
D. Das Anhörungsgebot aus der Sicht der Menschenwürde........................................53
I. Die Garantie der Menschenwürde......................................................................54
II. Inhalt der Garantie der Menschenwürde nach Art. 1 Abs. 1 GG.........................55
1. Die Schutzpflicht...........................................................................................56
2. Die Achtungspflicht.......................................................................................56
3. Objektive Dimension.....................................................................................57
III. Staatsinterne Wirkung der Achtungspflicht........................................................58
1. Die vertretene, aber unzureichende Aktualisierung der staatlichen Pflichten ..58
2. Auslegungskriterien für die Annahme der staatsinternen Dimension der
Achtungspflicht.............................................................................................60
IV. Ableitung des Anhörungsgebots aus der staatsinternen Achtungspflicht.............62
1. Darstellung der Ansicht von Arndt.................................................................64
2. Bezug der Arndtschen Lehre auf die behandelte Problematik und
Weiterentwicklung der Ansicht von Arndt.....................................................65
V. Dogmatische Abgrenzung der staatsinternen Achtungspflicht............................66
1. Abgrenzung zu den Leistungsrechten.............................................................66
2. Abgrenzung zur Diskussion über die Unterscheidung zwischen materiellem
Recht und Verfahrensrecht.............................................................................66
3. Abgrenzung von der Möglichkeit der Anwendung auf andere
Verfahrenshandlungen...................................................................................67
VI. Der Prinzipiencharakter der staatsinternen Achtungspflicht...............................67
VII. Zusammenfassende Bemerkungen zu der Beziehung zwischen
Anhörungsproblematik und Menschenwürde.....................................................69
E. Das Rechtsstaatsprinzip in Bezug auf das behördliche Gehör................................70
I. Überblick zum Rechtsstaatsprinzip....................................................................70
1. Entstehungsgeschichte, Begriff und Inhalt......................................................70
2. Dogmatische und methodische Handhabung: Formeller und materieller
Rechtsstaat, Prinzipiencharakter.....................................................................72
3. Problem bei der Ableitung von konkreten rechtlichen Gehalten.....................74
II. Bezug zur Anhörungsproblematik......................................................................75
III. Zusammenfassende Bemerkungen zur Beziehung zwischen
Rechtsstaatsprinzip und Anhörungsproblematik.................................................77
IV. Die Verfahrensgerechtigkeit in Bezug auf die Anhörungsproblematik...............78
1. Der Begriff der Verfahrensgerechtigkeit in der Theorie..................................78
2. Widerlegung der Ansätze...............................................................................79
3. Verfahrensgerechtigkeit und das Gehör von der Behörde...............................80
IV
4. Zwischenergebnis zur Verfahrensgerechtigkeit..............................................82
F. Die Faires-Verfahren-Diskussion in Bezug auf die Anhörungsproblematik............83
I. Die Faires-Verfahren-Diskussion.......................................................................83
1. Historische Betrachtung.................................................................................83
a. Magna Charta............................................................................................83
b. Vereinigte Staaten......................................................................................84
c. Die weitere Entwicklung in England..........................................................85
d. Zwischenergebnis......................................................................................87
2. Faires Verfahren aus der EMRK....................................................................88
a. Zur rechtlichen Natur und Geltung der EMRK aus der Sicht des
innerstaatlichen Rechts...............................................................................88
b. Art. 6 EMRK.............................................................................................89
II. Faires Verfahren im deutschen Verfassungsleben..............................................91
1. Recht auf faires Verfahren auf Verfassungsebene...........................................91
2. Die Verankerung des Rechts auf ein faires Verfahren in der deutschen
Verfassung nach dem BVerfG........................................................................93
a. Die Rechtsprechung des 2. Senats des BVerfG zum Strafverfahren............93
aa. Erste Phase.................................................................................................................93
bb. Zweite Phase...............................................................................................................94
cc. Dritte Phase................................................................................................................94
b. Die Rechtsprechung des 2. Senats zum Zivilverfahren...............................94
c. Rechtsprechung des 1. Senats zum Recht auf ein faires Verfahren..............95
aa. Zur Übertragbarkeit des Gebots einer fairen Verfahrensgestaltung auf das
behördliche Verfahren.................................................................................................95
bb. Die abweichende Meinung der Richter Simon und Heussner im Mülheim-Kärlich-
Beschluss....................................................................................................................96
cc. Gewinnung eines Kriteriums zur Messung der Finalität des Eingriffs...........................97
dd. Die im Mülheim-Kärlich-Beschluss vertretene Verfassungsrelevanz des Verfahrens
und die möglichen Konsequenzen der Anerkennung einer allgemeinen
Verfassungsrelevanz des Verfahrens............................................................................97
ee. Rechtsethische Gehalte als Triebfeder der abweichenden Meinung im Mülheim-
Kärlich-Beschluss.......................................................................................................99
d. Anmerkungen zu der Rechtsprechung der zwei Senate...............................99
e. Zwei neuere höchstrichterliche Beschlüsse zum Recht auf ein faires
Verfahren.................................................................................................101
aa. BVerfG, Beschluss vom 18.01.2000 - 1 BvR 321/96.................................................101
(1) Ausgangspunkt.....................................................................................................101
(2) Kritik am Beschluss..............................................................................................102
bb. BVerwG, Beschluss vom 31.8.2000 -IIB 30/00 (Kassel)........................................104
(1) Inhalt des Beschlusses..........................................................................................104
(2) Kritik am Beschluss..............................................................................................105
f. Das faire Verfahren und die Fairness........................................................106
III. Folgerung zum Bezug der Faires-Verfahren-Diskussion auf die behandelte
Problematik.....................................................................................................108
Abschnitt 3: Exkurs zur Rechtspsychologie................................................................109
A. Das Kriterium für die Achtung der Menschenwürde im Verwaltungsverfahren ....110
B. Kritik zum Kriterium und Widerlegung der Kritik................................................111
C. Reaktionen der Individuen auf adversarische und nicht-adversarische
Verfahren............................................................................................................111
I. Anwendung des Voice-Effekts auf die gegebene Problematik..........................113
II. Konsequenzen der Anwendung der Voice-Effekt-Theorie auf die Problematik:
Bestätigung des Anhörungsgebots...................................................................114
V
III. Zweiter Befund: Die Group-Value-Theorie......................................................115
D. Zusammenfassende Bemerkungen........................................................................116
Viertes Kapitel: Die Anhörungsproblematik nach § 28 VwVfG..............117
Abschnitt 1: Die Auslegung von § 28 VwVfG nach der Theorie und der
Rechtsprechung......................................................................................117
A. Das Verwaltungsverfahrensgesetz und das rechtliche Gehör...............................117
B. §28 Abs. 1 VwVfG..............................................................................................118
I. „Bevor ...........................................................................................................118
II. Der Verwaltungsakt.........................................................................................120
1. Allgemein....................................................................................................120
2. Abgrenzungen des Begriffs Verwaltungsakt.................................................121
III. Eingriff in Rechte............................................................................................122
1. Allgemein....................................................................................................122
2. Zwei Ansichten zu den Rechten des Beteiligten...........................................123
IV. Der Eingriff.....................................................................................................125
1. Allgemein....................................................................................................125
2. Die Differenzierung zwischen eingreifendem und belastendem
Verwaltungsakt............................................................................................126
V. „[...] ist [...] Gelegenheit [...] zu geben .........................................................128
1. Allgemein....................................................................................................128
2. Vier weitere Aspekte der Gelegenheit zur Anhörung....................................130
VI. Die für die Entscheidung erheblichen Tatsachen..............................................131
1. Allgemein....................................................................................................131
2. Die Möglichkeit der Deutung der für die Entscheidung erheblichen
Tatsachen als schlicht reale Tatsachen..........................................................132
3. Konsequenzen von Fehlern in der Abschätzung der
entscheidungserheblichen Tatsachen............................................................134
VII. Die Äußerung..................................................................................................135
1. Allgemein....................................................................................................135
2. Der Zeit- und Formfaktor in Bezug auf die Äußerungsmöglichkeit..............135
a. Die Anhörungsfrist...................................................................................135
b. Die Anhörungsform.................................................................................137
c. Beweise für die Durchführung der Anhörung...........................................138
VIII.Der Anhörungsberechtigte...............................................................................139
C. § 28 Abs. 2 VwVfG nach Theorie und Rechtsprechung.........................................140
I. Systematische Betrachtung von § 28 Abs. 2 VwVfG.......................................140
1. Die Möglichkeit des Absehens von der Anhörung........................................140
2. Die rechtliche Natur des Absehens von der Anhörung und der
Begründungszwang......................................................................................141
II. „[...] wenn sie nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten ist [...] .....143
1. „[...] nicht geboten ist [...] insbesondere wenn [...] ...................................144
2. Gleichrangige Fälle......................................................................................145
III. Die drei Stadien des methodischen Vorgehens zum Absehen von der
Anhörung nach § 28 Abs. 2 VwVfG................................................................146
1. Übersicht.....................................................................................................146
2. Volle gerichtliche Überprüfbarkeit des Abwägungsvorgangs.......................147
3. Das Ermessen des dritten Stadiums als Schwerpunkt des Ermessens............148
VI
4. Verfassungsrelevanz der Ermessensentscheidung, des dritten methodischen
Stadiums von § 28 Abs. 2 VwVfG...............................................................148
5. Ermessensfehler bei Vernachlässigung des Anhörungsgebots......................149
6. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip im Rahmen der Ermessensabwägung des
dritten Stadiums...........................................................................................150
7. Andere Grundlagen des Absehens................................................................151
IV. Die Beispielsfalle des § 28 Abs. 2 VwVfG nach der Theorie und der
Rechtsprechung...............................................................................................152
1. Die Fälle des § 28 Abs. 2 Nr. 1....................................................................152
a. Gefahr im Verzug....................................................................................152
b. Das öffentliche Interesse..........................................................................153
c. Anmerkungen zur Auslegung der beiden unbestimmten Rechtsbegriffe:
Gefahr im Verzug und Gefahr im öffentlichen Interesse...........................155
d. Ex-ante-Abschätzung des Elements des notwendig Erscheinens...............157
2. Die Einhaltung einer für die Entscheidung maßgeblichen Frist.....................158
a. Allgemein................................................................................................158
b. Zwei Grundlagen des Gebots der restriktiven Auslegung.........................159
3. Erlass eines Verwaltungsakts, der im Einklang mit einem Antrag oder einer
Erklärung des Betroffenen steht...................................................................160
a. Allgemein................................................................................................160
b. Das Gebot restriktiver Auslegung.............................................................162
c. Die Bestimmung der für die Entscheidung erheblichen Tatsachen im
Einzelnen.................................................................................................163
4. Allgemeinverfügungen, gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl und
Verwaltungsakte mit Hilfe automatischer Einrichtungen..............................164
a. Allgemeinverfügung................................................................................164
b. Gleichartige Verwaltungsakte in größerer Anzahl....................................166
c. Verwaltungsakte mit Hilfe automatischer Einrichtungen..........................168
d. Gesamtschau der Vorschrift.....................................................................170
e. Maßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung..........................................171
aa. Allgemein.................................................................................................................171
bb. Die Subsidiarität in Bezug auf die gegebene Problematik...........................................173
cc. Zurückhaltende Auslegung in der Literatur................................................................173
dd. Gesamtschau.............................................................................................................174
D. § 28 Abs. 3 VwVfG in Bezug auf die Anhörungsproblematik................................175
I. Allgemein........................................................................................................175
II. Ablehnung des Gebots der restriktiven Auslegung von § 28 Abs. 3 VwVfG.... 176
III. Bewertung besonders in Bezug auf das Anhörungsgebot.................................177
Abschnitt 2: Die weitere Behandlung des Anhörungsgebots im Rahmen der
Vorschriften des VwVfG.........................................................................178
A. Einleitung in die Problematik von §§ 45, 46 VwVfG............................................178
I. Übersicht.........................................................................................................179
II. Bedenken in der Theorie..................................................................................181
B. § 45 und 46 VwVfG im Einzelnen.........................................................................182
I. § 45 VwVfG in Bezug auf die Anhörungsproblematik.....................................182
1. Die Anwendung auf die Anhörungsproblematik...........................................182
a. Beziehung zu § 46 VwVfG......................................................................183
b. Alte und neue Fassung.............................................................................184
c. Verfassungsrechtliche Dimension............................................................186
aa. Verfassungsrechtliche Bedenken...............................................................................186
VII
bb. Zusammenschau der verfassungsrechtlichen Bedenken gegen § 45 VwVfG...............187
2. Zeitpunkt der Wirkung der Heilung..............................................................190
3. Art und Weise der Nachholung....................................................................191
a. Die für die Nachholung der Anhörung zuständige Behörde......................195
b. Gelungene oder nicht gelungene Nachholung der Anhörung....................198
4. § 45 Abs. 3 VwVfG in Bezug auf die Nachholung der Anhörung.................198
5. Zusammenfassung zu § 45 Abs. 1 Fall 3 und Abs. 2 VwVfG in Bezug auf
die Anhörungsproblematik...........................................................................199
II. Die Bedeutung von § 46 VwVfG in Bezug auf die betrachtete Problematik.....200
1. Einführung zu § 46 VwVfG.........................................................................200
2. Art und Weise der Anwendung auf Anhörungsfehler...................................202
a. Das Element der Offensichtlichkeit des fehlenden Einflusses in Bezug
auf die Anhörungsproblematik.................................................................203
b. Vergleich zwischen § 46 VwVfG nach alter und neuer Fassung...............205
c. Verfassungsrechtliche Dimension............................................................206
aa. Verfassungsrechtliche Bedenken gegenüber § 46 VwVfG n. F...................................206
bb. Beurteilung der Bedenken.........................................................................................207
d. Die Rechtsfigur der absoluten Verfahrensfehler in Bezug auf die
Anhörungsproblematik.............................................................................209
3. Zusammenfassung zu § 46 VwVfG in Bezug auf die
Anhörungsproblematik.................................................................................211
Fünftes Kapitel: Folgerungen.....................................................................213
VIII
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